劉志云

2007年發(fā)生于美國(guó)的次貸危機(jī)乃至2008年演變?yōu)橄砣虻慕鹑谖C(jī)，一個(gè)原來(lái)挺專(zhuān)業(yè)的詞匯即“新自由主義”，變得耳熟能詳。簡(jiǎn)言之，該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最基本方式是通過(guò)自由市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)放松管制是增進(jìn)效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最好辦法。而通行的做法是建立一套旨在促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)自由化并增強(qiáng)外部環(huán)境聯(lián)系的政策，這些政策包括降低或取消價(jià)格與進(jìn)口的控制，改善外商投資和國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及刺激出口，等等。

事實(shí)上，在20世紀(jì)的最后20年乃至新世紀(jì)的最初10年里，新自由主義已將其自身的影響力，銘刻到全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至國(guó)際關(guān)系等歷史篇章中，直至將來(lái)，也難以消弭。對(duì)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)立法乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)立法層面（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)濟(jì)立法”）來(lái)說(shuō)，也是如此。

經(jīng)濟(jì)立法的自由化

從歷史發(fā)展來(lái)看，新自由主義思想首先占據(jù)了國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的指導(dǎo)意識(shí)，促使了IMF的性質(zhì)與職能的轉(zhuǎn)換，尤其是把20世紀(jì)70年代前體現(xiàn)“公共干預(yù)”精神的固定匯率制徹底廢止，轉(zhuǎn)而實(shí)行體現(xiàn)“自由”的浮動(dòng)匯率制。不久，世界銀行（WB）的指導(dǎo)思想也實(shí)現(xiàn)了這種轉(zhuǎn)換，從一個(gè)主旨在于支持戰(zhàn)后復(fù)興重建的金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家制度轉(zhuǎn)換的機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在英美為首的發(fā)達(dá)國(guó)家的推動(dòng)下，以“結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”（SAPs）為依托向發(fā)展中國(guó)家推銷(xiāo)新自由主義思想，成為國(guó)際貨幣基金組織、世行在20世紀(jì)80年代以后的主要職能之一，初衷也不是把它們看成一種發(fā)展政策，而是促進(jìn)主旨在于貿(mào)易、投資以及金融自由化的“新自由主義國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序”（Neoliberal international economic order）的實(shí)現(xiàn)的一種有效手段。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)80年代，有70多個(gè)發(fā)展中國(guó)家接受了SAPs，如在非洲撒哈拉以南地區(qū)的47個(gè)國(guó)家中，就有36個(gè)國(guó)家接受。20世紀(jì)80年代末與90年代初，隨著原蘇東國(guó)家的社會(huì)主義制度的解體，它們也紛紛加入這個(gè)行列。至1992年底，IMF與WB批準(zhǔn)的SAPs已達(dá)到267項(xiàng)；而到2002年4月，單IMF正在執(zhí)行的各種形式的SAPs就有154個(gè)。以上數(shù)字表明，盡管?chē)?guó)際社會(huì)對(duì)SAPs褒貶不一，但客觀地講，新自由主義理論在發(fā)展中國(guó)家以及轉(zhuǎn)型國(guó)家的推廣取得相當(dāng)大的成果。

隨著這一思想的廣泛傳播，市場(chǎng)化改革風(fēng)靡全球，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制迅速成為全球最為流行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式。拆除傳統(tǒng)制度所造成的市場(chǎng)壁壘，建立消除歧視或優(yōu)惠、充分競(jìng)爭(zhēng)、有序運(yùn)行的自由市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)要素能在全球范圍內(nèi)自由運(yùn)作，正是晚近以“自由化”為核心的包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)經(jīng)濟(jì)立法與國(guó)際經(jīng)濟(jì)立法的主要內(nèi)容與基本目標(biāo)。在這場(chǎng)全球資本競(jìng)爭(zhēng)的大比拼的情勢(shì)下，各國(guó)經(jīng)濟(jì)立法與國(guó)際經(jīng)濟(jì)立法實(shí)際上是在展開(kāi)了一場(chǎng)盡量賦予資本權(quán)益而忽略其責(zé)任的“逐底”游戲。它們所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容幾乎都是盡可能與盡量多的取消對(duì)投資者、服務(wù)商與商品的限制與管制措施，最大限度地賦予資本廣泛的權(quán)利。

然而，擴(kuò)大投資者權(quán)利的另一方面，不僅減弱國(guó)家對(duì)資本的控制權(quán)，也縮小一般民眾的權(quán)利范圍，從而造成了“國(guó)家與資本”以及“資本與社會(huì)”之間權(quán)利與義務(wù)的失衡。尤其是包括中國(guó)在內(nèi)的廣大國(guó)家，消費(fèi)者與勞工權(quán)益的保護(hù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的恪守、社會(huì)保障機(jī)制的建構(gòu)、生態(tài)多樣化的維護(hù)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)與金融安全的堅(jiān)守等等，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)立法中處于相對(duì)被忽略的狀態(tài)，或者“徒有立法而不執(zhí)行”之狀態(tài)。

修正

不過(guò)，任何事物發(fā)展都有兩面性。當(dāng)新自由主義橫行天下之時(shí)，危機(jī)也悄悄地醞釀，最終導(dǎo)致國(guó)際金融危機(jī)的全面爆發(fā)。面對(duì)慘痛的金融危機(jī)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家還是相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，都不得不對(duì)該新自由主義理論與政策進(jìn)行反思。對(duì)資本權(quán)力的限制以及責(zé)任的施加成為美國(guó)金融危機(jī)以來(lái)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的改革方向。

而在維護(hù)市場(chǎng)分配的正統(tǒng)地位的同時(shí)，二戰(zhàn)結(jié)束以后曾經(jīng)風(fēng)行資本主義世界的“嵌入式自由主義”（Embedded Liberalism）重新得到歐盟的重視，成為修正新自由主義盲點(diǎn)的重要經(jīng)濟(jì)思想之一。回顧歷史，作為具有強(qiáng)烈“國(guó)家干預(yù)”性質(zhì)的自由主義，“嵌入式自由主義”在二戰(zhàn)后曾是戰(zhàn)后美國(guó)構(gòu)建國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的主要思想來(lái)源，其著重于國(guó)家對(duì)資本的管制以及平衡資本與社會(huì)的義務(wù)，也曾經(jīng)是二戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代的英美國(guó)家的國(guó)內(nèi)主流政治經(jīng)濟(jì)政策。如今，在新自由主義思想主導(dǎo)下的最近30年的全球經(jīng)濟(jì)治理出現(xiàn)重大危機(jī)時(shí)，“嵌入式自由主義”的有關(guān)平衡“資本與國(guó)家”以及“資本與社會(huì)”權(quán)益的某些主張又回來(lái)了，成為相關(guān)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家引以為彌補(bǔ)新自由主義漏洞的良藥之一，也帶來(lái)經(jīng)濟(jì)立法的理念的調(diào)整。

在這種背景下，“資本與國(guó)家”、“資本與社會(huì)”之間權(quán)益失衡的調(diào)整問(wèn)題，已經(jīng)并將繼續(xù)引起普遍的重視。事實(shí)上，金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，無(wú)論是金融領(lǐng)域，還是投資領(lǐng)域，乃至貿(mào)易領(lǐng)域，其立法理念都發(fā)生了180度的逆轉(zhuǎn)。

在危機(jī)治理過(guò)程中，金融領(lǐng)域的立法理念與實(shí)踐發(fā)生翻天覆地的變化，先前“放松管制”的監(jiān)管理念已發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)，“有效監(jiān)管”得以強(qiáng)調(diào)，“深化微觀審慎監(jiān)管”，“重構(gòu)宏觀審慎監(jiān)管”以及“強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者的保護(hù)”等成為立法的主旋律。為了克服危機(jī)，英國(guó)于2010年4月通過(guò)了《2010年金融服務(wù)法》，美國(guó)于2010年7月通過(guò)了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》。

與此同時(shí)，相關(guān)的國(guó)際金融組織，包括金融穩(wěn)定委員會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織等，從2009年以來(lái)，也相繼出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件。比如，較之舊巴塞爾協(xié)議，《巴塞爾協(xié)議III》在監(jiān)管理念、監(jiān)管對(duì)象以及監(jiān)管內(nèi)容上，都進(jìn)行了大刀闊斧的改革，力圖通過(guò)嚴(yán)格審慎的監(jiān)管打破金融危機(jī)的厄運(yùn)循環(huán)，增強(qiáng)銀行抵抗金融危機(jī)的能力。

在國(guó)際貿(mào)易立法方面，對(duì)于WTO有關(guān)貿(mào)易市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放的談判，成員方表現(xiàn)出更多的焦慮與遲疑，甚至多數(shù)成員方已默認(rèn)“多哈回合談判”名存實(shí)亡。而在WTO談判遲滯不前的情況下，雙邊或區(qū)域的自由貿(mào)易協(xié)議的談判卻如火如荼地開(kāi)展。而且，原先環(huán)境、勞工、人權(quán)等議題長(zhǎng)期被參與國(guó)家間貿(mào)易立法的國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家所抵觸。但最近一些年相關(guān)國(guó)家開(kāi)始改變這種態(tài)度。

例如，2009年11月，美國(guó)正式提出擴(kuò)大跨太平洋伙伴關(guān)系計(jì)劃（TPP），并在2010年3月在澳大利亞墨爾本啟動(dòng)首輪談判，談判議題將環(huán)境、社會(huì)議題與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)議題打包在一起。再如，2012年11月20日，中日韓自由貿(mào)易協(xié)定的談判啟動(dòng)，“可持續(xù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展”與“環(huán)境保護(hù)”成為最主要的議題之一。

此外，在國(guó)際投資立法上，原來(lái)緊緊圍繞投資者權(quán)益的立法理念也得到調(diào)整，“平衡投資者利益與東道國(guó)利益”成為新的立法指導(dǎo)思想。在立法內(nèi)容上，原來(lái)一度被視為“洪水猛獸”的包括東道國(guó)為了公共利益的征收權(quán)、國(guó)家安全例外、臨時(shí)安全措施、審慎措施等體現(xiàn)國(guó)家對(duì)跨國(guó)公司管制的條款，重新納入或考慮納入作為國(guó)際投資法最重要的淵源的雙邊投資條約中。對(duì)資本權(quán)力的限制以及責(zé)任的施加成為金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)新推出的2012年雙邊投資協(xié)議范本的特色之一；而“嵌入式自由主義”重新得到歐盟投資立法的重視。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，成就了中國(guó)的GDP世界第二的地位，但環(huán)境的惡化、勞工權(quán)益的踐踏、生態(tài)的破壞、觸目驚心的基尼系數(shù)、“未富先老”與社會(huì)保障機(jī)制的殘缺等，都預(yù)示著這個(gè)國(guó)家已經(jīng)走到了亟需轉(zhuǎn)型的懸崖邊上。

這時(shí)，跟“以人為本”執(zhí)政觀的提出相呼應(yīng)，類(lèi)似于呼應(yīng)新自由主義思潮而構(gòu)建的原有經(jīng)濟(jì)立法的轉(zhuǎn)型，成為引領(lǐng)國(guó)內(nèi)走出這場(chǎng)社會(huì)危機(jī)的一大關(guān)鍵點(diǎn)。事實(shí)上，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)立法的這種轉(zhuǎn)型甚至在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前就已經(jīng)啟動(dòng)。

例如，原來(lái)以“市場(chǎng)化”為教條的教育制度改革，使得1986年4月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定的國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度一直“有名無(wú)實(shí)”。這種狀況在2006年9月1日起開(kāi)始實(shí)施新的《義務(wù)教育法》，得以改變。2012年，教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到GDP的4%目標(biāo)終于在溫家寶總理任期內(nèi)的最后一年得以實(shí)現(xiàn)。

再如，2005年底，衛(wèi)生部坦然承認(rèn)了之前以“市場(chǎng)化”為教條的醫(yī)療改革的失敗，并以壯士斷腕的勇氣以及按照以人為本的原則重新設(shè)計(jì)醫(yī)療體制。無(wú)疑，無(wú)論是義務(wù)制教育的“有名有實(shí)”與教育經(jīng)費(fèi)的投入增加，還是醫(yī)療衛(wèi)生改革的重新設(shè)計(jì)，乃至社會(huì)保障制度的推廣與普及，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視以及“反哺”，等等，都意味著糾正類(lèi)似新自由主義所強(qiáng)調(diào)的絕對(duì)化之政策的開(kāi)始。

國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)也引發(fā)了國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的革新。例如，在金融宏觀審慎監(jiān)管方面，2008年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的旨在強(qiáng)化央行宏觀管理職能的新“三定方案”正是對(duì)這種改革需求的反映之一。這個(gè)方案從防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融安全的戰(zhàn)略高度賦予了中國(guó)人民銀行“擬訂金融業(yè)改革和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，參與評(píng)估重大金融并購(gòu)活動(dòng)對(duì)國(guó)家金融安全的影響并提出政策建議，促進(jìn)金融業(yè)有序開(kāi)放”等主要職責(zé)，并從兩個(gè)層面要求建立“協(xié)調(diào)機(jī)制”。

一是發(fā)改委、財(cái)政部、央行等部門(mén)建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平；二是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，作為“牽頭人”的央行“會(huì)同”銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會(huì)議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。同時(shí)，2010年10月通過(guò)的“十二五”規(guī)劃也明確提出，未來(lái)5年必須深化金融體制改革，構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立存款保險(xiǎn)制度。

在金融消費(fèi)者保護(hù)方面，保監(jiān)會(huì)已率先于2011年率先成立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)局也于2012年初成立。2012年7月，中國(guó)人民銀行決定組建金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局。2012年11月，銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局也正式成立。無(wú)疑，發(fā)生于金融監(jiān)管領(lǐng)域的以上改革，是平衡金融市場(chǎng)中“國(guó)家與資本”、“資本與社會(huì)”權(quán)利義務(wù)平衡重大舉措。

在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域，已在做并必須繼續(xù)進(jìn)行的方面包括：完善微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管并行的國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)國(guó)家金融安全；完善《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，健全的勞工權(quán)益保護(hù)機(jī)制；創(chuàng)建金融消費(fèi)者保護(hù)局，修改《消費(fèi)者保護(hù)法》等，建立健全消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制；修改《環(huán)境法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全環(huán)境與生態(tài)保護(hù)機(jī)制；修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全一個(gè)能夠體現(xiàn)平等精神以及“老有所依”的社會(huì)保障機(jī)制。

當(dāng)然，對(duì)于目前的中國(guó)法治狀況來(lái)說(shuō)，立法先行后法律能否真正貫徹執(zhí)行更是重中之重的任務(wù)。