馮博

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

邊防戰(zhàn)斗扁平化指揮體系的構(gòu)建

馮博

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

扁平化指揮是變層級指揮為直接指揮，多頭指揮為統(tǒng)一指揮，以作戰(zhàn)指揮中心為中樞，對一線作戰(zhàn)單元進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”的直接指揮。邊防部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗扁平化指揮體系的建設(shè)應(yīng)從制度完善、硬件齊備、組織精簡、人員精干和指揮體系的運(yùn)行機(jī)制等方面入手，不斷提高指揮效能。構(gòu)建扁平化指揮體系應(yīng)注重把握兩對關(guān)系，即集權(quán)指揮與分權(quán)指揮的關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)與指揮效能的關(guān)系。

公安邊防部隊(duì)；邊防戰(zhàn)斗；扁平化指揮；指揮體系

早在2006年，公安部邊防管理局就提出“改革傳統(tǒng)指揮制度、逐步實(shí)現(xiàn)扁平化指揮”的要求。近年來，邊防部隊(duì)在提出扁平化指揮需求的同時(shí)也為扁平化指揮提供了條件：一方面，實(shí)戰(zhàn)需要指揮扁平化。邊防戰(zhàn)斗越發(fā)呈現(xiàn)出節(jié)奏快、對抗強(qiáng)的特點(diǎn)，留給指揮員的反應(yīng)時(shí)間越來越少，對作戰(zhàn)指揮的時(shí)效性提出了更高的要求，需要改革原有指揮模式，提高指揮效能。另一方面，信息化催生扁平化。近年來，邊防部隊(duì)信息化建設(shè)得到長足發(fā)展，扁平化指揮體系的推行已具備了條件和基礎(chǔ)。目前，有關(guān)邊防部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗扁平化指揮體系的研究還不完善，尤其是在應(yīng)用上還存在較大差距，亟待深入研究與實(shí)踐。

一、扁平化指揮體系的內(nèi)涵

（一）扁平化指揮的概念

扁平化指揮是相對于傳統(tǒng)的金字塔式指揮而言。傳統(tǒng)的金字塔式指揮是機(jī)械化時(shí)代的主要指揮方法，通常依據(jù)部隊(duì)的建制，從上到下逐級進(jìn)行指揮，其信息傳遞方式為縱向的逐級遞進(jìn)。這種結(jié)構(gòu)雖然可以保證信息的上傳下達(dá)，但是不利于信息的快速傳遞。因?yàn)椋總€(gè)層級都要對作戰(zhàn)信息進(jìn)行分析整理，降低了信息傳遞的速度，過長的傳遞過程也增加了信息的損耗。

扁平化指揮體系較之金字塔式指揮體系，最大的區(qū)別就是減少了指揮的遞階，增加了指揮的跨度?？藙谌S茨認(rèn)為：“增加任何命令的新層次,都會削弱命令的效力?！爆F(xiàn)代條件下，合理的指揮體系就是最大限度地增加指揮跨度，盡量減少指揮層次。減少指揮層次不僅可以縮短傳達(dá)命令的時(shí)間，而且還能降低命令準(zhǔn)確性受損的可能性，從而提高指揮效能。就邊防部隊(duì)而言，扁平化指揮就是變層級指揮為直接指揮，多頭指揮為統(tǒng)一指揮，以作戰(zhàn)指揮中心為中樞，對一線作戰(zhàn)單元進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”的直接指揮。

（二）扁平化指揮體系的特點(diǎn)

一是信息化為基礎(chǔ)。指揮信息化即指揮網(wǎng)絡(luò)化、信息數(shù)字化、功能智能化。通過部隊(duì)上下建立的一體化指揮平臺、無線通信、數(shù)據(jù)圖傳設(shè)備等現(xiàn)代信息通信技術(shù)軟硬件,確保作戰(zhàn)指揮中心所需的現(xiàn)場動態(tài)、電子地圖、作戰(zhàn)文書、力量部署圖、指揮命令信息的快速聯(lián)通。二是快速反應(yīng)為目標(biāo)。快速反應(yīng)即部隊(duì)在接到報(bào)警以及戰(zhàn)斗中對突發(fā)情況反應(yīng)迅速，應(yīng)對有效?？焖俜磻?yīng)能力的高低，直接決定戰(zhàn)斗指揮效能的高低。三是精簡層級為關(guān)鍵。精簡層級即減少指揮信息傳遞的層級。扁平化的核心特征是指揮機(jī)構(gòu)“少遞階、大跨度”。指揮員通過作戰(zhàn)指揮中心直接對參加行動的各個(gè)作戰(zhàn)單元下達(dá)戰(zhàn)斗命令，縮短信息傳遞的時(shí)間，提高了指揮效能。四是科學(xué)指揮為要求。指揮科學(xué)化即資料規(guī)范化、作戰(zhàn)預(yù)案化、平戰(zhàn)一體化。通過平時(shí)對預(yù)案、裝備、兵員、作戰(zhàn)對象、地圖等信息充分采集,建立邊防戰(zhàn)斗數(shù)據(jù)庫,強(qiáng)化作戰(zhàn)力量的科學(xué)演練，規(guī)范指揮秩序,實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)指揮由經(jīng)驗(yàn)型到科學(xué)化的轉(zhuǎn)變。

二、扁平化指揮體系的建設(shè)構(gòu)想

（一）制度完善，做大做強(qiáng)作戰(zhàn)指揮中心

作戰(zhàn)指揮中心作為扁平化指揮體系的中樞，其建設(shè)好壞直接關(guān)系到作戰(zhàn)指揮的成敗。因此，必須大力加強(qiáng)指揮中心建設(shè)，完善相關(guān)制度，明確作戰(zhàn)指揮中心權(quán)責(zé)。一是完善各項(xiàng)規(guī)章制度。建立健全指揮首長負(fù)責(zé)制，完善戰(zhàn)備值班、指揮調(diào)度等各個(gè)崗位職責(zé)規(guī)范，確保作戰(zhàn)指揮中心高效規(guī)范運(yùn)作。二是強(qiáng)化作戰(zhàn)指揮中心的調(diào)度職能。明確劃分作戰(zhàn)指揮中心與各業(yè)務(wù)部門的指揮職責(zé)，強(qiáng)化作戰(zhàn)指揮中心的統(tǒng)一調(diào)度職能，以規(guī)章賦予作戰(zhàn)指揮中心對于突發(fā)事件的先期處置權(quán)、直接指揮權(quán)、越級調(diào)度權(quán)、情報(bào)管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)“非程序化”的決策機(jī)制，確保警令暢通，縮短反應(yīng)時(shí)間，提高指揮效能。三是落實(shí)作戰(zhàn)指揮中心機(jī)構(gòu)人員編制。目前僅有公安部邊防局司令部有作戰(zhàn)指揮中心編制，而總隊(duì)、支隊(duì)級單位雖有作戰(zhàn)指揮中心實(shí)體存在，但無具體編制，總隊(duì)、支隊(duì)級指揮中心仍是以司令部各業(yè)務(wù)部門參謀人員采取輪換值班制度的形式運(yùn)行，人員的流動性直接影響組織工作的連貫性和持續(xù)性。

（二）硬件齊備，加強(qiáng)指揮系統(tǒng)的信息化建設(shè)

公安邊防部隊(duì)必須以信息化建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)作戰(zhàn)指揮中心硬件建設(shè)。一是大力加快警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺建設(shè)。充分采用有線無線通訊系統(tǒng)、GPS輔助指揮系統(tǒng)、GIS警用地理信息系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)、圖像通信系統(tǒng)、PGIS平臺等現(xiàn)代化設(shè)備，為扁平化指揮提供技術(shù)保障。二是完善指揮自動化建設(shè)。近幾年公安邊防部隊(duì)的指揮自動化程度有很大提高，但是整體系統(tǒng)不夠配套、通聯(lián)網(wǎng)絡(luò)單一、抗干擾能力不強(qiáng)等問題亟待解決。完善指揮自動化建設(shè)要著力加強(qiáng)“四化”，即全時(shí)化的自動控制，多頻化的通聯(lián)渠道，簡易化的便攜操作，高度保密化的防間措施。三是建立多渠道通信網(wǎng)。挖掘和利用現(xiàn)有指揮通信裝備，建立各種聯(lián)通渠道彌補(bǔ)指揮自動化網(wǎng)絡(luò)的不足，對各個(gè)作戰(zhàn)單元配備必要的通信裝備，逐步統(tǒng)一各單位通信設(shè)備，擴(kuò)大信息交換能力、處理能力，確保軍令暢通、信息反饋及時(shí)。四是建立預(yù)案輔助決策系統(tǒng)。預(yù)案輔助決策系統(tǒng)是臨場指揮的參考，架起了程序化與非程序化決策之間的橋梁，是實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)重要的技術(shù)保障。為了避免在作戰(zhàn)指揮中心指揮決策環(huán)節(jié)上產(chǎn)生快速反應(yīng)的“瓶頸”，必須在編制科學(xué)、完整的預(yù)案系統(tǒng)上下功夫，形成計(jì)算機(jī)決策支持系統(tǒng)，作為指揮決策的參考和依據(jù)，確保指揮活動的迅速、準(zhǔn)確。

（三）組織精簡，構(gòu)建二級指揮體系

1.傳統(tǒng)五級指揮層級結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)型五級指揮層級主要依托現(xiàn)行的總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)、班五個(gè)層級,按照“逐級指揮”的原則進(jìn)行指揮,適用于作戰(zhàn)規(guī)模較小、投入兵力較少、案情相對簡單的大隊(duì)和中隊(duì)二級作戰(zhàn)。作戰(zhàn)規(guī)模較大、投入兵力較多、案情復(fù)雜且需調(diào)動社會多種力量聯(lián)合作戰(zhàn)時(shí),由于五級指揮的層級較多、傳達(dá)命令較慢,極易造成指揮混亂,難以形成合力。

2.扁平化指揮體系的二級指揮層級結(jié)構(gòu)。扁平化二級指揮結(jié)構(gòu)（圖1）主要是依托作戰(zhàn)指揮中心進(jìn)行作戰(zhàn)指揮，將所屬單位劃分為多個(gè)作戰(zhàn)單元，直接調(diào)度作戰(zhàn)單元實(shí)施作戰(zhàn)。在二級指揮層級中，指揮員依托作戰(zhàn)指揮中心進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)度，對一線作戰(zhàn)單元實(shí)施總體部署、結(jié)點(diǎn)控制，下達(dá)具體行動指示及戰(zhàn)斗命令。

3.作戰(zhàn)指揮中心的層級結(jié)構(gòu)。作戰(zhàn)指揮中心（圖2）指總隊(duì)和支隊(duì)為實(shí)施作戰(zhàn)指揮所建立的指揮部，主要由決策層、輔助層組成，具體負(fù)責(zé)作戰(zhàn)指揮。決策層由總隊(duì)、支隊(duì)首長擔(dān)任，負(fù)責(zé)作戰(zhàn)決策、批準(zhǔn)作戰(zhàn)方案和后勤保障方案等任務(wù)；輔助層由作戰(zhàn)組、通信組、參謀組、協(xié)調(diào)組、后勤組組成，負(fù)責(zé)為首長指揮決策提供建議，收集、處理、反饋戰(zhàn)斗信息，傳達(dá)戰(zhàn)斗命令等。

圖1

圖2

4.作戰(zhàn)單元。作戰(zhàn)單元的確定是扁平化指揮體系中的一個(gè)重要問題。作戰(zhàn)單元的劃定直接影響指揮層次的劃定和指揮員決策時(shí)所考慮的范圍，即指揮員所直接控制的行動需精確到哪一層次，也就是指揮跨度的選擇。根據(jù)具體情況，邊防戰(zhàn)斗中的作戰(zhàn)單元可大可小，如中隊(duì)為單位的伏擊戰(zhàn)斗，其作戰(zhàn)單元可以是戰(zhàn)斗班或戰(zhàn)斗小組。案情較為復(fù)雜、參與人數(shù)較多的戰(zhàn)斗，其戰(zhàn)斗單元可能是偵查組、抓捕組、預(yù)備組、后勤組等。

（四）人員精干，建立高素質(zhì)的指揮隊(duì)伍

扁平化指揮體系要求上層指揮員以更加務(wù)實(shí)的方式參與到實(shí)際戰(zhàn)斗中，具體指揮一線戰(zhàn)斗，下達(dá)明確的戰(zhàn)斗指令，而不能僅僅是以往的“務(wù)虛”的研究指導(dǎo)和決策；指揮中間層級的削減使協(xié)調(diào)職能上移，對指揮員提出了更高的要求。因此，建立高素質(zhì)的指揮隊(duì)伍也是構(gòu)建扁平化指揮體系的重要方面。

一是嚴(yán)格作戰(zhàn)指揮中心人員的選拔。選拔優(yōu)秀的軍官到作戰(zhàn)指揮中心，是加強(qiáng)作戰(zhàn)指揮中心建設(shè)的基礎(chǔ)。要善于發(fā)現(xiàn)人才，優(yōu)先選拔有指揮專長的人才，杜絕“任意選苗、隨意補(bǔ)缺”的不良現(xiàn)象。第二，制定科學(xué)的指揮人才儲備計(jì)劃。在機(jī)構(gòu)人員較齊備的時(shí)候，也要注意對“潛在人才”的挖掘和培養(yǎng)，并把這些“潛在人才”納入到培養(yǎng)任用計(jì)劃中，以備后來之用。三是合理調(diào)整作戰(zhàn)指揮中心人員結(jié)構(gòu)。指揮中心的人員結(jié)構(gòu)主要包括職級結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等。每個(gè)人的素質(zhì)、能力和水平以及工作作風(fēng)都是不相同的，要在指揮中心構(gòu)建多序列、多層次、多要素、多方面特長的最佳結(jié)構(gòu)，人員之間取長補(bǔ)短、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成最佳的人力資源配置。四是建立崗位輪訓(xùn)制度。通過學(xué)習(xí)現(xiàn)代作戰(zhàn)指揮理論和現(xiàn)代信息通信技術(shù)，著力培養(yǎng)兼具指揮和通信技能的復(fù)合型指揮人才。要完善輪訓(xùn)制度，定期組織指揮人員、參謀人員的崗位任職培訓(xùn)，將指揮員指揮專業(yè)技能以及參謀人員“六會六能”的訓(xùn)練作為一項(xiàng)制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；ぷ?，為輔助決策提供有力支撐。

（五）扁平化指揮體系的運(yùn)行機(jī)制

1.預(yù)備階段。首先，一線單位接到報(bào)警或接獲犯罪情報(bào)后，先期進(jìn)行布控。一線作戰(zhàn)單位應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場實(shí)際情況，將相關(guān)資料上報(bào)作戰(zhàn)指揮中心；結(jié)合相關(guān)情報(bào)及事前預(yù)案，作戰(zhàn)指揮中心立即對現(xiàn)場單位和增援單位下達(dá)預(yù)先指令。隨后，作戰(zhàn)指揮中心參謀人員第一時(shí)間向首長提出建議，并根據(jù)首長意見，迅速修定完善力量部署方案。最后，指揮員下達(dá)作戰(zhàn)方案，通過網(wǎng)絡(luò)和無線電臺傳達(dá)到一線指揮員和增援力量指揮員。同時(shí)，組織建立前線指揮所。

2.增援階段。增援階段是人員、裝備、方案的動態(tài)調(diào)整階段。接到戰(zhàn)斗命令的機(jī)動中隊(duì)、派出所按既定方案編成多個(gè)戰(zhàn)斗單元，迅速完成戰(zhàn)斗準(zhǔn)備，機(jī)動至目標(biāo)區(qū)域。前線指揮所全面接管戰(zhàn)場指揮權(quán)，結(jié)合實(shí)際情況，通過無線通訊電臺向各個(gè)作戰(zhàn)單元下達(dá)戰(zhàn)斗任務(wù)。

3.決戰(zhàn)階段。決戰(zhàn)階段可分為相持和總攻兩個(gè)環(huán)節(jié)。相持階段一方面為戰(zhàn)斗部署爭取時(shí)間，一方面積極采取政策攻心、武力威懾等手段，力爭以和平方式結(jié)束戰(zhàn)斗；總攻階段則是在政策勸降無效的情況下，對違法犯罪分子實(shí)施攻擊抓捕。這一階段要精確指揮作戰(zhàn)單元、暢通現(xiàn)場信息、適時(shí)調(diào)整部署。各作戰(zhàn)單元通過無線電臺、單兵圖傳等方式及時(shí)反饋現(xiàn)場情況，指揮員和作戰(zhàn)參謀要不斷收集現(xiàn)場作戰(zhàn)情報(bào)信息,根據(jù)情況變化，采用目標(biāo)控制、計(jì)劃控制等方式不斷調(diào)整各個(gè)作戰(zhàn)單元,實(shí)現(xiàn)高效的現(xiàn)場指揮。

三、構(gòu)建扁平化指揮體系應(yīng)把握的兩對關(guān)系

（一）集權(quán)指揮與分權(quán)指揮

作戰(zhàn)指揮方式的實(shí)質(zhì)，是指揮者在作戰(zhàn)指揮時(shí)如何分配和使用手中的指揮權(quán)。公安邊防部隊(duì)的扁平化指揮作為一種集權(quán)式指揮，它最顯著的特點(diǎn)是指揮者直接面對一線作戰(zhàn)單元,進(jìn)行“面對面”的直接領(lǐng)導(dǎo)。集權(quán)指揮又稱命令式指揮或集中統(tǒng)一指揮，是指揮員集中掌握和運(yùn)用指揮職權(quán)的一種指揮方式。集權(quán)指揮便于指揮員統(tǒng)攬全局，實(shí)行統(tǒng)一部署、貫徹決心和意志、對關(guān)鍵環(huán)節(jié)施加直接影響，有利于作戰(zhàn)指揮中心加強(qiáng)對一線的控制。分權(quán)指揮也稱分散指揮、指導(dǎo)式指揮或委托式指揮，是一種將部分指揮職權(quán)下放給下級指揮員的作戰(zhàn)指揮方式。分權(quán)指揮有利于下級指揮員發(fā)揮主觀能動性與創(chuàng)造性，便于指揮員對意外情況進(jìn)行及時(shí)反應(yīng)，具有緩解通信保障壓力等優(yōu)點(diǎn)。無論采取哪種指揮方式，其目的都是提高指揮效能和部隊(duì)的反應(yīng)速度。因此，公安邊防部隊(duì)的扁平化指揮體系應(yīng)該是集權(quán)指揮與分權(quán)指揮這兩種指揮方式的靈活組合：以作戰(zhàn)指揮中心為核心的指揮機(jī)關(guān)宏觀統(tǒng)攬、層層把關(guān)，而一線的作戰(zhàn)單元則突出末端感知、主動作為，降低了因決策延誤導(dǎo)致戰(zhàn)機(jī)喪失的可能性。只有堅(jiān)持指揮模式“統(tǒng)放結(jié)合”，使作戰(zhàn)信息實(shí)時(shí)、順暢、有序流動，才能使指揮效率倍增。

（二）組織結(jié)構(gòu)與指揮效能

扁平化不是組織目標(biāo)，而是提高指揮效能的途徑和方法。指揮幅度的大小主要取決于部隊(duì)內(nèi)部的溝通、協(xié)調(diào)能力。只有當(dāng)組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)部關(guān)系相適應(yīng)，才有助于指揮效能的提升，反之則有礙于指揮效能的提升，甚至導(dǎo)致指揮混亂的不良后果?，F(xiàn)代指揮理論認(rèn)為：指揮跨度需視軍隊(duì)的具體情況而定，一般5—10個(gè)單位較為適宜。

在構(gòu)建扁平化指揮體系的過程中，不能盲目追求組織結(jié)構(gòu)的改變，要正確把握影響組織結(jié)構(gòu)的相關(guān)因素，構(gòu)建科學(xué)合理的扁平化指揮體系。一是指揮員的信息處理能力。從指揮體系的功能看，指揮員在指揮信息處理中擔(dān)負(fù)著主要的、核心的工作，由于指揮員個(gè)人精力、知識、經(jīng)驗(yàn)等因素的限制，指揮員單位時(shí)間所能處理的最大信息量是一定的，而指揮體系扁平化程度的加大必然導(dǎo)致大跨度的產(chǎn)生，指揮員將面臨在相同時(shí)間內(nèi)處理更多信息的情況，一旦超出了指揮員的信息處理能力范圍，指揮員的智力因素?zé)o疑將成為整個(gè)指揮信息環(huán)路中的“瓶頸”。因此，指揮體系扁平化的程度必須與人腦的信息處理能力相匹配。二是指揮信息的縱向傳遞特點(diǎn)。從扁平化的結(jié)構(gòu)來看，扁平化產(chǎn)生了大跨度，指揮員通過指揮信息系統(tǒng)對下級進(jìn)行并行指揮，縮短了原來指揮員按層級逐級指揮的時(shí)間，提高了指揮效能。盡管是并行指揮，諸多下級所需完成的任務(wù)各有不同，指揮員需要遵循指揮信息縱向傳遞的特點(diǎn)逐個(gè)交代任務(wù)。所以，扁平化指揮并不能改變指揮信息縱向傳遞的特點(diǎn)，相反還會增大指揮員的負(fù)荷，使指揮員忙于指令的下達(dá)，降低指揮的效能。

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2013-05-27 責(zé)任編校：邊 草