梁 瀟

（西南政法大學(xué) 重慶 400041）

重慶市自2010年8月份啟動(dòng)戶籍制度改革以來(lái)，計(jì)劃在兩年內(nèi)解決338萬(wàn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)戶籍問(wèn)題，十年內(nèi)使1000萬(wàn)農(nóng)民“變身”，這是幾十年來(lái)中國(guó)戶籍制度改革規(guī)模最大、影響較深遠(yuǎn)的一次實(shí)踐。迄今為止，重慶市已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在330萬(wàn)以上，初步完成了既定的短期目標(biāo)。為進(jìn)一步了解現(xiàn)階段重慶市戶籍制度改革中存在的問(wèn)題，課題組于2012年4月至6月對(duì)全市“一圈”及“兩翼”地區(qū)的8個(gè)區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)、南岸區(qū)迎龍鎮(zhèn)、永川區(qū)雙石鎮(zhèn)、大足區(qū)寶興鎮(zhèn)、忠縣石黃鎮(zhèn)、奉節(jié)縣紅土鄉(xiāng)、黔江區(qū)濯水鎮(zhèn)、石柱石家鄉(xiāng)）進(jìn)行了綜合調(diào)查。調(diào)查分為兩個(gè)階段：一是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部座談、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府相關(guān)工作人員訪談，初步了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)戶籍制度改革方面的情況及存在的困難；二是采取隨機(jī)抽樣、整群抽取和典型抽樣相結(jié)合的方法，對(duì)以上8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共計(jì)294個(gè)已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，初步了解了他們的生活、就業(yè)現(xiàn)狀。

一、重慶戶籍制度改革的現(xiàn)狀

從對(duì)294戶轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的抽樣調(diào)查結(jié)果來(lái)看,當(dāng)前戶籍制度改革出現(xiàn)了四個(gè)比較顯著的現(xiàn)象：

（一）“轉(zhuǎn)戶進(jìn)城少”現(xiàn)象。大多數(shù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)入地為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)（73.47%），而大多數(shù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的實(shí)際居住地仍然為轉(zhuǎn)戶前戶籍所在地（79.93%），即仍然居住在農(nóng)村，沒(méi)有進(jìn)入城鎮(zhèn)。

（二）“轉(zhuǎn)戶退地少”現(xiàn)象。目前轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)是否退地持觀望態(tài)度，7.82%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出了承包地。這可能與重慶現(xiàn)行土地保留過(guò)渡期政策有關(guān)。（為了確保轉(zhuǎn)戶居民實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，重慶市戶籍改革政策中對(duì)轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過(guò)渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過(guò)渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。）

45.24%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出了宅基地。這可能與地票交易有關(guān)。（“地票交易”就是：將農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)用地等建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，這一指標(biāo)化為抽象的“地票”，然后在交易所交易，可以在全市的范圍內(nèi)、更有價(jià)值的地方“落地”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換，土地資源得到優(yōu)化配置。）

（三）“轉(zhuǎn)戶務(wù)農(nóng)多”現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查結(jié)果，74.49%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民具有在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)的需求，但總的來(lái)看，現(xiàn)真正從事非農(nóng)職業(yè)的僅占調(diào)查總數(shù)的29.93%，仍然從事農(nóng)業(yè)耕作的占55.1%，無(wú)任何職業(yè)的占14.97%。

（四）“轉(zhuǎn)戶參保少”現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民仍然參加原來(lái)的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)（86.39%），且大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民未參加城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)（66.67%）。

綜合被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民共計(jì)144420人（奉節(jié)缺），已轉(zhuǎn)戶進(jìn)城定居農(nóng)民共計(jì)3087人（奉節(jié)缺），占已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民總比例21.7%；已轉(zhuǎn)戶未進(jìn)城定居農(nóng)民共計(jì)11123人（奉節(jié)缺），占已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民總比例78.3%。因此，被調(diào)查區(qū)域在推進(jìn)戶籍制度改革工作的總體現(xiàn)狀是：大部分農(nóng)民雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)戶，但仍舊居住在農(nóng)村，仍然以從事農(nóng)業(yè)為主，沒(méi)有享受到城鎮(zhèn)的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等公共服務(wù)。這使得重慶市在推進(jìn)戶籍制度改革的現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”或“半市民化”的特征（具體見(jiàn)下表所示）。

表1 調(diào)查區(qū)域轉(zhuǎn)戶農(nóng)民生活現(xiàn)狀描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

二、戶籍制度改革中存在的法律問(wèn)題及成因

根據(jù)抽樣調(diào)查，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民對(duì)參與戶籍制度改革的評(píng)價(jià)是：5.1%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“沒(méi)轉(zhuǎn)戶之前的生活好”，24.83%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“比轉(zhuǎn)戶之前的生活好”，70.07%的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民認(rèn)為“跟以前差不多”。因此，大部分農(nóng)民對(duì)參與戶籍制度改革的滿意程度不高。這根源于目前戶籍制度改革中存在的三個(gè)問(wèn)題：

（一）對(duì)戶籍制度的價(jià)值和功能的誤讀

每個(gè)人對(duì)現(xiàn)行戶籍制度都有不同的評(píng)價(jià)。一般認(rèn)為戶籍制度的主要弊端在于侵犯《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的遷徙自由。因?yàn)槲覈?guó)的現(xiàn)行憲法并沒(méi)有明確規(guī)定“遷徙自由”的權(quán)利，而現(xiàn)行戶籍制度強(qiáng)調(diào)審批、暫住等制度又極大地阻礙了“遷徙自由”權(quán)利的行使。

其實(shí)，《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》所規(guī)定的遷徙自由屬于人身自由的一種，包括公民自主選擇住所和自主流動(dòng)，強(qiáng)調(diào)“選擇”的權(quán)利。而現(xiàn)行戶籍制度的審批、暫住等并不能阻礙公民“選擇”的權(quán)利，它只牽涉起到對(duì)既定事實(shí)的確認(rèn)。事實(shí)上，無(wú)需戶籍登記，只需要公民身份證，我國(guó)的公民仍然可以行使自由遷徙和選擇的權(quán)利。戶籍制度誕生的本來(lái)目的應(yīng)該有兩個(gè)：一是確定主體的法律資格；二是為政府和社會(huì)提供必要的人口信息，以幫助政府更好地為民眾服務(wù)。正因如此，國(guó)外也有類似“人事登記”、“民事登記”等，而“登記”本身是一個(gè)中性的詞匯，戶籍制度本身也應(yīng)該是一個(gè)中性的制度，僅多具有技術(shù)性的含義。每個(gè)法律制度的設(shè)立都有它特定的價(jià)值取向和功能。戶籍制度本身僅僅只應(yīng)承擔(dān)確認(rèn)和提供信息的責(zé)任，而不應(yīng)該讓它再承擔(dān)諸如控制人口流動(dòng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等功能。換句話說(shuō)，戶籍制度僅僅是確認(rèn)權(quán)利的法律制度，而不是分配權(quán)利和義務(wù)的法律制度。

因此要發(fā)揮戶籍制度的功能，首先就應(yīng)該明確戶籍制度的立法目標(biāo)和價(jià)值取向，退去戶籍制度身上的多余功能。簡(jiǎn)單地認(rèn)為戶籍制度只要取消，二元的城鄉(xiāng)差異就會(huì)消失的認(rèn)識(shí)是膚淺的。當(dāng)下的戶籍制度之所以讓人們覺(jué)得和自己的個(gè)人權(quán)益密切相關(guān)，甚至造成不公，是因?yàn)橛刑喔綆г趹艏贫壬系臋?quán)利。戶籍制度在推行的過(guò)程中，由于把人口分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，并配以不同的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等政策制度，讓以上各種利益的分配以戶籍作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。讓人產(chǎn)生戶籍制度就是一切罪惡之源的錯(cuò)覺(jué)。因此，戶籍制度本身并不是造成不公平的原因，其根源是附屬于戶籍制度上的權(quán)利。

正如調(diào)查中所顯示，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，雖然在戶籍身份上發(fā)生了變化，但并不會(huì)自動(dòng)穿上住房、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)“五件衣服”（為了讓農(nóng)民有尊嚴(yán)的轉(zhuǎn)城入戶，重慶市規(guī)定農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，宅基地、承包地、林地等農(nóng)村“3件衣服”可繼續(xù)保留。而與此同時(shí)與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“5件衣服”，五大保障上實(shí)現(xiàn)一步到位，健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化）。因?yàn)槌擎?zhèn)住房、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面均有相應(yīng)的政策條件。比如重慶市規(guī)定在國(guó)家出臺(tái)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的具體轉(zhuǎn)移銜接辦法之前按照“待遇不重復(fù)享受、就高發(fā)放”的原則支付老年人員基本養(yǎng)老金。具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不明確，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)參保的均要求有依托單位，且繳費(fèi)水平高。這讓轉(zhuǎn)戶未落實(shí)工作或未有穩(wěn)定收入的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民難以實(shí)際享受保險(xiǎn)福利。而“五件衣服”落實(shí)程度不夠使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民缺乏可持續(xù)發(fā)展保障，這是造成當(dāng)前大部分轉(zhuǎn)戶農(nóng)民不愿意進(jìn)城的直接原因。

（二）戶籍制度改革中不恰當(dāng)?shù)男姓袨榉绞?/h3>

當(dāng)下我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，社會(huì)主義初級(jí)階段的法治的目的是什么？這是筆者常常會(huì)思考的一個(gè)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)談到“法治”，我們可能會(huì)想到“依法治國(guó)”、“對(duì)公權(quán)力的均衡與控制”等這些概念。但是對(duì)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)而言，通過(guò)法律完全控制權(quán)力，恐怕是法律不能承受之重，“法治的本質(zhì)并非是要用理想去代替不完善的政府，而是要在不完善的現(xiàn)實(shí)政府和不完善的個(gè)人生活之間，建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制，使人們能夠根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和成本最小化原則。”[1]筆者竊以為就中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，“依法治國(guó)”的目的與其定位為“控權(quán)”，不如定位為實(shí)質(zhì)性地解決社會(huì)爭(zhēng)議。如果有了這個(gè)定位，我們就可以更具有傾向性地研究如何運(yùn)用法律手段來(lái)有效解決社會(huì)爭(zhēng)議?！皽贤ㄅc合作”應(yīng)該成為法律，特別是行政法解決問(wèn)題的新模式。正如溫家寶總理所言我們要建立的是“服務(wù)型政府”，強(qiáng)調(diào)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，具有強(qiáng)制色彩的管理手段應(yīng)向協(xié)商、參與、開(kāi)放的柔管理方式轉(zhuǎn)變，管理不是目的，服務(wù)才是根本。在此背景下，傳統(tǒng)行政法也需要探索新的執(zhí)法模式，從過(guò)去的強(qiáng)制性執(zhí)法模式向柔性執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變。柔性執(zhí)法模式的出現(xiàn)可以有效地彌補(bǔ)強(qiáng)制性執(zhí)法模式的不足。一般認(rèn)為柔性執(zhí)法模式具有以下特點(diǎn)：“首先，從主體上看，軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性。既可能是國(guó)家機(jī)關(guān)，也可能是社會(huì)自治組織或混合組織等，當(dāng)然，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國(guó)家認(rèn)可；其次，從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例；再次，從內(nèi)容上看，軟法一般不規(guī)定罰則。軟法通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激勵(lì)性的規(guī)定；最后，從效力上看，軟法通常不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力，而是依靠制度、輿論導(dǎo)向、倫理道德、文化等軟約束力來(lái)發(fā)揮作用?！盵2]行政指導(dǎo)、行政合同等行政行為方式符合柔性執(zhí)法的要求。在戶籍改革實(shí)踐中通過(guò)這些柔性執(zhí)法的互動(dòng)協(xié)調(diào)來(lái)推動(dòng)公共治理，實(shí)現(xiàn)善治，完全可以作為戶籍改革的選擇路徑。

重慶市自2007年被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，就已經(jīng)開(kāi)始探索戶籍改革之路。這在全國(guó)普遍存在人口城市化和土地城市不均等發(fā)展的情況下，是非常值得肯定的。重慶戶籍制度改革政策的初衷也確確實(shí)實(shí)是為了鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工、開(kāi)發(fā)區(qū)居民、城鎮(zhèn)所在地居民轉(zhuǎn)戶。但由于重慶戶籍改革規(guī)劃很大程度是建立在對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)樂(lè)觀預(yù)期之上，基本以政府對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口的規(guī)劃為前提，是政府主導(dǎo)的城市化。而在政府主導(dǎo)的過(guò)程之中又由于區(qū)縣在戶改初期對(duì)相關(guān)政策宣傳不到位甚至誤讀，在推進(jìn)工作時(shí)采取了較為激進(jìn)的指令性方式，讓本來(lái)應(yīng)該運(yùn)用行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式，以宣傳、建議、鼓勵(lì)為主要手段的戶籍改革變味了，從而導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)戶沒(méi)有建立在自愿的基礎(chǔ)之上，使部分不具備轉(zhuǎn)戶條件的農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)了戶，埋下不符合市場(chǎng)規(guī)律的隱患。這是造成戶籍制度改革“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的首要原因。

三、戶籍制度改革中定位不清的土地關(guān)系

在我國(guó)，所謂戶籍制度主要是1958年《戶口登記條例》以及與此相配套的法規(guī)規(guī)章和政策。但是對(duì)戶籍制度改革應(yīng)該怎樣改法律并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，因此現(xiàn)階段也無(wú)法對(duì)戶籍改革的效果作法律上的評(píng)價(jià)。重慶市戶籍改革政策中對(duì)轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過(guò)渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過(guò)渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。而我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！鼻椅覈?guó)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》也規(guī)定只有村民才能擁有宅基地。戶籍改變之后主體本身已經(jīng)喪失了農(nóng)村集體組織成員資格，是否應(yīng)繼續(xù)保留承包地和宅基地值得商榷。其次，權(quán)利的分配應(yīng)該建立在平等的基礎(chǔ)上，而維護(hù)權(quán)利平等首先應(yīng)該做到權(quán)利的不重復(fù)享有和不濫用。如果按照設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的農(nóng)民已經(jīng)享有了城市社會(huì)福利，如果再繼續(xù)享有農(nóng)村福利，就有重復(fù)享有之嫌。戶籍改革中牽涉到的土地關(guān)系，竊以為重點(diǎn)不應(yīng)該放在過(guò)渡期的是否保留原有土地權(quán)利的問(wèn)題上，而應(yīng)該放在如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上。比如如何補(bǔ)償轉(zhuǎn)戶農(nóng)民之前對(duì)土地的投入；如何確定補(bǔ)償資金的來(lái)源以及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出土地期限等問(wèn)題。

但是目前重慶戶籍制度改革推行過(guò)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶與退出土地脫鉤，這意味著轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可能會(huì)同時(shí)占有“農(nóng)村土地”和“城鎮(zhèn)公共服務(wù)”兩份資源，而在現(xiàn)行財(cái)稅體制約束下，勢(shì)必會(huì)加重戶改的經(jīng)濟(jì)成本，并將在很大程度上稀釋既有的城鎮(zhèn)公共福利。這也是目前區(qū)縣政府推行戶籍制度改革后續(xù)工作乏力的根本原因。

四、戶籍改革“半城鎮(zhèn)化”的法律對(duì)策

推進(jìn)戶籍制度改革后續(xù)階段工作,可建設(shè)轉(zhuǎn)戶—土地—財(cái)稅三者聯(lián)動(dòng)的制度性通道，依托主城—區(qū)縣中心城市—小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展體系，在尊重轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建議如下：

（一）制定分類轉(zhuǎn)戶政策，提高轉(zhuǎn)戶工作的針對(duì)性

針對(duì)不同人群制定不同的配套措施。一是對(duì)已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工、開(kāi)發(fā)區(qū)居民等，進(jìn)一步研究各項(xiàng)城鎮(zhèn)公共福利政策的銜接性，使之切實(shí)享受相應(yīng)城鎮(zhèn)戶籍待遇；二是對(duì)新生代農(nóng)民工及農(nóng)業(yè)戶籍的大中專學(xué)生，加強(qiáng)政策宣傳、引導(dǎo)，重點(diǎn)解決他們轉(zhuǎn)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)后的就業(yè)問(wèn)題；三是對(duì)60歲以上男性、55歲以上女性以及各類農(nóng)村低保戶，視具體是否有轉(zhuǎn)戶意愿而定，若愿意轉(zhuǎn)戶，將之納入城鎮(zhèn)公共福利保障體系。

（二）在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿退出土地的基礎(chǔ)上，建立戶籍制度改革中土地—財(cái)稅聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建設(shè)轉(zhuǎn)戶—土地—財(cái)稅三者聯(lián)動(dòng)的制度性通道，依托主城—區(qū)縣中心城市—小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展體系，在尊重轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。一是建設(shè)農(nóng)村土地銀行或農(nóng)村土地信托經(jīng)營(yíng)中心，將一部分農(nóng)民退出承包地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償折合為持續(xù)的資產(chǎn)收益權(quán)，為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活、就業(yè)提供“啟動(dòng)的資本金”；二是進(jìn)一步深化地票交易制度創(chuàng)新，確保85%的地票收益直補(bǔ)退出宅基地的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，形成解決轉(zhuǎn)戶農(nóng)民城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的資金來(lái)源；三是將一部分農(nóng)民退出土地的資本化增值收益留存當(dāng)?shù)?，開(kāi)設(shè)特別的財(cái)政賬戶，成立專門(mén)的公共服務(wù)保障基金，用于支付當(dāng)?shù)貐^(qū)（縣）政府對(duì)新增城鎮(zhèn)人口提供的各項(xiàng)公共福利及保障。

（三）提升轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的“軟實(shí)力”，增強(qiáng)其城鎮(zhèn)就業(yè)能力

一是根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和有針對(duì)性的企業(yè)用工需求，政府對(duì)適齡轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)行全免費(fèi)的城鎮(zhèn)職業(yè)培訓(xùn)，探索轉(zhuǎn)戶農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)和城鎮(zhèn)就業(yè)掛鉤的機(jī)制；二是在新生代轉(zhuǎn)戶農(nóng)民群體中逐漸普及在“學(xué)中干”和“干中學(xué)”的職業(yè)教育制度，培養(yǎng)適應(yīng)新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求的高素質(zhì)技能型實(shí)用人才；三是保障城鎮(zhèn)公立義務(wù)教育資源向新增轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的子女傾斜，重點(diǎn)加大對(duì)區(qū)（縣）城及小城鎮(zhèn)中、小學(xué)校的財(cái)政投入和師資隊(duì)伍建設(shè)，使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民子女能夠較低成本享受優(yōu)質(zhì)的教育。

（四）提高小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就地“市民化”

小城鎮(zhèn)難以發(fā)揮人口集聚作用的一個(gè)重要原因是小城鎮(zhèn)能提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大城市。一是加大對(duì)中心小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，穩(wěn)妥開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，積極推進(jìn)舊房改造，增加轉(zhuǎn)戶農(nóng)民遷入中心集鎮(zhèn)居住的吸引力；二是通過(guò)土地集約化、特色產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加財(cái)政收入，同時(shí)加速財(cái)稅體制改革，嚴(yán)格實(shí)行用于支付轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共保障的財(cái)政支出一步到位；三是大力探索小城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、低保等社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度如何轉(zhuǎn)化和銜接的新途徑。

［1］婁文龍.我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)中的政府規(guī)制及其改進(jìn)對(duì)策［J］.求索，2011（9）：24.

［2］羅豪才.公域之治中的軟法［N］.法制日?qǐng)?bào)，2005-12-15.