孫慧，趙曉菲，趙莉曉

行政決策的科學(xué)化，合理化，合法化是行政管理所需要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。失去公民參與的行政決策與行政決策的本質(zhì)背離。公共選擇理論可以為行政決策過(guò)程中的公民參與提供路徑。解決好行政決策過(guò)程中的公民參與問(wèn)題，將會(huì)使行政決策更具公民特色，更符合行政管理的本質(zhì)屬性，對(duì)行政管理所要實(shí)現(xiàn)的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值更具影響。

一、當(dāng)前我國(guó)行政決策中的公民參與現(xiàn)狀

黨的十八大報(bào)告提出：“要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制?！弊鳛樾姓芾碇行沫h(huán)節(jié)的行政決策，其民主化與科學(xué)化雖然得到強(qiáng)化，但仍存在諸多問(wèn)題，行政決策中的公民參與機(jī)制需要進(jìn)一步完善。行政決策不只是政府做出選擇或決定的一個(gè)簡(jiǎn)單過(guò)程，其還受到諸多因素的影響。要對(duì)我國(guó)行政決策中公民參與的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，需要對(duì)決策的整個(gè)過(guò)程及各個(gè)影響因素做出分析。

行政決策是政府把公民合理的需求、愿望轉(zhuǎn)化為政策等行政產(chǎn)出的過(guò)程，其受到政府自身因素與外部環(huán)境的影響（圖1）。

圖1 行政決策模型

（一）公民參與意識(shí)淡薄、能力不足，行為不當(dāng)

在決策制定過(guò)程中，大部分公民不能正確認(rèn)識(shí)自己的權(quán)利和義務(wù)，責(zé)任感較差，參與意識(shí)淡薄，主動(dòng)性不強(qiáng)，往往習(xí)慣于被動(dòng)地接受政府各項(xiàng)政策的出臺(tái)。此外，公民受教育水平程度的高低與對(duì)專業(yè)知識(shí)的掌握程度對(duì)決策質(zhì)量有一定的影響。在我國(guó)，由于國(guó)家教育水平的總體影響，大部分公民受自身知識(shí)結(jié)構(gòu)及個(gè)人素質(zhì)的局限較大，導(dǎo)致對(duì)行政決策參與能力的不足，難以影響行政決策的結(jié)果，造成效率缺失問(wèn)題。

公民的參與能力受到自身想法、觀念的影響，起到促進(jìn)或阻礙的作用。公民不愿參與一些花費(fèi)很多時(shí)間、對(duì)自身利益影響較小的決策活動(dòng)，或通過(guò)不正當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到對(duì)自身利益影響較大的決策活動(dòng)中，這種功利性的價(jià)值取向不僅影響其參與能力的提高，而且還會(huì)損害行政決策的公共利益。

（二）公眾的利益表達(dá)機(jī)制不完善

我國(guó)的行政決策與公眾需求存在著一定的結(jié)構(gòu)性矛盾。公眾需求的傳遞存在著層級(jí)式的困境與障礙，使其在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題：首先，公眾需求傳遞形式較為被動(dòng)，公民不是在制定行政決策過(guò)程中提出訴求，而是在權(quán)益受到損害或行政決策失敗時(shí)采取上訪、申訴的方式尋求個(gè)案的公正解決。其次，公眾需求的表達(dá)由下至上需要一個(gè)傳導(dǎo)鏈，將信息層層篩選過(guò)濾而后跨部門傳導(dǎo)，往往會(huì)導(dǎo)致需求的不能到達(dá)或被忽略現(xiàn)象的產(chǎn)生。再次，公眾需求的表達(dá)具有一定的被動(dòng)性，公民的公共責(zé)任較低導(dǎo)致了公民的參與意識(shí)淡薄和參與心態(tài)冷漠［1］。

（三）決策信息獲取成本高

按照相關(guān)人士對(duì)社會(huì)資源的占有程度及所能獲取社會(huì)資源的能力對(duì)社會(huì)群體進(jìn)行分類，大致可劃分為以下三種類型：一是強(qiáng)勢(shì)群體，二是中間階層，三是弱勢(shì)群體。在行政決策中，由于強(qiáng)勢(shì)群體掌握的社會(huì)資源較多，為了保護(hù)既得利益或得到更多的利益，就會(huì)通過(guò)尋租等手段與政府進(jìn)行勾結(jié)，對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行封鎖，使中間階層和占絕大多數(shù)的弱勢(shì)群體難以獲取相關(guān)信息或要付出更大的代價(jià)才能獲得信息。

（四）決策程序不規(guī)范

行政決策的科學(xué)化、民主化在很大意義上取決于決策程序是否科學(xué)、行政決策過(guò)程是否民主。一般意義上說(shuō)，行政決策程序包括情報(bào)活動(dòng)、設(shè)計(jì)活動(dòng)、抉擇活動(dòng)和審查活動(dòng)四個(gè)階段。由于受決策者自身因素或行政決策體制缺陷的影響，行政決策的制定并沒(méi)有按以上程序進(jìn)行，而是表現(xiàn)出更大的隨意性，所以在決策的形成過(guò)程中，公民參與是容易被忽視甚至無(wú)視的。

二、公共選擇下行政決策過(guò)程中公民參與的限制性因素

從公共選擇理論視角來(lái)看，行政決策不僅是一個(gè)過(guò)程，而且是政府、利益集團(tuán)和公民在政治市場(chǎng)上利益均衡的結(jié)果。在決策過(guò)程中，決策易受到政府官員自身利益、利益集團(tuán)集體利益與廣大人民群眾利益的影響。因此，進(jìn)一步完善行政決策中的公民參與機(jī)制需要從公共選擇理論角度出發(fā)，對(duì)各方利益行為進(jìn)行分析。

（一）公民參與理性不足

公民在決定是否要參與行政決策之前，會(huì)考慮多方面的因素。首先，參與決策的成本；其次，決策對(duì)自己的影響程度，即自己在決策中獲益多少；再次，自己對(duì)決策的影響程度。當(dāng)參與決策成本較高，決策信息不易獲得，自己對(duì)決策的影響力較小或根本就沒(méi)有影響時(shí)，公民就會(huì)放棄參與的機(jī)會(huì)。他們也不會(huì)努力去爭(zhēng)取把個(gè)人偏好轉(zhuǎn)換為行政決策的機(jī)會(huì)，這就是所謂的“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象。

（二）決策易受官員自身利益的影響

行政決策主體是具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的政府官員［2］。由于受個(gè)人效用最大化的影響，政府官員在行政決策過(guò)程中，追求的是在其任職期限內(nèi)獲得最大化預(yù)算，往往會(huì)重視硬件設(shè)施的建設(shè)，如城市的規(guī)劃、重建，政府規(guī)模的擴(kuò)大，而忽視公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等軟件的提供，忽視公民利益的表達(dá)。

（三）決策易受某些利益集團(tuán)的影響

從行政程序角度分析，利益集團(tuán)對(duì)行政決策的不良影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在確定決策議題與備選決策的過(guò)程中，利益集團(tuán)為了使制定的決策符合自身的利益，往往會(huì)憑借自身?yè)碛械馁Y源歪曲各種信息，對(duì)決策者起誤導(dǎo)作用。其次，在可行性評(píng)估過(guò)程中，利益集團(tuán)通過(guò)提供資源等方式，使有益于自身的決策表現(xiàn)出暫時(shí)的可行性，而使決策者無(wú)法顧及整個(gè)目標(biāo)，導(dǎo)致行政決策的失誤。在行政決策的制定到實(shí)施的過(guò)程中，利益集團(tuán)是政府尋租活動(dòng)的重要因素之一。

（四）決策易受尋租活動(dòng)的影響

尋租活動(dòng)的產(chǎn)生是基于利益集團(tuán)追求自身利益最大化與政府官員追求個(gè)人效用最大化的結(jié)果。尋租活動(dòng)會(huì)形成特殊的利益集團(tuán)，導(dǎo)致收入分配不公格局剛性化，而且這些利益集團(tuán)會(huì)阻止改革，以保持其強(qiáng)大的特殊利益［3］。在決策的執(zhí)行過(guò)程中，利益集團(tuán)的目標(biāo)是從政府那里尋求優(yōu)惠政策、投資項(xiàng)目和財(cái)政撥款。一旦某種政策出臺(tái)，利益集團(tuán)就會(huì)通過(guò)運(yùn)用這種政策甚至通過(guò)打政策的“擦邊球”，把這種政策“用足、用活、用好”，使本集團(tuán)獲得盡可能多的利益或?qū)嵒荨?/p>

（五）政府失靈導(dǎo)致行政決策的失敗

1.政府的目光短淺和行為的短期化［4］

在我國(guó)，這種現(xiàn)象在地方政府中表現(xiàn)得較為明顯。地方官員在其有限的任職期間，會(huì)試圖通過(guò)各種手段，達(dá)到行政產(chǎn)出的最大化，來(lái)提高自身的業(yè)績(jī)。這種行政產(chǎn)出往往只注重實(shí)效性，而忽略其長(zhǎng)期性。目光短淺的傾向會(huì)導(dǎo)致政府在制定行政決策過(guò)程中，忽視那些對(duì)廣大民眾產(chǎn)生長(zhǎng)期利益的長(zhǎng)期投資的建設(shè)，如生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.政府活動(dòng)的低效率導(dǎo)致行政決策的緩慢性

行政決策的緩慢性使政府不能及時(shí)滿足公民的需求，不能及時(shí)解決社會(huì)的根本問(wèn)題，導(dǎo)致公民對(duì)政府的不滿，在決策失敗的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致政府公信力的降低與資源的浪費(fèi)。

三、公共選擇理論的啟示

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念

1.政府思想觀念的轉(zhuǎn)變

政府思想觀念的轉(zhuǎn)變主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是從“官本位”思想到“民本位”思想的轉(zhuǎn)變；二是政府政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變。首先，政府應(yīng)堅(jiān)持以公民為導(dǎo)向，抑制過(guò)去的官僚思想，把民眾當(dāng)作與自己共同治理社會(huì)的合作者、伙伴，使公民能全方位、多層次、寬領(lǐng)域地參與到行政決策和公共管理活動(dòng)中，促成政府與公民的緊密合作，充分發(fā)揮公民參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。其次，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變唯GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀，改變唯GDP增長(zhǎng)的發(fā)展模式，建立健全公民參與機(jī)制，聽取民眾的意見，大力發(fā)展民生工程，盡量滿足廣大民眾的合理需求。

2.公民思想觀念的轉(zhuǎn)變

公民對(duì)輸入輸出的取向是政治文化的核心要素，根據(jù)公民對(duì)輸入輸出的取向，可以將公民劃分為地域型、臣屬型與參與型。地域型的公民對(duì)輸入和輸出都沒(méi)取向，對(duì)政府的決策漠不關(guān)心；臣屬型的公民對(duì)輸出有取向，只關(guān)注輸出，接受政府制定的各種決策，而不善于表達(dá)自己的需求與愿望；參與型的公民對(duì)輸入輸出都有取向，會(huì)主動(dòng)關(guān)注政府活動(dòng)，主動(dòng)表達(dá)需求、提出要求。在政治實(shí)踐生活中，目前我國(guó)地域型、臣屬型的公民占據(jù)了很大的比例，參與型公民的比例并不樂(lè)觀?；谶@樣的現(xiàn)狀，我們需要從公民參與意識(shí)、主體意識(shí)等方面加強(qiáng)政治、法律文化的建設(shè)，以形成有利于公民參與的文化環(huán)境，使行政決策的責(zé)任感內(nèi)化為公民的認(rèn)知、意識(shí)及思想觀念之中［5］。

（二）保證社會(huì)信息渠道的暢通

公共選擇中的投票理論中提到，選民參加投票的前提是投票的收益要大于投票的成本，即有投票的凈收益。只有公民認(rèn)為這項(xiàng)決策的制定對(duì)自身利益影響很大時(shí)，才會(huì)積極去參加。政府在確定決策議題時(shí)，要注重宣傳，保證決策信息渠道的暢通，降低公民獲取信息的成本。公民只有在對(duì)決策有更多了解與“投票”成本較低的情況下，才會(huì)積極參與。

（三）完善行政決策體制

行政決策的民主化與科學(xué)化要求不斷完善行政決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)，以便幫助決策者收集信息、提供建議，以確保行政決策能更好地體現(xiàn)廣大民眾的根本利益。完善行政決策信息系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)是行政決策中公民參與的最直接方式。首先，應(yīng)建立社情民意反映制度；其次，要建立社會(huì)聽證制度；第三，要完善專家咨詢制度；最后，要建立一套完整的行政決策監(jiān)督體系，并建立相應(yīng)的公示制度，將決策責(zé)任劃歸到具體的決策者［6］。

（四）重視非政府組織的參與作用

非政府組織一般具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和非宗教性等特征，其特征決定了非政府組織是廣大民眾參與到行政決策中的有效途徑。政府在行政決策體制的改革過(guò)程中，要合理分配決策權(quán)力，重視非政府組織的參與作用?，F(xiàn)代社會(huì)屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)，其決策體制必然只能從宏觀著手，在市場(chǎng)運(yùn)作的基礎(chǔ)上使用行政或其他中間力量規(guī)范市場(chǎng)，以處理好市場(chǎng)、社會(huì)、政府間的關(guān)系。在此過(guò)程中，由于自身內(nèi)在缺陷的影響，無(wú)論是市場(chǎng)還是政府都可能出現(xiàn)失靈的問(wèn)題，非政府組織成為不容忽視的第三方力量。非政府組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的介入，將許多社會(huì)資源重新整合分配，使公民更易參與到行政決策的過(guò)程中來(lái)，也易使政府決策及管理更能反應(yīng)民意，符合公民需求。

（五）健全行政決策公共責(zé)任制

1.實(shí)行行政決策的內(nèi)部責(zé)任制

行政決策的制約性因素往往受內(nèi)部環(huán)境影響，要使行政決策公共責(zé)任化，必須從內(nèi)部責(zé)任制建立做起。首先，用主要決策或單一決策者負(fù)責(zé)制取代集體決策集體負(fù)責(zé)制，從根本上杜絕決策者盲目、不切實(shí)際的決策行為，避免因此產(chǎn)生的決策責(zé)任無(wú)法追究、造成損失無(wú)法彌補(bǔ)、形成后果無(wú)法承擔(dān)等問(wèn)題。其次，要加強(qiáng)政府的績(jī)效考核制度，把決策的執(zhí)行與反饋效果納入政府績(jī)效考核中。

（1）建立決策的信息咨詢責(zé)任［7］。行政決策不僅是一個(gè)政府行政過(guò)程，更是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，行政信息在整個(gè)系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)性地位。行政信息必須以真實(shí)準(zhǔn)確、具體全面的形態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)，以滿足行政決策的需要。行政信息咨詢的誤導(dǎo)或者缺位，將給行政決策相關(guān)者帶來(lái)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的障礙，甚至形成負(fù)面影響。如果出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，信息咨詢部門必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）建立決策的可行性評(píng)估責(zé)任。決策者在可行性評(píng)估過(guò)程中，首先，要進(jìn)行“利益相關(guān)者”分析，進(jìn)一步探討新決策會(huì)對(duì)哪些人造成影響，其他團(tuán)體將如何影響新決策的成功執(zhí)行。其次，還需要評(píng)估執(zhí)行戰(zhàn)略所需的資源與預(yù)測(cè)行政決策的執(zhí)行效果。決策的可行性評(píng)估直接影響到利益分配與資源利用的合理性，如果決策者在可行性評(píng)估過(guò)程中，沒(méi)有按照以上要求，只為某些利益集團(tuán)或部分人考慮而使決策不能滿足廣大民眾的利益，相關(guān)決策者要承擔(dān)決策不能有效實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)

（1）完善參與制度，保障公民有序參與的權(quán)利。在宏觀上，憲法和法律首先對(duì)公民參的政治權(quán)利作出了規(guī)定，而對(duì)行政決策參與少有涉及，那么明確規(guī)定公民有序參與行政決策的相關(guān)內(nèi)容及形式成為未來(lái)參與制度建設(shè)的要求。用法律的形式將參與制度固定下來(lái)，使其可以按照一定的程序?qū)崿F(xiàn)，如制定規(guī)定行政決策參與者的資格、權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體法與參與方式、程序的程序法，保障廣大人民群眾參與行政決策的權(quán)利，使人民群眾（尤其是相關(guān)學(xué)者專家）在其中充分發(fā)揮自身的重要作用。

（2）完善決策制度，保障行政決策的公開化與程序化。首先，制定規(guī)定行政決策者權(quán)力、責(zé)任義務(wù)和行政決策內(nèi)容的實(shí)體法，如建立和完善行政決策失誤的國(guó)家賠償制度。其次，要制定規(guī)范行政決策程序與方法的程序法，如《行政決策程序法》等。以法律的形式來(lái)規(guī)范決策程序，對(duì)決策進(jìn)行事前、事中和事后全過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)決策整個(gè)過(guò)程的步驟、形式和期限等方面做出明確規(guī)定，使各級(jí)政府決策時(shí)遵循程序、恪守規(guī)則，使行政決策逐步走向法制化道路。

隨著我國(guó)行政理念的轉(zhuǎn)變與社會(huì)管理體制的改革，行政決策必然要走向民主化與科學(xué)化，建立健全行政決策中的公民參與機(jī)制仍是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。公共選擇理論給我們的啟示是，在行政決策過(guò)程中，要轉(zhuǎn)變理念，合理分配決策權(quán)力、合理配置資源，完善各方面的信息傳導(dǎo)機(jī)制與法律保障機(jī)制，使公民有序地參與到?jīng)Q策過(guò)程中，保證政府的決策能更好地體現(xiàn)人民的意愿和要求。

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