陸利杰,李俊奇

(北京建筑工程學(xué)院城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境省部共建教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100044)

城市雨水控制利用項(xiàng)目投融資模式探討

陸利杰,李俊奇

(北京建筑工程學(xué)院城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境省部共建教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100044)

根據(jù)公共物品理論和項(xiàng)目區(qū)分理論,分析不同類型和功能的城市雨水控制利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性,進(jìn)而討論不同經(jīng)濟(jì)屬性雨水控制利用項(xiàng)目的投資主體、融資結(jié)構(gòu)及偏好。探討雨水控制利用項(xiàng)目的幾種典型融資模式:政府財(cái)政融資模式、銀行貸款模式、資本市場(chǎng)融資模式、經(jīng)營(yíng)資源融資模式和民營(yíng)資本及外商直接投資模式等,并分析了各種模式在雨水控制利用項(xiàng)目融資中的應(yīng)用前景。

雨水控制利用;投融資模式;投資主體;經(jīng)濟(jì)屬性

城市雨水系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅包括傳統(tǒng)的雨水排放工程,還包括雨水集蓄回用、污染控制、防洪排澇、景觀生態(tài)等工程項(xiàng)目,甚至是多個(gè)功能的集合,對(duì)城市的水環(huán)境、水生態(tài)乃至城市的安全和可持續(xù)發(fā)展等都具有舉足輕重的影響。長(zhǎng)期以來(lái),由于受觀念及經(jīng)濟(jì)條件等一系列因素的限制,我國(guó)城市雨水控制利用工程投資不足、資金使用效率低下,盡管近十幾年來(lái)有了較大的進(jìn)步和發(fā)展,但整體上距發(fā)達(dá)國(guó)家還是有30年左右的差距[1]。如何擴(kuò)展城市雨水控制利用項(xiàng)目的融資渠道、增加資金投入、提高資金的使用效率,成為城市雨水系統(tǒng)工程中一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。

1 城市雨水控制利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性分析

城市雨水系統(tǒng)復(fù)雜龐大,不同功能的項(xiàng)目其經(jīng)濟(jì)屬性也不盡相同,而且城市雨水控制利用工程措施往往具有多重功能屬性及多重經(jīng)濟(jì)屬性(如低勢(shì)綠地往往具有污染控制、調(diào)節(jié)排放、下滲減排及景觀生態(tài)等多重功能)。目前常見(jiàn)的城市雨水控制利用項(xiàng)目包括雨水集蓄回用項(xiàng)目、雨水調(diào)節(jié)排放項(xiàng)目、雨水下滲減排項(xiàng)目、雨水污染控制項(xiàng)目、防洪排澇項(xiàng)目、景觀生態(tài)項(xiàng)目及多功能復(fù)合型雨水項(xiàng)目等,項(xiàng)目的具體工程措施更加紛繁復(fù)雜。筆者以公共物品理論和項(xiàng)目區(qū)分理論為基礎(chǔ)對(duì)幾類典型雨水控制利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性、投資主體及融資模式進(jìn)行分析。

根據(jù)公共物品理論,以消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性及受益的非排他性為依據(jù),可以將城市建設(shè)中的不同項(xiàng)目區(qū)分為公共物品、私人物品和準(zhǔn)公共物品[2-3]。公共物品的基本特征是共同消費(fèi)、外部效益顯著,主要以政府直接投資的方式供給,城市道路及其開(kāi)放空間區(qū)域建造的雨水污染控制項(xiàng)目、防洪排澇項(xiàng)目、雨水滯留減排項(xiàng)目及景觀生態(tài)項(xiàng)目等即屬于此類。私人物品的特征為單獨(dú)消費(fèi),排他性強(qiáng),供給方式主要為市場(chǎng)供給,建筑單體用戶的雨水集蓄回用及景觀項(xiàng)目即屬此類。準(zhǔn)公共物品的特征介于私人物品和公共物品之間,供給方式多為政府扶持、市場(chǎng)供給,在雨水項(xiàng)目中表現(xiàn)為企事業(yè)單位及居住小區(qū)的各種雨水控制利用項(xiàng)目。

根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論,以項(xiàng)目有無(wú)收費(fèi)機(jī)制(資金流入)為依據(jù)將項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性以確定項(xiàng)目的投資主體、運(yùn)作模式、融資渠道及融資偏好。雨水控制利用項(xiàng)目中基本沒(méi)有純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目附帶部分公益性,有一定的資金流入,但因政策及收費(fèi)機(jī)制不到位等因素,無(wú)法完全回收其投資成本,需要政府政策上予以支持、財(cái)政上予以補(bǔ)貼。在雨水控制利用項(xiàng)目中主要表現(xiàn)為以收集回用為主要目的雨水控制利用項(xiàng)目、收費(fèi)公園的雨水控制利用項(xiàng)目等。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目無(wú)資金流入,以獲得社會(huì)效益及景觀生態(tài)效益為主要目標(biāo),在雨水控制利用項(xiàng)目中主要表現(xiàn)為城市防洪排澇項(xiàng)目、污染控制項(xiàng)目、雨水調(diào)節(jié)排放項(xiàng)目、雨水下滲減排項(xiàng)目以及生態(tài)景觀為主要目的雨水控制利用項(xiàng)目等。表1給出了常見(jiàn)雨水控制利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性和投資主體。

表1 常見(jiàn)雨水控制利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性

2 雨水控制利用項(xiàng)目投融資機(jī)制分析

目前我國(guó)城市雨水控制利用項(xiàng)目長(zhǎng)期面臨投資不足、資金使用效率偏低等問(wèn)題。投資不足不僅表現(xiàn)在投資總量不足,更表現(xiàn)為市場(chǎng)投資金額的嚴(yán)重不足;資金使用效率偏低主要是指政府財(cái)政資金的使用效率低下。如何根據(jù)不同雨水控制利用項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性,合理確定其投資主體及融資機(jī)制,是增加雨水控制利用項(xiàng)目的資金來(lái)源及提升資金使用效率的關(guān)鍵所在。

2.1 投融資主體分析

根據(jù)雨水控制利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性的不同,投融資主體可以是政府、企業(yè)及個(gè)人等,有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)復(fù)合式投資主體。雨水控制利用項(xiàng)目大都具有多功能屬性,其產(chǎn)權(quán)及受益群體目前具有一定的不確定性,導(dǎo)致其投資主體確定較為困難。

雨水控制項(xiàng)目中的以防洪排澇、下滲減排、污染控制、生態(tài)景觀等為主要目的的項(xiàng)目,其投資主體通常是政府。此類項(xiàng)目正外部性較強(qiáng),一般不能為投資者帶來(lái)財(cái)務(wù)收益或收益很低,且投資較大、回收期長(zhǎng)、回報(bào)率低,以獲得社會(huì)效益及生態(tài)環(huán)境效益等為主要目標(biāo)。因?yàn)榇祟愴?xiàng)目通常無(wú)收益機(jī)制或收益機(jī)制不完善,資金來(lái)源難以對(duì)象化,市場(chǎng)投資者一般不愿投資此類項(xiàng)目,但生態(tài)城市建設(shè)、人居環(huán)境改善等在相當(dāng)大的程度上又離不開(kāi)此類項(xiàng)目作為核心支撐,因此政府必須承擔(dān)此類項(xiàng)目的投資和供給。政府投資的資金主要來(lái)源一般有3種:財(cái)政收入、土地出讓金和政策性銀行的信貸資金。目前相較于城市雨水控制利用項(xiàng)目巨大的資金投入需求,政府財(cái)政投資始終有杯水車(chē)薪之憾,因此必須調(diào)動(dòng)市場(chǎng)對(duì)雨水控制利用項(xiàng)目投資的積極性。

雨水控制利用項(xiàng)目中以雨水集蓄回用、景觀生態(tài)等為主要目的的項(xiàng)目,有時(shí)會(huì)有一定的經(jīng)濟(jì)收益,市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)小。雖然項(xiàng)目收益不足以補(bǔ)償其投入成本,但只要政府給予適當(dāng)支持補(bǔ)貼,其投資主體可以以企業(yè)為主。社區(qū)及企事業(yè)單位的雨水控制利用項(xiàng)目,在其衍生資源增值(如地價(jià)升值等)足以補(bǔ)貼其投資的情況下,或政府捆綁開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目,其投資主體也可以是企業(yè)。社區(qū)內(nèi)的雨水排除系統(tǒng)、下滲減排、集蓄回用等項(xiàng)目,其建設(shè)資金來(lái)源通常是建設(shè)單位自籌等;單體住戶的以雨水集蓄回用、景觀生態(tài)為主要目的的雨水控制利用項(xiàng)目等,其投資主體通常是個(gè)人。

2.2 投融資結(jié)構(gòu)及偏好分析

目前我國(guó)城市雨水控制利用項(xiàng)目中,主要資金來(lái)源仍然是銀行信貸及政府財(cái)政投入等,社會(huì)直接融資較少,投融資結(jié)構(gòu)較不合理。為滿足日益高漲的雨水控制利用項(xiàng)目投資需求,提高資金使用效率,必須加快完善項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu),積極推進(jìn)投資主體多樣化和融資渠道多樣化的進(jìn)程。

以污染控制、防洪排澇及景觀生態(tài)等為主要目標(biāo)的雨水控制利用項(xiàng)目,建設(shè)周期長(zhǎng),資金規(guī)模較大,利潤(rùn)率較低,其資金來(lái)源通常是政府支出及銀行貸款,其中政府支出中通常包括政府財(cái)政支出及政府債券融資,尤其是依靠發(fā)行國(guó)債。此類項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)中,銀行貸款及債券融資等間接融資比例較大,股權(quán)及基金等直接融資所占比例較小。但隨著雨水控制利用項(xiàng)目的資金需求日益擴(kuò)大,政府財(cái)政支出漸漸不足;而且隨著銀行商業(yè)化運(yùn)作的強(qiáng)化,其對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)度和盈利性的要求必然日益提高,低收益的雨水控制利用項(xiàng)目的貸款難度將日益加大。因此,對(duì)此類項(xiàng)目,應(yīng)加強(qiáng)城投公司的股權(quán)直接融資,合理制定項(xiàng)目收益機(jī)制,吸引市場(chǎng)主體對(duì)其進(jìn)行投資。

以雨水集蓄回用為主要目標(biāo)的雨水控制利用項(xiàng)目,其建設(shè)資金通常以自籌為主,其他渠道經(jīng)費(fèi)(政府補(bǔ)貼等)為輔[4]。該類項(xiàng)目一般規(guī)模不是很大,有一定的經(jīng)濟(jì)收益或項(xiàng)目衍生資源對(duì)開(kāi)發(fā)者有較大吸引力。建設(shè)單位自籌資金主要來(lái)源于銀行貸款、自身財(cái)富積累、股權(quán)融資及項(xiàng)目衍生資源出售等,由于此類項(xiàng)目具有公益性及社會(huì)性,建設(shè)單位還可向政府部門(mén)申請(qǐng)一定的資金支持或稅費(fèi)減免。對(duì)于此類雨水工程項(xiàng)目,應(yīng)不斷完善以市場(chǎng)為主體的多元化投融結(jié)構(gòu),政府制定合理的支持及補(bǔ)貼政策,完善收費(fèi)機(jī)制及項(xiàng)目衍生資源產(chǎn)權(quán)制度,調(diào)動(dòng)市場(chǎng)投資積極性。

3 雨水控制利用項(xiàng)目融資模式探討

根據(jù)不同雨水控制利用項(xiàng)目的特點(diǎn),設(shè)計(jì)各自的投融資結(jié)構(gòu)及模式。其結(jié)構(gòu)框架包含2個(gè)部分[5]:一是政府作為投資主體的資金渠道優(yōu)化和拓寬,包括申請(qǐng)政府國(guó)債及專項(xiàng)資金、增加財(cái)政投入、盤(pán)活現(xiàn)有存量資產(chǎn)、爭(zhēng)取發(fā)行市政債券及地方專項(xiàng)資金等;二是引導(dǎo)吸收市場(chǎng)資金共同參與投資,包括資本市場(chǎng)的融資及吸引個(gè)人及外資的直接投資等。下面將重點(diǎn)探討政府財(cái)政融資模式、銀行貸款模式、資本市場(chǎng)融資模式、經(jīng)營(yíng)資源融資模式和民營(yíng)資本及外商直接投資方式等融資模式。

3.1 政府財(cái)政融資模式

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性較弱、公共物品性較強(qiáng)的城市雨水控制利用項(xiàng)目,由于其沒(méi)有營(yíng)利機(jī)制或營(yíng)利機(jī)制較弱、公益性較強(qiáng),項(xiàng)目投資主體通常只有政府。此類項(xiàng)目一般包括:城市防洪排澇項(xiàng)目、污染控制項(xiàng)目、滯蓄減排項(xiàng)目、雨水排除項(xiàng)目等。政府作為此類項(xiàng)目的投資主體,其資金來(lái)源通常包括政府預(yù)算內(nèi)支出和政策性收費(fèi)等[6]。

3.1.1 政府預(yù)算內(nèi)支出

政府預(yù)算內(nèi)支出包括中央財(cái)政專項(xiàng)撥款、“兩項(xiàng)資金”(城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)和公用事業(yè)附加費(fèi))及地方財(cái)政撥款等三部分。2008年政府為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展,相繼投入4萬(wàn)億資金以擴(kuò)大內(nèi)需,其投資重點(diǎn)是民營(yíng)資本涉及較少的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施等。當(dāng)前形勢(shì)下,應(yīng)抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的歷史機(jī)遇,積極向國(guó)家爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金,擴(kuò)大對(duì)雨水項(xiàng)目資金支持。城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)和公用事業(yè)附加是城市維護(hù)建設(shè)的專項(xiàng)資金,也可作為雨水工程項(xiàng)目的資金來(lái)源。地方政府的財(cái)政撥款也是城市雨水工程項(xiàng)目的重要來(lái)源。盡管近年來(lái)政府不斷加大對(duì)城市雨水利用控制項(xiàng)目的財(cái)政支持力度,但政府預(yù)算支出占雨水控制利用項(xiàng)目的投資比例依然呈下降趨勢(shì)。

3.1.2 政策性收費(fèi)

政策性收費(fèi)包括城市建設(shè)配套費(fèi)、增容費(fèi)、防洪費(fèi)、市政設(shè)施有償使用費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)和城市水資源費(fèi)以及其他各種收費(fèi)。李俊奇等[7]通過(guò)借鑒德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),探討了征收城市雨水排放費(fèi)的可能性及方法,相信隨著國(guó)家政策的完善,城市雨水排放費(fèi)將逐步得到落實(shí)。目前我國(guó)排污費(fèi)的稅費(fèi)征收面較窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低,并且還沒(méi)有真正意義上的環(huán)境稅,隨著國(guó)家收費(fèi)機(jī)制等政策的完善,該類稅費(fèi)籌集的資金量還有一定的上升空間。建議依據(jù)單位所擁有的不透水面積、所排放雨水的污染物當(dāng)量及當(dāng)?shù)亟涤昵闆r等改革現(xiàn)有防洪費(fèi)、市政設(shè)施有償使用費(fèi)等雨水政策性收費(fèi),并適當(dāng)提高稅收額度及稅收比例。

3.2 銀行貸款模式

銀行貸款包括國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款及國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款等。對(duì)于大型城市雨水控制利用項(xiàng)目,如城市防洪排澇工程、雨水排水系統(tǒng)、雨水污染控制工程、大型雨水調(diào)蓄工程、雨水下滲減排等生態(tài)工程等,銀行貸款是其直接融資的主要途徑之一。特別是政策性銀行的信貸融資,更加符合大型雨水控制利用項(xiàng)目的資金需求特點(diǎn),為項(xiàng)目建設(shè)提供了有力的支持。

但隨著銀行經(jīng)營(yíng)體制的轉(zhuǎn)變,其運(yùn)營(yíng)的商業(yè)性越來(lái)越強(qiáng),對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)度和贏利性的要求必然日益提高。將貸款投放于建設(shè)周期較長(zhǎng)、資金規(guī)模較大、利潤(rùn)率相對(duì)較低的大型雨水控制利用項(xiàng)目,將會(huì)給銀行帶來(lái)較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府為投資主體的雨水工程項(xiàng)目,可以以政府信用為項(xiàng)目作擔(dān)保,爭(zhēng)取商業(yè)銀行貸款;對(duì)于以企業(yè)為投資主體的雨水控制利用工程項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目的外部性及公益性為依據(jù),盡量爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行及世界銀行等國(guó)內(nèi)外政策性金融機(jī)構(gòu)的中長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款。

3.3 資本市場(chǎng)融資模式

資本市場(chǎng)是指一年以上籌措和運(yùn)用資本的中長(zhǎng)期資金市場(chǎng),包括債權(quán)市場(chǎng)、股權(quán)市場(chǎng)及基金市場(chǎng),是城市雨水控制利用項(xiàng)目融資的重要方式。資本市場(chǎng)融資能夠有效緩解雨水控制利用項(xiàng)目投資主體資金短缺的局面,釋放民間資金活力,是籌措項(xiàng)目建設(shè)資金的較好選擇。資本市場(chǎng)融資方式較多,無(wú)論是以政府還是以企業(yè)為投資主體的雨水控制利用項(xiàng)目,無(wú)論是公共物品屬性還是準(zhǔn)公共物品屬性的雨水控制利用項(xiàng)目,都可在資本市場(chǎng)獲得資金供給。

3.3.1 債權(quán)市場(chǎng)融資

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境治理過(guò)程中所需資金除政府劃撥外,更多依靠債權(quán)形式融資,尤其是依靠發(fā)行國(guó)債,以政府為投資主體的雨水控制利用項(xiàng)目也是如此。債權(quán)融資模式具有集中性和可控性的特點(diǎn),但是也容易造成地方過(guò)多依賴中央的問(wèn)題,不能充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源優(yōu)化配置的作用。而在國(guó)際上通行的地方政府融資的主要方式——市政債券及地方專項(xiàng)基金,目前在我國(guó)受《預(yù)算法》等法律限制而不能發(fā)行,而代行的是通過(guò)企業(yè)債券的形式變相發(fā)行市政債券。由于目前我國(guó)缺乏中央與地方協(xié)調(diào)發(fā)展、分工負(fù)責(zé)的投融資機(jī)制,加之地方商業(yè)融資手段缺乏,這就造成了目前以政府為投資主體的雨水控制利用項(xiàng)目面臨融資低效的困境,其根本出路在于最終實(shí)現(xiàn)市政債券的發(fā)行[5]。

企業(yè)債券是企業(yè)憑借自身的信譽(yù)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)發(fā)行的一種融資債券,相對(duì)于銀行貸款及國(guó)債融資等融資方式,企業(yè)債券融資更為主動(dòng)、成本更低。作為大型城市雨水控制利用項(xiàng)目投資主體的企業(yè),一般是帶有很強(qiáng)政府背景的城市投資公司及大中型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)等,企業(yè)規(guī)模較大,信譽(yù)度較高,在政府政策扶持下,大都具備發(fā)行企業(yè)債券的資質(zhì)。在目前市政債券制度尚未建立的條件下,企業(yè)債券是雨水控制利用項(xiàng)目融資行之有效的、較為現(xiàn)實(shí)的融資渠道[8]。

3.3.2 股權(quán)市場(chǎng)融資

股權(quán)融資對(duì)于城市雨水系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及雨水項(xiàng)目投資企業(yè)的發(fā)展都有著特殊的激勵(lì)和推動(dòng)作用。利用股權(quán)市場(chǎng)融資,積極推動(dòng)自身達(dá)到上市條件的雨水控制利用項(xiàng)目公司或雨水控制利用項(xiàng)目投資主體企業(yè)上市融資;利用投融資主體借殼上市進(jìn)行融資,允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式進(jìn)入雨水工程項(xiàng)目投資領(lǐng)域,能大量吸收社會(huì)閑散資金。股權(quán)融資具有融資的直接性、資金來(lái)源的分散性、融資者自主性的特點(diǎn),有利于集中社會(huì)閑散資金進(jìn)入雨水工程項(xiàng)目,擴(kuò)寬雨水工程項(xiàng)目的融資渠道。股權(quán)融資模式,對(duì)于優(yōu)化雨水控制利用項(xiàng)目資金渠道、推動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)建立合理有效的公司結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率、加速雨水控制利用項(xiàng)目技術(shù)進(jìn)步和擴(kuò)充企業(yè)規(guī)模都具有特別積極的意義[9]。

3.3.3 基金市場(chǎng)融資

投資基金是一種典型的市場(chǎng)行為的資本運(yùn)營(yíng)方式,將與雨水控制利用項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)保投資專項(xiàng)基金及污染治理專項(xiàng)基金等交由相關(guān)的城投公司運(yùn)作,形成一種高級(jí)形態(tài)的中長(zhǎng)期專業(yè)化融資工具。截至2012年底,國(guó)內(nèi)住戶存款余額已經(jīng)超過(guò)40萬(wàn)億元,為基金籌資準(zhǔn)備了充足的資金來(lái)源。投資基金和投資債券、股票一樣,能為民間資金尋求投資增值渠道,將眾多社會(huì)閑散資金集合起來(lái)形成一定投資規(guī)模和實(shí)力的資金組合,緩解城市雨水控制利用項(xiàng)目投融資之間的供需矛盾,實(shí)現(xiàn)居民、雨水項(xiàng)目和金融機(jī)構(gòu)“三贏”。另外,還可以利用其他投資資金(如養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等)充實(shí)到城市雨水控制利用項(xiàng)目中來(lái),帶動(dòng)各項(xiàng)投資基金的升值。

3.4 經(jīng)營(yíng)資源融資模式

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,追求利潤(rùn)是企業(yè)投資的最大動(dòng)機(jī),這就決定了城市雨水控制利用項(xiàng)目的商業(yè)融資必須是以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的盈利為前提,因此需要依托雨水控制利用項(xiàng)目的資產(chǎn)優(yōu)勢(shì),依靠對(duì)土地、現(xiàn)有公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)及所有權(quán)等公共資產(chǎn)的運(yùn)作,發(fā)揮商業(yè)融資在雨水項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的作用。

3.4.1 土地出讓轉(zhuǎn)讓收入

自1987我國(guó)建立土地有償使用制度以來(lái),土地出讓轉(zhuǎn)讓金一直是我國(guó)地方政府的主要資金來(lái)源之一。大多數(shù)城市使用土地出讓收入彌補(bǔ)各項(xiàng)城市建設(shè)資金的不足,有效解決了城市建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題。隨后又出現(xiàn)了土地開(kāi)發(fā)與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的模式:由城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)周邊土地升值,再拍賣(mài)已升值的土地用于其他城市建設(shè),形成了城市建設(shè)與土地經(jīng)營(yíng)的良性循環(huán)[10]。近年來(lái),在太原、深圳、武漢等城市出現(xiàn)了一種土地捆綁開(kāi)發(fā)模式,即將非經(jīng)營(yíng)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目同周邊土地捆綁運(yùn)作,以增強(qiáng)收益能力。城市雨水控制利用項(xiàng)目可積極爭(zhēng)取政府土地轉(zhuǎn)讓資金支持,并借鑒捆綁開(kāi)發(fā)模式,將經(jīng)營(yíng)程度低的雨水項(xiàng)目捆綁于經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,由企業(yè)共同投資建設(shè)。

3.4.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入

經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓是以項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流量和收益為擔(dān)保條件的一種融資模式,主要應(yīng)用于現(xiàn)金流穩(wěn)定的污水廠、凈水廠、道路、橋梁、電廠、機(jī)場(chǎng)等大規(guī)模的城市基本建設(shè)項(xiàng)目。存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是將過(guò)去由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的已經(jīng)建成的國(guó)有資產(chǎn)投放市場(chǎng),通過(guò)對(duì)存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,分離國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有存量資產(chǎn)的盤(pán)活,籌集城市建設(shè)資金用于投資非經(jīng)營(yíng)性的雨水控制利用項(xiàng)目,常用模式有TOT模式等。對(duì)目前國(guó)內(nèi)雨水控制利用項(xiàng)目,有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)的極少。但隨著新型雨水設(shè)施的不斷發(fā)展,運(yùn)行維護(hù)管理的專業(yè)化程度將逐步提高,必然會(huì)涌現(xiàn)許多專業(yè)化運(yùn)營(yíng)公司。因此,建設(shè)單位可將雨水控制利用項(xiàng)目的運(yùn)行管理專門(mén)委托給專業(yè)化公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)讓有一定經(jīng)營(yíng)性的城市雨水工程項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán),引導(dǎo)投資者參與雨水控制利用項(xiàng)目的投資建設(shè)。此舉對(duì)政府而言,能夠解決雨水工程項(xiàng)目的資金來(lái)源,減輕財(cái)政壓力;對(duì)投資者而言,增加了一種投資的渠道,是進(jìn)入城市建設(shè)投資的一種途徑,常用模式有BT模式、BOT模式及PPP模式等。目前,深圳等城市已完成了多個(gè)用BT模式建設(shè)的雨水控制利用項(xiàng)目。

3.4.3 經(jīng)營(yíng)無(wú)形資產(chǎn)收入

城市無(wú)形資產(chǎn)包括冠名權(quán)、保潔權(quán)、廣告分布權(quán)和使用權(quán)、地下管道經(jīng)營(yíng)權(quán)、公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)等。近年來(lái),在城市經(jīng)營(yíng)思想的指導(dǎo)下,通過(guò)有償競(jìng)買(mǎi)的辦法,出讓城市道路、廣場(chǎng)、綠地、路燈、橋梁、停車(chē)場(chǎng)的冠名權(quán)、廣告權(quán)、收費(fèi)權(quán)等,取得收入再投資于城市建設(shè)[10]。城市雨水控制利用項(xiàng)目中,可根據(jù)不同雨水設(shè)施的可經(jīng)營(yíng)程度,出售可經(jīng)營(yíng)雨水工程項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)及非經(jīng)營(yíng)雨水工程項(xiàng)目的冠名權(quán)、廣告權(quán)等以獲得一定的資金。

3.5 民營(yíng)資本及外商直接投資模式

對(duì)于以雨水利用為主要目的的有一定經(jīng)營(yíng)性的城市雨水控制利用項(xiàng)目,在政府合理制定支持及補(bǔ)貼政策情況下,可積極推向市場(chǎng),引導(dǎo)民營(yíng)資本投資。對(duì)于示范性的雨水項(xiàng)目,應(yīng)積極吸收國(guó)內(nèi)外及國(guó)際非盈利機(jī)構(gòu)投資。隨著我國(guó)環(huán)境設(shè)施的收費(fèi)機(jī)制及價(jià)格體系的形成和完善,雨水控制利用排放收費(fèi)制度、排污權(quán)交易、污染賠償及罰款等機(jī)制必將出臺(tái);環(huán)境稅、防洪費(fèi)等稅費(fèi)制度必將日益完善,雨水項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性將日益增強(qiáng),民營(yíng)資本投資也將成為雨水控制利用項(xiàng)目的重要資金來(lái)源。

4 各種融資模式應(yīng)用前景及對(duì)策

目前政府財(cái)政融資模式、銀行貸款模式及資本市場(chǎng)債券融資模式應(yīng)用較為普遍,市場(chǎng)化融資中的股權(quán)融資及基金市場(chǎng)融資、經(jīng)營(yíng)資源融資、民營(yíng)資本及外商直接投資等模式相對(duì)應(yīng)用較少。由于政府財(cái)政資源有限,不可能滿足日益增長(zhǎng)的城市雨水控制利用項(xiàng)目投資需求,雨水控制利用項(xiàng)目必須走投資主體多元化、融資渠道多樣化之路,市場(chǎng)化融資將是雨水控制利用項(xiàng)目融資的發(fā)展方向。當(dāng)務(wù)之急是完善引導(dǎo)激勵(lì)政策;合理劃分投資主體,細(xì)化政府投資主體與市場(chǎng)投資主體(企業(yè)及個(gè)人等)的投資范圍;深化對(duì)各種融資模式的研究,積極探索適合我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的融資模式。

隨著城市雨水控制利用項(xiàng)目資金需求的日益增長(zhǎng),政府財(cái)政融資有限,其所占融資資金比例將日益下降;銀行商業(yè)運(yùn)作的加強(qiáng)和完善,也將使銀行貸款所占比例日益萎縮;市政債券及地方專項(xiàng)基金的發(fā)行,將使地方政府的融資能力大幅度加強(qiáng);市場(chǎng)化的推進(jìn)也將強(qiáng)化股權(quán)及基金融資能力,資本市場(chǎng)融資所占比例將持續(xù)增大。雨水相關(guān)政策的完善及收費(fèi)機(jī)制的形成,使部分雨水控制利用項(xiàng)目的外部性內(nèi)部化,項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性也將會(huì)提高,這將會(huì)吸引更多民營(yíng)資本進(jìn)入該投資領(lǐng)域直接投資,民營(yíng)資本融資所占比例也將有所增加。

城市開(kāi)放空間的雨水控制利用項(xiàng)目,如防洪排澇項(xiàng)目、污染控制項(xiàng)目、景觀生態(tài)項(xiàng)目等,其以政府財(cái)政融資為主體的投資模式暫時(shí)不會(huì)改變,但政府融資模式應(yīng)有所改革,地方政府的融資能力應(yīng)得到強(qiáng)化。同時(shí),政府財(cái)政投資范圍應(yīng)予以縮小,通過(guò)稅費(fèi)改革、財(cái)政補(bǔ)貼等政策制定,積極引導(dǎo)市場(chǎng)資本投資該類項(xiàng)目,同時(shí)主動(dòng)退出一些可以交由市場(chǎng)投資經(jīng)營(yíng)的雨水控制利用項(xiàng)目?？梢越梃b捆綁開(kāi)發(fā)模式,采取財(cái)政補(bǔ)貼措施、防洪費(fèi)等費(fèi)用減免措施;合理經(jīng)營(yíng)政府現(xiàn)有資源,使資源資產(chǎn)化,具體可通過(guò)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)等,鼓勵(lì)市場(chǎng)資金投資雨水控制利用項(xiàng)目;通過(guò)發(fā)行地方市政債券、地方專項(xiàng)資金及通過(guò)地方城投公司等政府平臺(tái)融資,增強(qiáng)地方政府的融資能力。

機(jī)關(guān)單位及學(xué)校、社區(qū)等部門(mén)的雨水控制利用項(xiàng)目的融資一般以單位自籌為主,也可由個(gè)人投資。企事業(yè)單位自籌資金通常包括銀行貸款和發(fā)行股票、債券及基金以及經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的附屬資源等方式籌集資金,同時(shí)還可以申請(qǐng)政府的政策支持,如稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等。因?yàn)樵擃愑晁刂评庙?xiàng)目有一定的公益性,企事業(yè)單位的銀行貸款可以申請(qǐng)政府信用擔(dān)保,合理分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。企事業(yè)單位可以進(jìn)行股權(quán)改造、發(fā)行基金等獲得資金,有實(shí)力的企業(yè)可積極上市融資,產(chǎn)權(quán)可以劃歸個(gè)人所有的雨水控制利用項(xiàng)目可由個(gè)人投資。

在雨水控制利用項(xiàng)目融資走投資主體多元化和融資渠道多樣化道路的進(jìn)程中,政府始終扮演著至關(guān)重要的角色:通過(guò)政策調(diào)整及制定,以末端目標(biāo)約束來(lái)實(shí)現(xiàn)源頭徑流減排控制,實(shí)現(xiàn)部分雨水控制利用項(xiàng)目的投資主體變換;合理行使行政規(guī)劃職能,通過(guò)項(xiàng)目捆綁運(yùn)作,同步開(kāi)發(fā)項(xiàng)目周邊地段雨水項(xiàng)目,發(fā)揮城市資源的整體效應(yīng);對(duì)市場(chǎng)投資活動(dòng)進(jìn)行合理引導(dǎo)支持,在市場(chǎng)規(guī)律作用下引導(dǎo)資本流向城市雨水控制利用項(xiàng)目,并給予合理的信用支持及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),使城市雨水控制利用項(xiàng)目投融資實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

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F407.9

A

1003 -9511(2013)04 -0010 -05

2013-02 -21 編輯:方宇彤)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.003

教育部人文社科研究項(xiàng)目(08JA630010);北京市城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境生態(tài)技術(shù)學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目(PHR201106124)

陸利杰(1987—),男,河南杞縣人,碩士研究生,主要從事城市雨水控制利用與水環(huán)境管理研究。