朱力葛亮

一、社會協(xié)同是社會管理的重大突破

黨的十七大明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，指明了社會組織發(fā)展的指導(dǎo)性思路。黨的十八大又補充了“法治保障”。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)是由我國的政治體制所決定的，在建國后60多年的實踐中積累了豐富的管理經(jīng)驗。而社會協(xié)同、公眾參與，則是新形勢下社會發(fā)展的需要，也是社會管理從無到有的薄弱環(huán)節(jié)。法治保障是對近兩年來社會建設(shè)與管理創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)。中國當(dāng)前推進(jìn)社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新中遇到的難點在于如何促進(jìn)社會協(xié)同，而社會協(xié)同的前提是我國社會組織如何能夠健康發(fā)展。因此，社會組織的健康發(fā)展成為社會管理創(chuàng)新的核心問題。社會建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及理論、制度、政策、機(jī)制、機(jī)構(gòu)等各方面的社會創(chuàng)新因素。社會組織如何在社會協(xié)同中發(fā)揮作用，成為社會建設(shè)的抓手，在其中起著越來越重要的作用。

談及“協(xié)同”，我國學(xué)術(shù)界對社會組織與政府、企業(yè)關(guān)系的論述大多近兩年才出現(xiàn)。它們要么是放在社會管理研究中一筆帶過，要么只是就具體問題 (如購買服務(wù))進(jìn)行闡述。專門就“協(xié)同”進(jìn)行理論探討的研究，俞可平〔1〕、周云華〔2〕、簫炳南〔3〕、吳彥亭〔4〕、尚秋謹(jǐn)和趙仲杰〔5〕、姚邁新〔6〕、青連斌〔7〕、歐黎明和朱秦〔8〕、郁建興和任澤濤〔9〕、孫秀艷〔10〕、陶國根〔11〕有過這方面的貢獻(xiàn)，最新的研究來自張宇和劉偉忠〔12〕。這些研究的共同特點是，認(rèn)識到了“協(xié)同”對于社會管理創(chuàng)新的重要性。但是，它們的不足也較為明顯，要么沒有明確指出“協(xié)同”到底應(yīng)該包含哪些主體，要么將“協(xié)同”化約為政府與社會組織之間的關(guān)系，忽略了其他主體。為此，本文就“社會協(xié)同”的涵義進(jìn)行闡述和界定。筆者認(rèn)為，社會協(xié)同是指社會各行動主體之間形成緊密配合的和諧關(guān)系與相互支持的合作行動。

首先，要明確協(xié)同的主體是誰。從宏觀領(lǐng)域來看，協(xié)同是國家、市場、社會之間的協(xié)同。從組織層面來看，政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)是協(xié)同的四種組織形態(tài)，也是我們探索協(xié)同關(guān)系的主體。加強(qiáng)社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，根本在于加強(qiáng)社會組織同政府、企業(yè)、社區(qū)以及社會組織自身的協(xié)同。發(fā)揮社會組織的力量，協(xié)調(diào)社會組織與其他三種主體以及社會組織自身的關(guān)系，實現(xiàn)組織間的功能互補，是實踐層面需要探索的重要問題。

其次，要明確協(xié)同中各主體的職能是什么。政府在協(xié)同中履行的職能應(yīng)當(dāng)是培育社會組織和引導(dǎo)社會組織的發(fā)展方向，在社會組織壯大時就可以進(jìn)行合作。政府可以通過社會政策、法律的制定，通過項目、資金、人員的調(diào)控，實施對社會組織的引導(dǎo)、服務(wù)、管理，進(jìn)而實現(xiàn)政府在協(xié)同中的職能。企業(yè)在協(xié)同中的主要職能應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)資源、管理人才的輸出。企業(yè)在向社會組織提供經(jīng)濟(jì)資源、管理人才中支持社會組織的成長與開展工作，支持社會公益項目的展開。社區(qū)在協(xié)同中的職能應(yīng)當(dāng)是聯(lián)系公眾與社會組織的中介。社會組織在協(xié)同中的職能是在向其他主體汲取資源、能量、項目等的同時，更好地向公眾提供不同類型的社會服務(wù)。社會協(xié)同，本質(zhì)上而言，就是要充分發(fā)揮社會組織在社會服務(wù)中的核心作用。政府實施推動與管理，企業(yè)提供資源與人才，社會組織提供服務(wù)與福利，社區(qū)加以整合與配合。各個主體在公共事業(yè)這一大方向下形成社會建設(shè)的合力。

再次，要明確協(xié)同的機(jī)制是什么。建構(gòu)社會協(xié)同機(jī)制，最重要的是要樹立社會組織在與各方協(xié)同中的主體地位，改變過去被監(jiān)督、被管理、被支配的地位。社會組織與政府的協(xié)同，可體現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)、合作與競爭的關(guān)系。社會組織與企業(yè)的協(xié)同，體現(xiàn)為交換、援助、合作的關(guān)系。社會組織與社區(qū)的協(xié)同，體現(xiàn)為合作、配合的關(guān)系。社會組織與社會組織的協(xié)同，體現(xiàn)為合作、互助、交換、協(xié)調(diào)、競爭的關(guān)系。社會協(xié)同機(jī)制的建立，目的在于通過將外部環(huán)境與社會組織內(nèi)在諸要素及其之間的關(guān)系模式化和制度化，保證社會組織與多方主體的協(xié)同關(guān)系處于穩(wěn)定的狀態(tài)，能夠健康運行，并且在最佳狀態(tài)中充分發(fā)揮作用。

由此，研究社會協(xié)同，就是在國家、市場、社會的三分框架下，研究哪些主體通過何種路徑就何種功能展開工作，以促進(jìn)主體間良性關(guān)系的形成。本文嘗試以社會組織為軸心，首先摸清社會組織在與政府、企業(yè)、社區(qū)以及社會組織自身協(xié)同中存在的問題。在此基礎(chǔ)上，從外部環(huán)境和內(nèi)在要素切入，就建構(gòu)社會組織社會協(xié)同機(jī)制提出嘗試性對策。通過此舉，試圖厘清社會組織社會協(xié)同的主體及其相互間的關(guān)系，進(jìn)一步明確社會組織如何參與社會管理。

圖1 社會協(xié)同的含義

二、當(dāng)前社會協(xié)同的瓶頸

1.社會組織與政府協(xié)同

社會組織與政府的協(xié)同在全世界幾乎都是最熱門的話題。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，有關(guān)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、群眾生活的一切事務(wù)，都是由政府加以解決。從國家的角度，政府總攬一切;從社會的角度，公眾毫不例外地會依賴于政府。雖然計劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)解體，但無論是政府還是公眾，思維觀念的變遷還沒完全跟上體制的變遷。在這樣的背景下，社會組織與政府的協(xié)同存在“脫節(jié)”的狀況。

思維方式偏差，不愿協(xié)同。政府中相當(dāng)部分的管理者對社會組織存在偏見。政社分開從長遠(yuǎn)來看為社會組織發(fā)展提供了巨大的空間，但中國的政社分開起步時間不長，對管理權(quán)力無論從觀念上還是在實踐上，還無法徹底擺脫“官本位”思想的禁錮。因此，在政府和社會組織關(guān)系上還存在諸多認(rèn)識誤區(qū)。政府中相當(dāng)部分管理者，特別是強(qiáng)力部門的人員，對社會組織持有戒心。他們雖然也認(rèn)識到社會組織在社會管理和社會建設(shè)中發(fā)揮的積極作用，但潛意識里仍舊對社會組織抱有警惕心理，擔(dān)心社會組織在特定條件下成為一股與政府對抗的力量。將極少數(shù)對抗性社會組織的行為當(dāng)作所有社會組織的特性。由于這種以偏蓋全的思維，不少管理者從內(nèi)心里對社會組織持有不公正的評價，偏見較為嚴(yán)重。也有相當(dāng)數(shù)量的管理者，仍舊秉持過去對待社會組織的態(tài)度，認(rèn)為它是依附于政府生存，是政府的附庸，以俯視的姿態(tài)對待社會組織。從某種意義上來看，政府還無法對社會組織抱以徹底的信任，這阻礙了政府和社會組織協(xié)同范圍的擴(kuò)大、協(xié)同程度的深入。

職能轉(zhuǎn)移滯后，無法協(xié)同。發(fā)展社會組織本質(zhì)上是政府權(quán)力在某些領(lǐng)域逐步退出的過程，進(jìn)而做到“有所為有所不為”。政府職能轉(zhuǎn)移也是政府放棄對某些資源進(jìn)行控制的過程。在社會建設(shè)進(jìn)程中，政府已經(jīng)意識到在某些領(lǐng)域選擇性退出的重要性，并且開始有計劃地退出，但退出的速度偏慢，退出的領(lǐng)域有限。比如，很多政府部門已經(jīng)意識到要將行業(yè)職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織、商會。但在實際退出過程中，由于擔(dān)心權(quán)力的流失，政府將行政服務(wù)職能轉(zhuǎn)移出去，而將行政管理職能仍舊握在自己手中。政府在退出的過程中，并沒有放棄對資源的權(quán)力控制。一系列的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會資源，并沒有因為政府在某一領(lǐng)域的退出而交接到社會組織手中。這就出現(xiàn)了“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的現(xiàn)象。很多社會組織在運行過程中普遍感到一種“局促”。這種感覺來源于社會組織在職能履行中權(quán)力、資源的缺乏。職能轉(zhuǎn)移滯后的現(xiàn)象在行業(yè)協(xié)會身上表現(xiàn)得尤為明顯，目前行業(yè)協(xié)會改革處于兩難境地:行業(yè)協(xié)會的行政化傾向，始終是困擾行業(yè)協(xié)會健康發(fā)展的一個主要問題。不與政府相關(guān)部門脫離關(guān)系，行政化病根難除，難以做到民主決策、科學(xué)運作;與政府相關(guān)部門完全脫離，則有可能阻塞了政府部門對行業(yè)協(xié)會政策、職能、資金的支持，面臨生存難題。這是目前行業(yè)協(xié)會改革所必須面對和解決的問題。

社會組織力量弱小，無力協(xié)同。目前，中國社會組織剛剛處于起步階段，很多社會組織在規(guī)模、能力上確實相較政府和企業(yè)處于較弱的位置。社會組織的規(guī)模偏小，在與政府協(xié)同中無法充分承接政府轉(zhuǎn)移過來的職能。即便拋開草根組織不說，很多經(jīng)由民政部門登記注冊的社會組織在規(guī)模上仍舊偏小。規(guī)模偏小使得社會組織在與政府的項目協(xié)同中，實施能力受到很大限制，無法順利實現(xiàn)既定目標(biāo)的情況時有發(fā)生。目前在數(shù)量上最多的是社區(qū)社會組織，這部分社會組織大多未到民政部門登記，只是備案。在這類組織中，以娛樂興趣型組織為主，社區(qū)服務(wù)類與社區(qū)管理類組織偏少，盡管看起來萬人社會組織的比例不低，但功能主要在群眾自娛自樂方面，很難為履行政府職能轉(zhuǎn)移提供幫助。在民辦非企業(yè)單位中，教育類社會組織占了很大一部分，主要是辦學(xué)機(jī)構(gòu)，以外語、課外興趣訓(xùn)練為主，承擔(dān)的并不是政府的教育功能。很多時候，民辦非企業(yè)單位在性質(zhì)上是非營利的，但在實際運行中，以營利目標(biāo)為主。這類組織更接近企業(yè)，與政府之間的協(xié)作相對較少。在民辦非企業(yè)單位中，還有一部分是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這類社會組織試圖與政府協(xié)同，承擔(dān)部分政府的功能。但是，這類組織由于自身規(guī)模、能力的不足，使其在服務(wù)過程中經(jīng)常會感到力不從心，進(jìn)而使得協(xié)同關(guān)系在客觀上無法取得預(yù)期中的成效。

社會組織的弱小表現(xiàn)為功能替代的不足。社會組織在與政府的協(xié)同過程中，主要應(yīng)當(dāng)致力于覆蓋的領(lǐng)域包括:政府沒有涉足的群體;政府沒有涉足的領(lǐng)域;政府應(yīng)當(dāng)退出的領(lǐng)域。但是，目前社會組織在項目覆蓋面、覆蓋群體、覆蓋領(lǐng)域方面還存在較大不足。例如，幫助殘疾人的組織、幫助貧困群體的組織、對邊緣群體的社會矯治組織在數(shù)量上相對較少。無法彌補政府職能短缺或沒有能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的功能，難以形成與政府的協(xié)同。從政府的角度看，較少意識到應(yīng)當(dāng)鼓勵社會組織間進(jìn)行協(xié)同。政府在對社會組織進(jìn)行資源投放的過程中，對不同規(guī)模、不同類型社會組織進(jìn)行整合的認(rèn)識不足，通過整合的方式鼓勵社會組織進(jìn)行相互間的協(xié)同對政府而言仍舊是一個盲區(qū)。因此，政府的項目導(dǎo)向是社會組織的獨立化運作，政府資源也很少傾向性地扶持具有社會組織協(xié)同關(guān)系的項目。

2.社會組織與企業(yè)協(xié)同

這主要是從公益慈善類社會組織與企業(yè)的合作協(xié)同而言的。社會組織與企業(yè)尚未形成一種成熟而穩(wěn)定的合作式協(xié)同關(guān)系。有相當(dāng)一部分企業(yè)管理層表示，非常愿意履行企業(yè)社會責(zé)任，但企業(yè)并沒有表現(xiàn)出突出的從事公益行為的傾向。問題在于:

企業(yè)擔(dān)心投入資源無法帶來回報。絕大多數(shù)企業(yè)在承擔(dān)社會責(zé)任的同時，希望獲得社會聲望的回報或者利益的回報。為了更好地激勵企業(yè)持續(xù)性地履行社會責(zé)任，應(yīng)該充分考慮在公益行為中給予企業(yè)中長遠(yuǎn)的回報。很多社會組織在接受企業(yè)捐贈之后，很多時候并沒有意識到要為企業(yè)的慈善公益投入創(chuàng)造一定的社會價值。他們認(rèn)為企業(yè)的捐贈是公益慈善行為，是純粹的好人好事，就不應(yīng)該計較回報。還有的社會組織雖然意識到要給予企業(yè)一定的回報，但苦于沒有合適的路徑。企業(yè)正常生產(chǎn)成本之外的負(fù)擔(dān)過重也制約了企業(yè)從事公益行為的力度。經(jīng)濟(jì)形勢不好、企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)沉重、生產(chǎn)成本和人力成本的不斷上漲，壓縮了企業(yè)的利潤空間，客觀上降低了企業(yè)從事公益行動的意愿，資源也因此減少。

企業(yè)擔(dān)心投入社會組織的資金用途不明。社會組織的資金用途主要可以分為三大類:提供社會服務(wù)的開支;人員工資;日常辦公開支。諸多社會組織由于經(jīng)濟(jì)壓力，沒有專門的財務(wù)人員，財務(wù)管理上不細(xì)致。由于社會組織項目繁雜，資金流向比較難于核查。更關(guān)鍵的問題是，雖然對于社會組織的非營利性已經(jīng)在理論上達(dá)成共識，但在實際操作中，資金在這三塊中的分配比仍舊存在一些爭議。比如，人員工資到底應(yīng)該維持在一個什么樣的水準(zhǔn)上就是一個不那么容易形成統(tǒng)一意見的問題。對很多企業(yè)而言，非常擔(dān)心社會組織將捐贈過多地用在人員工資與管理費用上，從而無法達(dá)成企業(yè)捐贈的公益目標(biāo)。另外，法律對人員工資和日常辦公開支的規(guī)定較為模糊，處罰條款不明確。各級民政的社會組織管理部門由于人手不夠也無法對資金的使用進(jìn)行核查和管理。這些都使得企業(yè)在捐贈之初顧慮重重，在一定程度上阻礙了企業(yè)向社會組織進(jìn)行投入。

社會組織運行信息披露不足。對于社會組織而言，由于它的非營利性質(zhì)，以及它的資源都來源于外部投入，因此，信息披露既是責(zé)任，也能提升資源動員的能力。社會組織例行化的信息披露尚未建立起來。目前，從全國到省、市民政網(wǎng)站，都有社會組織獨立的網(wǎng)站鏈接，有關(guān)社會組織信息披露的平臺業(yè)已建立。但是，由于缺乏制度性的約束，例行化的信息披露機(jī)制仍舊處在展望之中。對于企業(yè)而言，由于信息缺乏，使得社會組織的運行處于“黑箱”之中。因此，社會組織和企業(yè)的協(xié)同，目前還僅僅停留在一次性的資源投入上，沒有從整個項目過程的角度展開協(xié)同，更沒有雙方持續(xù)、穩(wěn)定的合作關(guān)系。

3.社會組織與社區(qū)協(xié)同

社會組織與社區(qū)協(xié)同主要指的是草根組織、居民自治組織與社區(qū)的協(xié)同。這部分社會組織最大的特點在于，它們大都未在民政部門登記注冊而只是備案，但數(shù)量巨大。根據(jù)中華人民共和國民政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會共計49萬家不到。與此同時，城市居委會有9.1萬個。①數(shù)據(jù)來源于http://files2.mca.gov.cn/cws/201301/20130128174655179.htm。通常每個居委會是一個社區(qū) (少數(shù)是幾個社區(qū))，據(jù)筆者在某省的調(diào)查，一個社區(qū)平均有10家草根組織。我國社區(qū)社會組織的數(shù)量已經(jīng)超過登記注冊的社會組織了。社區(qū)中的草根社會組織，在協(xié)同中的主要問題有:

自主性弱。草根組織 (備案的文化、教育、服務(wù)類的社區(qū)組織)、居民自治組織與社區(qū)協(xié)同，存在的一個最顯著問題是草根組織對社區(qū)的依附性強(qiáng)于群眾自治性。當(dāng)前的普遍狀況是，社區(qū)居委會從這類組織籌備組建開始就施加了影響。從人員挑選、場地提供、任務(wù)安排、章程確立，隨處可見社區(qū)作為一股行政力量的介入。社區(qū)發(fā)起并推動建設(shè)了大量草根組織，行政力量的影響強(qiáng)大。因此，在這類社會組織當(dāng)中，較容易看到的是它們對社區(qū)的依附性，總是希望社區(qū)為它們提供更多的資源。在社區(qū)成員自主性還處于潛伏狀態(tài)時，社區(qū)作為第一推動力，是一個順?biāo)浦鄣呐e措。問題在于，社區(qū)草根組織并沒有因為社區(qū)力量的介入而強(qiáng)化自身建設(shè)，沒有意識到發(fā)展的根本目的是取得獨立生存的能力。于是，社區(qū)草根組織就變成了一個“永遠(yuǎn)長不大的孩子”，“永遠(yuǎn)依偎在社區(qū)的懷抱中”。這既給社區(qū)造成了巨大的負(fù)擔(dān)，也阻礙了自身的發(fā)展。社會組織與社區(qū)協(xié)同，強(qiáng)調(diào)的并非是兩者間永遠(yuǎn)的依附關(guān)系，而是兩者間在平等基礎(chǔ)上的職能互補和資源交換。但目前，社區(qū)社會組織自主成長的能力較弱小。

參與面小。社會組織與社區(qū)協(xié)同中存在的第二個問題是群眾參與面小。當(dāng)前在社區(qū)中廣泛存在的草根組織和居民自治組織參與人群，以退休老年人為主。參與面小還表現(xiàn)為參與內(nèi)容較為貧乏。由于草根組織主要針對中老年人群，因此這類組織的活動主要是“琴棋書畫”等娛樂性內(nèi)容以及最基本的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)類活動，還有一些草根組織會針對老年人以及兒童展開一些教育類的活動。老舊小區(qū)居民自管委員會的活動內(nèi)容在不同社區(qū)有所差別，但大都以社區(qū)日常管理服務(wù)為主。新小區(qū)的業(yè)主委員會稍有不同，差別在于對小區(qū)物業(yè)公司的選擇權(quán)。從這個角度出發(fā)，草根組織在建立之初目標(biāo)群體就十分明確，它的活動內(nèi)容也是針對特定人群設(shè)計的。青年、中年人基本上不參與社區(qū)草根組織的活動。

權(quán)責(zé)不明。社會組織與社區(qū)協(xié)同存在的第三個問題是權(quán)責(zé)不明。從理論上講，居民自治委員會應(yīng)當(dāng)是所在社區(qū)居民自發(fā)組織形成的管理社區(qū)有關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，居委會在性質(zhì)上應(yīng)該是一個社區(qū)的社會組織。但居委會已經(jīng)成為基層政府的派出機(jī)構(gòu)，實質(zhì)上履行著國家對社區(qū)管理的職能。因此，居委會與自治類社會組織協(xié)同，雙方在很多領(lǐng)域的工作中存在目標(biāo)重疊、職能交叉。更為嚴(yán)重的是，兩者之間時有經(jīng)濟(jì)利益上的沖突。由于居委會內(nèi)含一定的行政屬性，因此，它對自治類組織有領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這就使得雙方在掌握的權(quán)力方面有明顯的差異。目前，權(quán)責(zé)不明的問題已經(jīng)開始有所顯現(xiàn)，比如在老小區(qū)，物業(yè)公司一般由居委會或者上一級街道指定選派，而居民自治組織會認(rèn)為，這是事關(guān)社區(qū)自己的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由居民自治委員會按照社區(qū)居民意愿來決定。隨著社會組織成員自治的積極性上升，社會組織和居委會因權(quán)責(zé)不明形成的職能交叉，會給社區(qū)正常運行帶來一定程度的困擾。

4.社會組織與社會組織協(xié)同

同質(zhì)性協(xié)同不足。同質(zhì)性協(xié)同指的是同類型社會組織相互間的合作與整合。對于很多社區(qū)社會組織和公益慈善類社會組織而言，沒有充分認(rèn)識到同質(zhì)性協(xié)同的積極意義。目前，社會組織間普遍缺乏相互協(xié)作，單兵作戰(zhàn)的現(xiàn)象較為普遍，規(guī)?；\營能力較弱。同一領(lǐng)域中，往往存在很多同類型的社會組織。這些社會組織在服務(wù)內(nèi)容、涉足領(lǐng)域、覆蓋區(qū)域等問題上都極其相似。社會組織各自處于獨立狀態(tài)，并沒有形成相互間的合作與分工，沒有類似行業(yè)協(xié)會性的社會組織聯(lián)盟。組織與組織很少通過聯(lián)合行動提升運行能力和水平，進(jìn)而爭取更大的項目。

異質(zhì)性協(xié)同缺少。異質(zhì)性協(xié)同指的是不同類型的社會組織通過功能互補，進(jìn)而將項目效益最大化的合作模式。例如，一家助老助殘機(jī)構(gòu)僅僅從事社會服務(wù)，它的影響力只會局限在特定范圍內(nèi)。但如果這家機(jī)構(gòu)與從事傳媒的民非性質(zhì)的社會組織協(xié)同，雙方機(jī)構(gòu)與社會服務(wù)的影響力就會大大增強(qiáng)，資源汲取的范圍可以拓展，雙方可以共同獲得發(fā)展壯大的機(jī)會。就目前來看，很多社會組織尚未充分認(rèn)識異質(zhì)性協(xié)同的積極意義。不同類型社會組織之間幾乎不存在協(xié)作關(guān)系。在社會服務(wù)項目的競標(biāo)中，很少存在多家社會組織以上下鏈接的方式介入。這降低了社會組織吸收社會資源的機(jī)會，最終阻滯的是公益資源效益的最大化。

民非缺乏協(xié)作動力。當(dāng)下，很多民辦非企業(yè)單位從事的活動與企業(yè)單位沒有太大差別，如教育類、傳媒類的;營業(yè)收入的分配也更接近企業(yè)的方式，與社會組織的初衷相去甚遠(yuǎn);稅收是按照企業(yè)所得稅繳納，沒有享受社會組織的待遇。因此，在民辦非企業(yè)單位之間，競爭意識非常強(qiáng)烈，公益意識相對較為缺乏。這就使得相互之間較為防備，很難以公益為連接點進(jìn)行相互協(xié)同。

三、建構(gòu)充滿活力的社會協(xié)同機(jī)制

我國社會組織參與社會建設(shè)與社會管理將經(jīng)歷有限參與、發(fā)展參與和充分參與三個階段。在有限參與階段，法律、政策環(huán)境相對不完善，政府對于社會組織的管理嚴(yán)格，社會組織主動參與社會管理與服務(wù)的意愿弱、途徑少，資金缺乏，社會協(xié)同機(jī)制弱。當(dāng)進(jìn)階到發(fā)展參與階段后，法律、政策環(huán)境對于社會組織的支持已經(jīng)相對完善，社會組織參與社會管理與服務(wù)的意愿和能力增強(qiáng)，社會協(xié)同機(jī)制較強(qiáng)。到充分參與階段，國家和社會對社會組織參與社會管理與服務(wù)的管理機(jī)制已經(jīng)健全，參與的項目和形式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，并且，一套對社會組織參與效果進(jìn)行評估的多元化體系已經(jīng)形成，社會協(xié)同機(jī)制已經(jīng)很強(qiáng)。

圖2 社會組織參與社會管理發(fā)展階段

中國社會正處在急劇轉(zhuǎn)型期，在發(fā)展的各個領(lǐng)域，國家和社會都在不斷調(diào)整各自的定位。在社會建設(shè)中政府、企業(yè)、社會組織應(yīng)當(dāng)緊密合作。只有通過“協(xié)同”，纏繞在社會組織發(fā)展上的諸多癥結(jié)才能解開。構(gòu)建新的社會協(xié)同機(jī)制，需要做好以下幾方面工作:

1.培育“社會”文化，建設(shè)社會協(xié)同良好環(huán)境

從宏觀層面來看，社會協(xié)同作用發(fā)揮最為欠缺的是有關(guān)社會組織的“社會”文化。本文所說的“社會”文化，它限定了國家行為的界限，提倡企業(yè)履行社會責(zé)任，鼓勵社會組織充當(dāng)行使社會事務(wù)的主力軍，號召公民建立參與社會的主體性責(zé)任?！吧鐣蔽幕?，首先應(yīng)當(dāng)包含對國家的認(rèn)識。國家的職能不是無限的，國家的資源不是無限的，國家的能力不是無限的。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，這實質(zhì)上是幫助公眾修正經(jīng)濟(jì)體制改革中對國家的期待，讓公眾逐漸摒棄過去那種認(rèn)為國家“無所不包、無所不能”的傳統(tǒng)觀念。其實，與民眾對國家的期待相比，國家糾正自身對于邊界的認(rèn)識更為關(guān)鍵。國家要樹立“有限政府”的理念，要敢于向社會組織放權(quán)，愿意向社會組織放權(quán);要大力度地向社會組織放權(quán)，有計劃地向社會組織放權(quán)。在一個不長的時間內(nèi)，在國家與社會之間，政府與社會組織之間實現(xiàn)權(quán)力、職能和資源的平穩(wěn)交接。其次，應(yīng)當(dāng)包含對市場的認(rèn)識。培育“社會”文化，就是要加大企業(yè)社會責(zé)任的培育力度。在國家對企業(yè)進(jìn)行改革，從體制上卸下其龐大的社會功能之后，中國的企業(yè)又走向了另一個極端，放棄應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任。因此，培育“社會”文化，就應(yīng)該讓企業(yè)從單一追求“經(jīng)濟(jì)利潤”到“經(jīng)濟(jì)利潤”與“社會責(zé)任”兼顧。這并非讓企業(yè)回到過去那種全功能的狀態(tài)，而是鼓勵企業(yè)以公益思想和企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展為依托，相較現(xiàn)在更多地承擔(dān)社會義務(wù)。再次，應(yīng)當(dāng)包含對社會組織的認(rèn)識。要大力培育公眾對社會組織的認(rèn)可度，支持社會組織的發(fā)展。通過社會組織，社會成員才可能組織起來，形成建設(shè)社會的力量。目前，社會中的個體缺乏主體意識，沒有意識到個體間合法化和制度化的結(jié)合可以形成一股巨大的力量。通過社會組織，實踐個體的公民責(zé)任。“社會”文化是社會組織發(fā)展的精神氛圍，是能夠引領(lǐng)公眾行動的導(dǎo)向性思想意識。社會組織作為“社會”文化最重要的實踐者，必須通過實際行動中的效能讓公眾看到這一文化的優(yōu)越性，進(jìn)而得到廣泛的認(rèn)可。

2.轉(zhuǎn)變社會管理思路，調(diào)節(jié)社會協(xié)同定位

對社會組織的管理，可以有兩種思路與方式。一種是源于計劃體制、傳統(tǒng)行政管理方式下的全面管理思維方式，政府相關(guān)管理部門，如民政部門增加人、財、物的投入，大力增強(qiáng)自身管理的力量，將社會組織所有的活動都管起來，用行政管理的方式替代社會管理，“新瓶裝舊灑”。另一種是現(xiàn)代各國對社會組織的法律管理方式，不管社會組織的活動是什么，一旦違反法律，就由相應(yīng)部門管理。后一種管理可以讓政府從全面管理的沉重負(fù)擔(dān)中解脫出來。通過重新界定政府各部門對社會組織的管理職能，協(xié)調(diào)政府各部門間的關(guān)系，憑借不同政府部門各自的專業(yè)職能和力量，分別對社會組織進(jìn)行管理。就目前來看，社會組織在政策倡導(dǎo)下處于急速膨脹的階段，但政府各個層面的社會組織管理機(jī)構(gòu)都存在著人手不足的問題。在維持政府規(guī)模不擴(kuò)大的前提下完成對社會組織的管理，運用傳統(tǒng)模式肯定是行不通的。對于社會組織，政府要“有問題就管，沒問題就不管”。倡導(dǎo)多年的社會組織直接登記制度已經(jīng)開始在許多城市的行業(yè)協(xié)會商會、公益慈善類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織中開始實施。這給政府部門的管理帶來了新難題，提出了新要求。歸根結(jié)底，是政府間職能的重新劃分。目前的體系下，民政部門是社會組織的登記注冊單位，因此，有關(guān)社會組織協(xié)同中存在的一切問題，都由民政部門進(jìn)行管理，由民政部門加以負(fù)責(zé)。這對民政部門而言，是一個過高的要求。新的管理模式中，賦予民政部門的職能應(yīng)當(dāng)僅僅是登記注冊的職能;一旦出現(xiàn)稅務(wù)方面的問題，將其劃歸到稅務(wù)部門的管轄范疇內(nèi);如果社會組織在協(xié)同中出現(xiàn)違反國家法律、法規(guī)的現(xiàn)象，或者不同主體間出現(xiàn)糾紛，就交由司法部門加以解決?？傮w而言，新的管理模式中，政府各個部門應(yīng)當(dāng)全面參與進(jìn)來，完善各部門之間管理職能的協(xié)同，從根本上解決對社會組織管理乏力的問題。

3.完善法律規(guī)范，建立社會協(xié)同準(zhǔn)則

十八大報告指出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。 “權(quán)責(zé)明確、依法自治”是新要求，指明社會組織的規(guī)范健康發(fā)展要走法治化道路。這使得社會組織領(lǐng)域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)在協(xié)同過程中的外部環(huán)境保障。法律法規(guī)規(guī)定了社會協(xié)同主體的職責(zé)、協(xié)同原則、協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同方式，從社會協(xié)同的制度層面及運行機(jī)制上確保協(xié)同的順利進(jìn)行，對協(xié)同中的越軌問題進(jìn)行懲治。如果說“社會”文化是社會組織社會協(xié)同的底部支撐，那么法律就是協(xié)同的社會框架。運用法律對社會組織在協(xié)同中存在的問題進(jìn)行規(guī)范和管理，關(guān)鍵點在于，新構(gòu)建的法律可以對政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)的權(quán)益加以制度性的保障。法律可以鼓勵各個主體在協(xié)同中進(jìn)行資源投入，規(guī)范各個主體對資源的分配，處罰資源不合理使用的狀況，最終目的是通過制度性的手段凈化社會領(lǐng)域出現(xiàn)的社會組織運行的不良狀況。通過環(huán)境的凈化，激發(fā)更多的社會資源投入到社會組織中來。例如，在當(dāng)務(wù)之急，國家可以通過稅收法上的優(yōu)惠，促進(jìn)資源向社會組織流通。也可以通過社會組織法對社會組織在與其他主體協(xié)同中可能碰到的問題進(jìn)行極為細(xì)致的規(guī)定。這樣，社會組織和其他主體的協(xié)同才能進(jìn)入到法治化的軌道，以現(xiàn)代社會理性化的方式給予不同的社會組織平等、公平、開放的生存環(huán)境。

4.加強(qiáng)信息透明，形成社會協(xié)同監(jiān)督

政府管理在下一階段的中心任務(wù)應(yīng)當(dāng)是完善社會組織信息披露機(jī)制。首先，這套機(jī)制要求社會組織所披露的信息比現(xiàn)在更全面、更完整，包括收支總數(shù)、收支構(gòu)成、支出明細(xì)、項目內(nèi)容、項目進(jìn)程、項目成效等。由于社會組織的資源來源于外部投入，并且，它是對社會負(fù)責(zé)而不僅是對理事會負(fù)責(zé)，有關(guān)社會組織運行的一切信息都應(yīng)該公開。政府每年對社會組織的年檢應(yīng)當(dāng)成為社會組織年度信息披露的時間點。在這一時間點，社會組織必須將過去一年有關(guān)收入和支出，以及項目運行情況以表格和報告的形式向政府相關(guān)部門進(jìn)行報備。有關(guān)社會組織的年檢信息應(yīng)當(dāng)是可以公開查閱的。較為提倡的做法應(yīng)當(dāng)是，所有社會組織向政府提交的年度組織信息，在經(jīng)過政府部門的初步核實之后，都應(yīng)該可以在權(quán)威的社會組織網(wǎng)站上公開查閱。在一個限定的時間段內(nèi)，公眾不僅可以查閱，還可以依照程序?qū)@些信息進(jìn)行質(zhì)疑。對于公眾提出的質(zhì)疑，政府部門應(yīng)當(dāng)要求社會組織對其進(jìn)行解釋。如果社會組織無法提供合理的解釋，政府部門就應(yīng)該考慮對社會組織進(jìn)行處罰，甚至剝奪組織的活動資格。

信息披露機(jī)制為媒體和公眾監(jiān)督創(chuàng)造了基礎(chǔ)性的條件。從政府的角度，應(yīng)當(dāng)鼓勵來自媒體和公眾的監(jiān)督，構(gòu)建完整的社會監(jiān)督機(jī)制。這就要求政府在社會組織管理問題上，將媒體和公眾視作“合作伙伴”，成為幫政府與社會組織進(jìn)行協(xié)作的監(jiān)督者。從媒體的角度，因公眾關(guān)注社會組織，媒體對社會組織實施監(jiān)督性報道，也是符合自身利益與職能的。從公眾的角度，社會組織活動的好壞關(guān)系到提供服務(wù)的質(zhì)量高低，也與志愿者有關(guān)，因此，對社會組織實施監(jiān)督，也是公眾對自己負(fù)責(zé)。政府、媒體、公眾從各自角度出發(fā)，以信息披露為基礎(chǔ)，逐步形成監(jiān)督習(xí)慣，摸索監(jiān)督方式，培養(yǎng)監(jiān)督能力，能夠讓多方受益。通過信息披露，實際上將眾多的社會組織聚集成一個公開競爭的平臺。對于那些優(yōu)秀的社會組織，它勢必會吸引更多的資源;對于那些行事暫時有所欠缺的社會組織，也能通過修正而提升自身的資源吸引力。這實際上是政府管理與社會管理的協(xié)同，目標(biāo)是形成政府管理和社會管理聯(lián)動、政府間管理的聯(lián)動。這一聯(lián)動管理目前已有雛形，但仍需大力完善。

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