劉瓊蓮 劉志敏

[摘 要]2012年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》基于公民需求，確定了涵蓋九大領(lǐng)域的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，提出供給有效擴(kuò)大、發(fā)展較為均衡、服務(wù)方便可及、群眾比較滿意并最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有地方政府公共服務(wù)機(jī)制、健全的社會(huì)管理責(zé)任機(jī)制、公共財(cái)政機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來(lái)支撐。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)凸顯的亮點(diǎn)在于：折射出人格主體思想的光芒，借鑒了西方社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)，把握住政府的公共責(zé)任與服務(wù)職能，捕捉到公民社會(huì)發(fā)展的節(jié)點(diǎn)以及突出基本公共服務(wù)的系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)滿意度；基本公共服務(wù)；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；均等化

中圖分類號(hào)：D693.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2013）01005907

2012年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）是新中國(guó)成立以來(lái)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域首次編制的國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，確定了基本公共服務(wù)內(nèi)涵為八大領(lǐng)域與殘疾人基本公共服務(wù)，共44類80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目。國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的制定向我們昭示：中國(guó)政府責(zé)任與公民權(quán)利并行的模式已經(jīng)基本確立。本文基于社會(huì)滿意度，探討基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的范疇與特征、均等化目標(biāo)與動(dòng)力機(jī)制及其亮點(diǎn)之所在。

一、基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的范疇與特征

基本公共服務(wù)均等化已成為當(dāng)前中國(guó)政府的施政方針與制度安排。這個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程借重于標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政、監(jiān)管等因素來(lái)共同促進(jìn)基本公共服務(wù)主體、客體之間的供需平衡，政府（尤其是地方政府）作為最大的提供主體，市場(chǎng)即企業(yè)與社會(huì)（尤其是公民個(gè)人）的作用也不可缺少。而既可作為需求方又可能成為供給方的公民是基本公共服務(wù)均等化的核心。

（一）基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的范疇。進(jìn)入新階段后，我國(guó)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題凸顯，公共服務(wù)提上議事日程，尤其是基本公共服務(wù)均等化概念的提出，引發(fā)學(xué)界、政界對(duì)基本公共服務(wù)的熱烈討論與具體的實(shí)踐，但是一直沒(méi)有統(tǒng)一的概念與標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委等部委編制的《規(guī)劃》提出基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)就顯得及時(shí)且必要。首先，《規(guī)劃》中的基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不包括基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和公共安全（已納入綜合交通運(yùn)輸、能源、郵政、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)的“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃中），增加了基本社會(huì)服務(wù)，從而使基本公共服務(wù)的供需在現(xiàn)階段變得更加清晰具體。而《規(guī)劃》新增加了基本社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，突出了公共文化體育領(lǐng)域，并且把殘疾人基本公共服務(wù)單獨(dú)列出，表明國(guó)家在社會(huì)發(fā)展方面的根本性導(dǎo)向是保障全體公民（包括特殊群體）能大致均等地享有基本公共服務(wù)，使之能有尊嚴(yán)且平等地參與社會(huì)生活。其次，《規(guī)劃》設(shè)定的是純公共物品（作為基本國(guó)策的人口和計(jì)劃生育與基本社會(huì)服務(wù)中的優(yōu)撫安置）和準(zhǔn)公共物品（基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障、公共文化體育、部分的基本社會(huì)服務(wù)、殘疾人基本公共服務(wù)）的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，從而把政府的公共責(zé)任與權(quán)力的具體功能（即對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)）和目的（即為了什么而負(fù)責(zé)）聯(lián)系起來(lái)。再次，《規(guī)劃》對(duì)每個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任與覆蓋水平都進(jìn)行了清晰的設(shè)定，并且把指標(biāo)具體化，這為現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展擬定了目標(biāo)與任務(wù)，也為政府的公共財(cái)政支出指出了明確的方向，確定了中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，使事權(quán)與財(cái)權(quán)基本上一一對(duì)應(yīng)起來(lái)。最后，《規(guī)劃》就資源配置、管理運(yùn)行、供給方式等進(jìn)行了制度安排。

（二）基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的特征。根據(jù)“十二五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要制定的這個(gè)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，是為引導(dǎo)公共資源配置與滿足公民生存與發(fā)展基本需求而設(shè)定的。首先，《規(guī)劃》為基本公共服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域明確了重點(diǎn)任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)、保障工程。一方面界定了中央和地方各級(jí)政府承擔(dān)提供基本教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文體、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)與殘疾人公共服務(wù)的責(zé)任，另一方面為公民享有基本生存權(quán)、健康權(quán)、文化權(quán)以及發(fā)展權(quán)等，發(fā)揮綜合性、基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性的作用。其次，《規(guī)劃》設(shè)置的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的階段性特征。這是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的當(dāng)前政府行動(dòng)方案和行為依據(jù)。國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)階段的最低標(biāo)準(zhǔn)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加，這個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)要逐漸提高，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域及不同群體間基本公共服務(wù)均等化。最后，《規(guī)劃》設(shè)定的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的可操作性。這個(gè)切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)主要包括供給有效擴(kuò)大、發(fā)展較為均衡、服務(wù)方便可及、群眾比較滿意并最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)；中央政府可以根據(jù)需要來(lái)選擇合適的貨幣政策、財(cái)政金融政策等工具；另外這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理地定位為“基本”，內(nèi)容涵蓋八個(gè)領(lǐng)域，也考慮到特殊群體的基本需求，是政府運(yùn)用公共權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利的一次公開(kāi)承諾與“歸位”訴求。事實(shí)上，基本公共服務(wù)均等化具有明顯的工具性特征，它作為追求社會(huì)公平與正義的基本手段，最終要滿足人的多元化需求，真正地實(shí)現(xiàn)以人為本。從微觀層面來(lái)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的最終目標(biāo)是推進(jìn)包括殘疾人在內(nèi)的全體社會(huì)成員大致均等地享有社會(huì)基本服務(wù)、基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本醫(yī)療、基本住房保障等服務(wù)。從中觀層面來(lái)看，通過(guò)各地方政府財(cái)政能力的均等化和基本公共服務(wù)供給能力的均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)全體公眾消費(fèi)能力的均等化。從宏觀層面來(lái)看，基本公共服務(wù)均等化是人類社會(huì)從必然王國(guó)走向自由王國(guó)過(guò)程中采用的手段之一，而非追求的目的。當(dāng)然，地方政府要落實(shí)這個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，需要把握標(biāo)準(zhǔn)的精神實(shí)質(zhì)，正確地貫徹制定者的意圖。這要求地方政府既要合理掌握標(biāo)準(zhǔn)的回旋余地，處理好標(biāo)準(zhǔn)制定者與執(zhí)行者之間的利益差別；又要在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際狀況確立原則，選擇服務(wù)供給主體、內(nèi)容與方式；還要靈活高效而又善于創(chuàng)新地執(zhí)行，制訂出可操作的要求與切合實(shí)際的考核目標(biāo)，并彰顯地方特色。

二、基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)滿意度衡量元素

社會(huì)滿意度可用來(lái)衡量這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否有效，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)提供參考依據(jù)。社會(huì)滿意度作為一項(xiàng)社會(huì)心理指征，既體現(xiàn)為一系列與個(gè)人利益直接相關(guān)的指標(biāo)（收入、地位、聲譽(yù)、社會(huì)福利、家庭生活、人際交往、發(fā)展機(jī)會(huì)、工作成就、自主權(quán)利和社會(huì)寬容度），也體現(xiàn)為一系列與社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)體制相關(guān)的指標(biāo)（官員廉政、社會(huì)改革、社會(huì)分配、社會(huì)道德風(fēng)尚、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等）[1]。就基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而言，社會(huì)滿意度元素主要包括四個(gè)方面。

（一）應(yīng)然前提：擴(kuò)大有效供給。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，其價(jià)值在于全社會(huì)資源配置與有效聚合。其中，擴(kuò)大供給需要增加政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入總量和投入比例；而有效供給則需要優(yōu)化和調(diào)整社會(huì)資源配置方式。從政治學(xué)角度看，其目標(biāo)在于政府“最大化地實(shí)現(xiàn)代表性、回應(yīng)性和責(zé)任的價(jià)值”[2]（P32）。政府通過(guò)各項(xiàng)制度或者公共政策更大程度地實(shí)現(xiàn)其代表性和責(zé)任，回應(yīng)多元利益主體日益增加的基本公共服務(wù)需求。從管理學(xué)角度看，從管理社會(huì)向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，其焦點(diǎn)在于擴(kuò)大有效的基本公共服務(wù)供給這一結(jié)果上。為獲得預(yù)期效果，在產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面需要妥善運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量等多元主體采取多種途徑來(lái)提供，即公共服務(wù)供給方式多元化，實(shí)現(xiàn)提供主體與提供方式多元化。但這要基于“公民（需求）導(dǎo)向”的觀念，政府應(yīng)該扮演“掌舵者”的角色，關(guān)注服務(wù)對(duì)象（公民）的回應(yīng)性即社會(huì)滿意度。

（二）實(shí)然體現(xiàn)：發(fā)展較為均衡?；竟卜?wù)發(fā)展包括規(guī)模的擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，最直接的因素是公共服務(wù)需求與供給作用的結(jié)果。基本公共服務(wù)均衡的實(shí)質(zhì)是“以具有普遍可接受性或可容忍性的基本公共服務(wù)結(jié)果和機(jī)會(huì)均等來(lái)限制社會(huì)的不平等，使社會(huì)的權(quán)利與義務(wù)的分配盡可能地達(dá)到公正與合理”[3]。從宏觀層面來(lái)看，發(fā)展較為均衡是指在全國(guó)范圍內(nèi)要合理布局人、財(cái)、物等各種資源，建立資源共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給在總量和結(jié)構(gòu)上與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求達(dá)到相對(duì)的均衡。從中觀層面來(lái)看，指要基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間在基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)等各種公共資源配置的均衡，尤其要實(shí)現(xiàn)各縣域內(nèi)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。這是一種內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)的、資源配置的均衡。從微觀層面來(lái)看，它包括服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)資源配置的均衡、服務(wù)結(jié)果的均衡以及服務(wù)評(píng)價(jià)的均衡，尤其要明顯地提高農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)的公共服務(wù)供給能力、公正平等分配能力以及服務(wù)評(píng)價(jià)能力，以解決公眾的住房難、上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等問(wèn)題。

（三）基本特質(zhì)：服務(wù)方便可及?；竟卜?wù)的可獲得性和方便性是落實(shí)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的重要衡量因素。既要全面建立以基層為重點(diǎn)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決基本公共服務(wù)的可及性與方便性相對(duì)不足（尤其是針對(duì)低收入和貧困群體）以及災(zāi)難性事件導(dǎo)致的因病致貧或者因?yàn)?zāi)致貧的問(wèn)題；又要提高針對(duì)特定領(lǐng)域的基本公共服務(wù)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化水平，使基本公共服務(wù)需求方（如殘疾人、老年人和病患）能方便地獲得相應(yīng)的服務(wù)；還要增強(qiáng)基本公共服務(wù)的規(guī)范化（基于體系的完整性和發(fā)展性）、專業(yè)化（基于理念和專業(yè)人才隊(duì)伍的壯大）和信息化（基于政府和社會(huì)的開(kāi)放性和公開(kāi)性）；更要保障城鄉(xiāng)居民就近獲得服務(wù)，通過(guò)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化與服務(wù)制度銜接，加大農(nóng)村基本公共服務(wù)支持力度等方式，逐漸消除在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中基本公共服務(wù)獲取的差異性，使城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)具有可及性和方便性。

（四）追求結(jié)果：群眾比較滿意。為避免因供給的盲目性而導(dǎo)致基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的低效率甚至無(wú)效率，政府必須弄清集基本公共服務(wù)供需于一體的公眾的需求偏好。政府既要公開(kāi)信息與提供信息服務(wù)以誘導(dǎo)公眾準(zhǔn)確表達(dá)其需求偏好；又要推行新型社會(huì)治理模式的服務(wù)行政，實(shí)現(xiàn)公眾需求表達(dá)渠道的制度化，以服務(wù)價(jià)值和服務(wù)精神為核心和根本，堅(jiān)持服務(wù)的理念、原則，使服務(wù)貫穿于政治、行政與第三部門等方面，健全公眾需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾需求表達(dá)渠道多元化；還要引導(dǎo)社會(huì)合作，共同分擔(dān)公共服務(wù)的供給，但政府是主要提供者，并且要盡可能降低服務(wù)成本中個(gè)人負(fù)擔(dān)的比率；更要推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)和行政問(wèn)責(zé)制，構(gòu)建信任與合作的秩序，這要求政府引導(dǎo)與培育各種社會(huì)資本，大力倡導(dǎo)橫向聯(lián)合，引導(dǎo)或鼓勵(lì)公眾自發(fā)成立一些民間組織對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但又不能囿于基本公共服務(wù)的供給以及片面地對(duì)效率進(jìn)行捕捉；此外要關(guān)注公眾滿意度。公眾的需求表達(dá)渠道、與公眾利益直接相關(guān)的指標(biāo)以及公眾對(duì)社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)體制等相關(guān)指標(biāo)的滿意程度是政府在落實(shí)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中首要關(guān)注的因素；公共財(cái)政和社會(huì)資金是正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系以及追求社會(huì)公正、執(zhí)行和體現(xiàn)民意的承載形式，其精神內(nèi)核蘊(yùn)含著通過(guò)公眾滿意度來(lái)體現(xiàn)政府的引導(dǎo)功能以及政府作為服務(wù)者的角色定位，并能彰顯現(xiàn)代公共行政的倫理責(zé)任與精神。

三、基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的宗旨與動(dòng)力機(jī)制

基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的宗旨是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，其中政府承擔(dān)“兜底”責(zé)任，大致均等地享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，核心是機(jī)會(huì)均等與公眾滿意，確保公民公平分享公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。基本公共服務(wù)均等化不同于差異化、平均化?；竟卜?wù)均等化強(qiáng)調(diào)必須基于“人”這一前提，具有充分開(kāi)放性的供給機(jī)會(huì)，相對(duì)均等與“底線”均等的供給結(jié)果，在充分尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)和需求偏好表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)上，政府與市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)化合作的供給路徑，以及基本消費(fèi)均等化和地方政府財(cái)政能力的均等化。

《規(guī)劃》制定的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，是政府在社會(huì)滿意度視域中履行公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，主要用來(lái)解決公民權(quán)利和政府權(quán)力制衡過(guò)程在目前現(xiàn)實(shí)中凸顯的問(wèn)題：一方面，權(quán)利與權(quán)力產(chǎn)生沖突時(shí)，堅(jiān)持弘揚(yáng)權(quán)利，政府權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利；另一方面，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利與政府權(quán)力之間要形成一種動(dòng)態(tài)的平衡，強(qiáng)化政府對(duì)弱勢(shì)群體生存、發(fā)展權(quán)的關(guān)注。而這個(gè)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程需要有相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制來(lái)支撐。

（一）創(chuàng)新地方政府公共服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元利益主體的平衡。各級(jí)地方政府是滿足公眾對(duì)公正、快捷、方便、高質(zhì)量公共服務(wù)需求的直接承擔(dān)者，因而要尋求各級(jí)地方政府公共服務(wù)的各個(gè)要素或各組成部分的重新組合，使其有效耦合、運(yùn)行同向，信息傳遞暢通，踐行《規(guī)劃》制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指出要求。首先，提供機(jī)制要以公眾滿意為導(dǎo)向。以公眾的需求和參與為前提，關(guān)注公眾的認(rèn)同和支持程度，堅(jiān)持社會(huì)本位和公民本位，提高地方政府的公共服務(wù)能力與公共服務(wù)的有效性。其次，社會(huì)信用機(jī)制要靠政府信用引導(dǎo)。地方政府要在自身守信的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)誠(chéng)信環(huán)境的綜合治理，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，采用嚴(yán)明的獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)誠(chéng)信文化建設(shè)。最后，評(píng)估機(jī)制要以績(jī)效管理為前提。推行績(jī)效管理，既要制定適合地方政府服務(wù)特點(diǎn)的指標(biāo)體系和測(cè)量方法，為落實(shí)國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)提供可操作性方案；又要明確地方政府的績(jī)效導(dǎo)向，根據(jù)績(jī)效來(lái)配置資源與賦予權(quán)力，為提高服務(wù)績(jī)效健全激勵(lì)機(jī)制；還要引導(dǎo)非政府組織、企業(yè)和公眾各方合作參與共同提供公共服務(wù)，借重于各方力量和壓力，推動(dòng)政府提升服務(wù)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)多方位的社會(huì)變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，社會(huì)矛盾與沖突也逐漸凸顯，信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)形成、資金的流動(dòng)性增加以及公民的參與意識(shí)對(duì)地方政府都形成一種無(wú)形的壓力，公共服務(wù)的需求日增與供給短缺之間形成一種張力，等等?；诖耍?dāng)前重要的工作就是根據(jù)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平提供讓公眾滿意的基本公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)多元利益主體的平衡。