李佳倫
(中國人民大學 法學院,北京100872)
不動產登記權利憑證的持執(zhí)分析
李佳倫
(中國人民大學 法學院,北京100872)
我國不動產登記不屬于典型的三大模式,即契據(jù)登記制、權利登記制和托倫斯登記制。不同的登記制度對不動產權利憑證的持執(zhí)要求不同。不動產權利憑證的持執(zhí)本意在于對權利進行官方的公示,但是在我國的執(zhí)行并不理想。我國取消紙質不動產權利憑證是必要的,可以減少偽造、篡改等影響交易安全的風險。
不動產;不動產登記;不動產權利憑證
法國、日本、瑞士和我國臺灣地區(qū)的民法和有關不動產登記的法律無不為第三人查詢提供了充分的便利。例如法國民法典》第2196條和1955年1月4日《不動產公示法令》第42條、第42-1條規(guī)定,對于一切查詢請求人,登記員都有義務向其提供在請求之日前在登記機關存放50年內的登記文件的復印件或節(jié)錄本(但登記申請書除外)以及繼續(xù)有效的登記的復印件或節(jié)錄本;由于登記簿和卡片具有公開性,任何人都能夠獲悉登記簿和卡片中的信息而無需證明其享有某種權利,或者有某種利害關系,或者具備某種資格。①于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第22頁?!度鹗棵穹ǖ洹返?70條明確規(guī)定了不動產登記簿具有公開性,任何人均有權獲悉在不動產登記簿上登記為不動產所有人為何人;經初步證據(jù)證明為利害關系者,有權請求查閱不動產登記簿或請求就此制作內容摘要。②于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第22頁。目前,不動產登記的制度主要有契據(jù)登記制、權利登記制和托倫斯登記制三種模式,比較結果詳見下表:
不動產權利憑證與不動產登記簿不是一個概念:不動產權利憑證是登記機關核準登記之后發(fā)給權利人的證明其對不動產享有權利的紙質憑證;不動產登記簿是登記機關掌握的記錄權利歸屬的官方文件。不動產的登記可以采人的編成方式或者物的編成方式??梢悦鞔_的是,通常情況下不動產權利憑證與不動產登記簿上的內容是一致的。在登記機關工作人員不存在失誤的情況下,不動產登記簿上的記載內容是不會被擅自篡改的。然而,不動產的權利憑證的持有人或者權利人手中的不動產權利憑證被篡改或偽造的機會和風險更大。通常,我們對公權力的信賴要遠遠高于對私主體的信賴。因此,如果不動產權利憑證內容與不動產登記簿內容有出入,應該以登記簿為準,登記簿的效力被推定高于不動產權利憑證。不動產權利憑證雖然在效力方面弱于不動產登記簿,但也有一定的證明能力,如一定的物權公示能力。但是,對于信賴其有限的公示力而進行交易并受到損害的主體,法律是不予以保護的。權利人申請不動產登記,希望得到國家和法律對所有權的徹底確認,其登記應該具有公開性、官方性和持久性的特征。公開性是指登記的內容應該能夠供人查閱,登記的內容都是公開的信息,而登記完成后能將登記的事實向社會公示、公開;如果登記和記載的事實不宜向社會公示、公開,那就不構成登記。官方性是指登記是由法律授權的國家專門機構所為,并且由于登記是一種國家行為支持的公示手段,其登錄、記載的事實具有唯一性和權威性,足以產生足夠的公信力。持久性是指登記的內容能夠永久保存。登記不僅要公示不動產的變動情況,還要公示不動產的存續(xù)狀況。因此,登記的內容被持久保存。①常昱、常憲亞:《不動產登記于物權法》,中國社會科學出版社2009年版,第3頁。
制度名稱立法例基礎 典型國家或地區(qū) 審查方式公信力 強制性 頒發(fā)權利證書登記簿的編成方式其他特點契據(jù)登記制權利登記制托倫斯登記制債權意思主義物權形式主義或債權形式主義地券交付主義法國、日本、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙等德國、瑞士、奧地利、匈牙利、韓國、埃及、俄羅斯等澳大利亞、英格蘭、威爾士、新西蘭、馬來西亞等形式審查實質審查實質審查無僅初次登記無無有有有否否是人的編成人的編成物的編成動態(tài)登記為主靜態(tài)登記為主;國家為登記錯誤負賠償責任地籍圖輔助登記簿;土地登記機關負登記錯誤責任
不動產登記的作用是多方面的,王利明教授認為,不動產登記不但有公示、確定物權歸屬、解決物權沖突的作用,還有保護交易安全和維護交易秩序、減少交易費用和提高效率、實現(xiàn)國家對不動產交易的宏觀調節(jié)和監(jiān)控的作用。②王利明:《物權法研究》,中國人民大學出版社2002年版,第202-203頁。轉引自常昱、常憲亞:《不動產登記于物權法》,中國社會科學出版社2009年版,第18頁。鮑爾·施蒂爾納教授認為,土地登記薄之登記包括三項作用:轉讓作用,推定作用和善意取得作用。③[德]鮑爾·施蒂爾納著,張雙根譯:《德國物權法(上冊)》,法律出版社2004年版,第61頁。轉引自常昱、常憲亞:《不動產登記于物權法》,中國社會科學出版社2009年版,第18頁。不動產物權登記的主要作用可以歸納為兩點:一是為了加強國家對不動產的管理;二是為了對不動產進行公示,以維護交易的安全快捷。公示原則為物權法的基本原則。離開了不動產登記資料的公示,不動產交易秩序就無法有效維持。④于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第21頁,第204-205頁,第151-153頁。良好的不動產登記規(guī)則不僅能夠保證市場經濟秩序,還有利于私權主體對國家公權力的信任,有利于社會的安定團結。
當然,只有完美的規(guī)則設置是不夠的,規(guī)則的執(zhí)行機關的辦事能力和其工作人員的專業(yè)素質也是決定規(guī)則執(zhí)行效力的重要指標。我國城市的房地產管理工作由土地管理部門和建設部門根據(jù)各自的職能共同完成。《城市房地產管理法》第59條、第60條第2款、第3款以及《城市房屋權屬登記管理辦法》第5條規(guī)定,房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分權利的唯一合法憑證。目前我國不動產登記制度中的一個明顯缺陷就是理論基礎不夠明晰、制度設計框架化特征明顯、規(guī)則條文的操作性和可行性不強。我國側重于對不動產登記的行政管理,卻忽視了公示方面的作用。當前的登記規(guī)則主要包括申請、審核、批準、注銷、罰款等權利人與行政機關之間的關系問題,較少涉及第三人的權利和利益,對信息公開和查詢的內容也缺乏系統(tǒng)的規(guī)定?!锻恋氐怯浺?guī)則》第62條和第63條還設置了第三人查詢和獲悉登記信息的條件,以不公開或不鼓勵公開查詢登記信息為導向。然而,逐漸公開查詢登記制度的觀念已經深入人心,行政機關的應對也在不斷改變。我國臺灣地區(qū)在二戰(zhàn)之后的一段時期內,對于共有不動產登記奉行的規(guī)則是僅將不動產權利憑證或稱不動產權利書狀發(fā)給不動產共同所有人中的一人,其他共有人則獲得共有人保持證。目前,這種共有人保持證已經不復存在,如今的共有不動產權利憑證不僅共有人人人有份,而且還將共有份額標記得一清二楚。我國大陸地區(qū)大量存在共有不動產登記情況與真實權利分配情況不同步的狀況。部分權利人認為,只要共有人之間沒有爭議,登記簿上表張的狀況如何是沒有人在意的。然而,這種表面上的相安無事是建立在各個共有人都是善意、安分守己的人的基礎上的。一旦登記簿上的權利人突破道德底線,將不動產處分或者設定負擔,其他共有人就將面臨財產損失的風險。史尚寬教授認為:法律為交易安全計,以登記上之權利視為正當,對于登記簿上之權利人,使有為善意第三人之利益,處分登記簿上權利之適格。⑤史尚寬:《論物權行為的獨立性與無因性》,載鄭玉波主編:《民法物權論文選集(上)》,臺灣地區(qū)五南圖書出版公司1984年版,第28頁。因此,尤其在共有的不動產之上,各共有人應當增強權利意識和登記意識,提高警覺,積極將自己的權利記載于登記簿上,一勞永逸。
權利人申請登記是否能夠獲得準許并取得權利憑證,主要在于其提交的材料是否完備,是否能夠順利通過登記機關的審查。對于登記機關審查的對象,于海涌教授的絕對物權行為理論認為,登記機關應當對當事人的主體資格、處分權和意思表示的真實性等進行審查。不動產登記的申請程序是嚴格謹慎的,當事人需要提交的申請材料一般包括:登記申請書、物權變動聲明書、登記原因的證明文件、不動產的所有權證書或他項權利證書和申請人身份證明。為了嚴格保護不動產登記的真實準確,進而保護交易安全,不動產的登記內容應當盡量全面,當事人權利的登記、法律行為的登記、權利范圍的明確都應當是值得考量并在產權登記簿等文件上明示的。⑥于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第21頁,第204-205頁,第151-153頁。如果買賣合同存在不成立、無效或被撤銷之情形,登記機關就應當駁回當事人的登記申請。在審查認為買賣合同具有真實性和合法性后,應發(fā)布不動產所有權轉移的公告,將不動產買賣的登記申請向一切不特定人公告。任何利害關系人均可以在公告期間向登記機關提出異議。公告必須在特定地點進行,公告期限至少為15天。在期限屆滿前,登記機關不得辦理不動產所有權轉移登記。公告期限屆滿,無人提出異議,或雖有異議,但異議被撤回或被法院裁定駁回的,視為一切不特定人均對所有權轉移無異議。登記機關可以認為絕對物權行為已經成立。經登記機關審核,在認定買賣合同和絕對物權行為均合法后,登記機關可以推定所有權移轉中沒有權利瑕疵,應對不動產物權變動的合法性作出確認并辦理不動產登記。自登記完成時,絕對物權行為生效,不動產所有權開始發(fā)生轉移。轉移后的所有權具有確定力和證明力,非經法定程序不得變更或撤銷。⑦于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第21頁,第204-205頁,第151-153頁。
我國目前不動產登記機關存在的問題在于不動產登記工作分散在土地管理、房屋管理等部門。機構的重疊勢必會增加國家的財政負擔和納稅人的賦稅,而各個登記機關之間的配合協(xié)調也是登記實踐中的難題,同樣會增加當事人和利害關系人的辦事成本,降低辦事效率。①于海涌:《論不動產登記》,法律出版社2007年版,第159-160頁。目前我國多頭管理、分級登記的現(xiàn)狀不但不能解決行政機關之間的分工問題,還違背了不動產公示的統(tǒng)一性和權威性,既不利于不動產的國家管理,也不利用當事人高效的登記行為,更不利于第三人的查詢,不能很好地為促進交易安全提供優(yōu)質的理論基礎。因此,建立統(tǒng)一權威的不動產登記機關勢在必行。在不動產登記過程中,為了避免在物權變動過程中出現(xiàn)欺詐、脅迫、誤解、主體不合格等情形,因所有物權變動是由債權關系引發(fā)的,法律原則上主張應當由有相對法律關系的權利人和義務人共同辦理,以免登記不充分、不準確而使雙方當事人的利益受到損失。一宗土地由兩個或者兩個以上權利人共有的,應當由數(shù)個共有人一同進行登記申請,按份共有的應當在申請中注明各自所占份額。登記機關核準登記并入冊登記之后,應當發(fā)放權利證書給權利人,用以證明其對該不動產享有權利,也體現(xiàn)出公信力的效率價值。我國臺灣地區(qū)“土地登記規(guī)則”第59條規(guī)定,土地權利于登記完畢后,登記機關應即發(fā)給申請人土地所有權狀或他項權利證明書。但得就原書狀加注者,于加注后發(fā)還之。土地權利如系共有者,應按各共有人分別發(fā)給權利書狀,并于書狀內記明其權利范圍。②李昊、常鵬翱等:《不動產登記程序的制度建構》,北京大學出版社2005年版,第284頁,第317頁,第414頁,第415頁。
從法理角度看,房地產開發(fā)企業(yè)在申請商品房所有權初始登記時,應當對建筑區(qū)劃內依法屬于全體業(yè)主共有的公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房一并申請登記,由房屋登記機構在房屋登記簿上予以記載,并頒發(fā)房屋權屬證書。共有房屋的登記應當包括:(1)共有房屋,應當由共有人共同申請登記;(2)共有房屋所有權變更登記可由與變更事項存在直接利害關系的共有人申請,但因共有性質或者共有人份額變更申請房屋登記的,應當由全部共有人共同申請;3)申請登記房屋為共有房屋的,房屋登記機構應當為共有人分別核發(fā)房屋所有權證,并在房屋所有權證上注明“共有”字樣。房地產管理部門收到申請人的申請材料之后,應在一定合理期間內完成對房地產登記申請的審查,通常這個期間為收到合格的申請材料之日起10個工作日。審核通過后,房地產管理部門應當在受理申請之日起60個工作日內發(fā)放房地產權證。
在國內有代表性的二三線城市存在大量的處理方案。成都市房屋登記流程及要件》規(guī)定了屬于婚姻存續(xù)期間取得的財產的增加共有人登記簿辦理。不動產登記簿增加共有人需要提交的材料包括:(1)成都市房屋登記申請表;(2)申請人有效身份證明;(3)房屋所有權證;(4)婚姻狀況證明。申請的流程包括提交上述申請材料,登記機關受理即初審,審核通過之后將增加的共有人載入登記簿,最后向各個權利人發(fā)放不動產登記簿權利證書。《福建省城市房屋產權登記條例》第7條規(guī)定了申請房屋產權登記應當提交的登記文件:登記人是自然人,應提交個人的身份證件;申請人是非自然人的企業(yè),應提交企業(yè)、其他經濟組織的營業(yè)執(zhí)照;另外還包括機關、團體或者其他組織的登記證件、證明文件。其中,對于二人以上共有的房屋產權,共有人應當同時申請登記?!顿F陽市房屋權屬登記管理辦法》第6條第3款前半段明確規(guī)定:共有房屋由共有人共同申請登記。《江西省城市房屋權屬登記條例》第11條也作了類似的規(guī)定:共有的房屋由共有人共同提出房屋權屬登記申請。《合肥市房屋權屬登記管理條例》第9條第2款規(guī)定,共有的房屋由共有人共同申請房屋權屬登記。第14條第1款規(guī)定,房屋權屬證書包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》和《房屋他項權證》,是房屋權利人擁有房屋權利的合法憑證。其言外之意就是,共同共有的不動產應當有獨立的房屋共有權證,或者至少要在房屋所有權登記簿或證書上明示可靠的房屋的共有事實和共有人的信息。類似的規(guī)定在《江西省城市房屋權屬登記條例》第16條中也有體現(xiàn)。辦理城鎮(zhèn)商品房買賣登記手續(xù),應當首先向房屋所在地的房地產管理部門提出登記申請,并提交申請人身份證明和房地產權屬來源證明或權利證書等書面材料。申請人不僅包括房地產開發(fā)商,也包括自建房屋人;申請人不可以是法人,只能是其法定代表人;共有關系的房產應由共有人共同申請。③李昊、常鵬翱等:《不動產登記程序的制度建構》,北京大學出版社2005年版,第284頁,第317頁,第414頁,第415頁。共有權人共同申請房屋登記并在權利證書和登記簿上進行表張的操作已經是我國大部分不動產登記制度發(fā)展成熟的城市和地區(qū)的通行做法。
對于登記行為的性質,不同的國家有不同的理解,大體上有三種分類:第一種觀念認為登記是國家行為,具有行政管理的性質;第二種觀念認為登記行為是權利人對自己民事權利的自我決定,是司法管理行為;第三種觀念認為登記行為不是行政行為,而是司法行為,如在德國,登記機關為不動產登記局,隸屬于司法機關。我國的登記機關具有行政屬性。登記不僅僅代表公示物權或者對物權變動的確認,還需要行政機關的審查。登記的行為意思也不同于物權變動的意思表示,不應將兩個行為混同,因為物權移轉之后,新物權人已經取得了所有權,登記行為只是事實行為而不是法律行為,其效果是對抗第三人。④李昊、常鵬翱等:《不動產登記程序的制度建構》,北京大學出版社2005年版,第284頁,第317頁,第414頁,第415頁。登記行為既然只是對既有權利的確認和記載,行政機關并沒有賦予登記申請人新的權利,那么,因登記而產生的物權法上的效果也是基于法律的明文規(guī)定而非行政主體的意思表示。因此,應認定這種登記行為為準法律行為性的行政行為,即根據(jù)行政機關的意思表示以外的判斷或者認識,由法律將一定的社會效果結合起來而形成的行政行為。⑤李昊、常鵬翱等:《不動產登記程序的制度建構》,北京大學出版社2005年版,第284頁,第317頁,第414頁,第415頁。
在不動產所有權恒久存在的一段時間內,權利憑證與不動產登記簿的作用通常是一致的。首先,不論是在登記生效主義還是在登記對抗主義的觀念里,將不動產物權變動記載于登記簿都有確認權利的作用。這不僅可以方便國家對登記簿保管,也將使私權得到國家的認可。其次,將不動產物權在登記簿上表張,意味著向不特定第三人進行權利公示。再次,不動產物權登記簿是向他人證明自己權利存在且屬實的載體。最后,不動產物權登記簿有利于行政機關對土地的管理和規(guī)劃等。然而,權利憑證是發(fā)放給個人的,只是一種不可靠的單薄的憑證。所有權在發(fā)放之后是否發(fā)生變化或者所有權之上是否設定了他項權利,是不能即時體現(xiàn)在權利憑證上面的。甚至時過境遷,原不動產已經被征收、查封甚至夷為平地,原有的那份權利憑證已失去了證明權利存在的效力,第三人卻往往不知情。
權利人向不動產登記機構提出申請后,登記機關準許登記,應該依法向權利人頒發(fā)不動產的權屬證書。對于登記與發(fā)證這兩個行為的關系,學界主要有以下兩種觀點:第一種觀點認為,登記和發(fā)證是兩個行為;第二種觀點認為,登記程序履行完畢之后,就產生了對抗第三人的效力,發(fā)證只是一項后補的行政程序,是登記的組成部分。然而,物權法將登記的完成時間視為不動產物權對抗第三人的開始時間,否定了第二種觀點。
如前所述,權利證書沒有創(chuàng)設所有權或其他用益物權,且不同于登記簿,不具有公示和公信的效力。這是因為,首先,權利證書產生于登記簿之后。登記機關根據(jù)登記簿的記載內容向權利人發(fā)放權利證書,而登記簿記載的內容是登記機關在審查登記申請人的申請資料后確認的。這意味著國家機關以國家公信力作為保障認可其真實性,因此其當然可以作為登記簿上記載的當事人享有權利的證據(jù)。然而,例外的情況是:在契據(jù)登記制度的模式下,登記行為是不具有強制性的,也不具有公信力。此時的登記簿也起不到對抗第三人的效力,與權利證書無異。其次,假設權利證書確實創(chuàng)設了權利,那么到底是制作權利證書的行為創(chuàng)設了權利,還是發(fā)證的行為創(chuàng)設了權利?制作證書的行為和發(fā)證的行為都是權利產生后的補充性行為,對權利本身沒有實質影響。權利的產生時間要比制作證書和發(fā)證的時間早,否則在這段合理的制作和發(fā)證的時間內,不動產將處于權利空白階段。再次,由于權利證書通常由權利人持有,持有人具有便利的隱藏權利證書的客觀條件,第三人是很難便捷地查知權利證書的內容的。也就是說,權利證書記載的事項客觀上不能起到公示的效果。最后,在偽造和“山寨”技術發(fā)達的今天,我們很難保證當事人所持有的權利證書上記載的內容的真實性。因此,若某人因為信賴權利證書而進行交易活動,此種信賴是不能得到保護的。從某種程度上看,認為權利證書之于權利人至多也只具有紀念作用也不為過。
我們認為,不發(fā)證的比較優(yōu)勢在于:第一,權利證書的本意在于能夠最大程度地方便權利人使用該憑據(jù)以證明自己享有權利。在從事不動產交易時,持有權利證書能夠大大提高交易效率。只要拿出權利證書,即可向交易相對人證明自己享有權利,從而使相對人放心交易,而不需要請求登記機關開具相關證明。然而,更方便的做法是通過登錄具有國家公信力的官方網(wǎng)站查詢登記簿的記載事項。權利憑證不具有即時性和當下性,不能很好地保有和承載變化的所有權狀態(tài)。第二,權利證書不是用于創(chuàng)設權利的。其公示和公信作用若達不到可信賴的程度,那還不如沒有。第三,權利證書容易誤導第三人。如果權利證書的內容與登記簿的內容發(fā)生沖突,那么該沖突可能是由登記機關的工作疏忽造成的,也可能是由于權利證書本身系偽造的。在權利證書和登記簿存在沖突的情況下,如果某人偽造一個證書,聲稱自己享有權利,另一個人因信賴而與其進行交易,那么該合同將不能得到保護。實踐證明,實行最接近托倫斯登記制度的我國臺灣地區(qū)的登記訴訟要比實行權利登記的德國多,而實行變形的托倫斯登記制度的我國大陸地區(qū)的訴訟要比實行契據(jù)登記制度的我國香港地區(qū)多得多。①何益民:《登記制的選擇與政府責任》,《中外房地產導報》2003年第20期。轉引自樓建波主編:《域外不動產登記制度比較研究》北京大學出版社2009年版,第110頁。
對于權利證書和不動產登記簿的關系問題,由于一般情況下,權利證書是登記機關根據(jù)登記簿制作的,而且登記簿由登記機關保管,其被偽造和篡改的機會和可能性要比權利證書小得多,因此,通常各國都規(guī)定,若權利證書的內容與登記簿相沖突,應以登記簿為準,除非有確鑿證據(jù)證明登記簿確有錯誤。同樣的邏輯在《德國民法典》第892條中體現(xiàn)為:為有利于以法律行為取得某不動產的某權利或取得該權利上的權利的人,不動產登記簿的內容視為正確。有觀點認為,不動產登記機關不發(fā)證的行為影響了權利人對所有權的全面徹底的享有。既然權利證書不能起到很好的公示作用,還容易被篡改和偽造,有其存在遠不如沒其存在。古羅馬的著名法諺認為,“任何人不能將自己沒有的權利轉讓給他人”(Nemo Plus iuris ad dium transrerre potest quam ipsehatet)。原本發(fā)放權利證書的意思在于推定權利人為善意的所有人,能夠誠實地尊重和保管權利證書,且大部分所有人也是這么做的。但是,往往有個別的所有權人為了不法目的偽造和篡改權利證書,或者沒有及時更新動態(tài)的所有權狀態(tài),使得原權利證書與登記簿不一致,引發(fā)第三人的錯誤的信賴。我國不動產權利人的權利享有不充分的原因就在于登記機關所掌握的具有最高公示公信效力的不動產登記簿不是對所有有利害關系的第三人公開的。如果第三人能夠沒有阻礙地了解不動產登記簿上的記載事項,那么將為交易的安全和市場流通的秩序起到很好的保障作用?,F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)技術十分發(fā)達,在技術上想要做到這點是沒有困難的。但是目前我國公民對公開不動產權利登記簿的認識還不深,要想在習慣和規(guī)則上變革,可能還需要經過長久的適應過程。
D923.2
A
1673―2391(2013)12―0098―04
2013-05-20 責任編校:王 歡