馬珺文 任淑華

一、公民參與公共政策選擇的必要性

在公共政策選擇過程中，公民的有效參與是保證公共政策良好運行的重要基礎(chǔ)，既是保證公共政策過程科學(xué)性、準確性和有效性的前提，也是實現(xiàn)現(xiàn)代自由民主制度和政治穩(wěn)定的必要條件。大衛(wèi)·赫爾德認為，“在現(xiàn)代社會，只有公民作為個人直接參與地方層次的決策，才能實現(xiàn)其對日常生活過程的真正控制。公民個人將有機會學(xué)習(xí)資源生產(chǎn)和控制中的重要事務(wù)，這樣，公民就能較好地判斷國家問題，評判政治代表的表現(xiàn)，并在有機會的時候參與國家范圍的決策，公私之間的聯(lián)系由此得到較好的理解?！北说盟乖谟懻撁癖妳⑴c式政府治理模式時，則主要概括了公共參與本身具有的促進信息開放化和信息交流程度的能力，還具有增強公民獨立決策和影響政府公共選擇方向的能力，并且，公共參與本身還具有加強對話式民主機制、促進在利益表達中的協(xié)商，公民提供公共服務(wù)等方面的作用。將公民參與機制充分引入到公共選擇過程中，可有效體現(xiàn)公民在公共政策選擇過程中的權(quán)力、義務(wù)和責任的關(guān)系，使政府的公共選擇行為能夠不偏離民意的方向。顯然，保證民眾在公共選擇過程中的有效參與可以在一定程度上推動公共政策過程的有效運行。

在公共選擇中引入公民參與機制，不僅有利于公民權(quán)利的體現(xiàn)，還有利于在政策選擇過程中建立開放結(jié)構(gòu)。政府主體和人民大眾是兩個不相交的主體，若政府在進行政策選擇的過程中不廣泛采集信息，就不能做出全面、合理的決策，便與符合民意的政策背道而馳。政府能否做出高質(zhì)量的公共選擇結(jié)果，在于能否擁有充分的信息資源，使不同階層的公民以不同的方式參與政策選擇，可以提供多方面的信息，從而增進了政策選擇過程中的公開、透明和適用性。

二、公民參與公共政策選擇的動機

公民都有自發(fā)性，公民需要一定的動機才會參加公共政策選擇，當代政治理論和公共管理學(xué)中對公民參與公共政策選擇的動機做了不同的解釋，主要有以下三個方面:

1.公共選擇學(xué)說。該學(xué)說將古典經(jīng)濟學(xué)中的理性經(jīng)濟人假設(shè)作為其理論依據(jù)，即每個人的行為動機都在于追求個人利益最大化。公共選擇理論的兩個基本觀點是:第一，不存在所謂的公共利益，政治領(lǐng)域是由一群各自具有不同利益的集團或個人所組成的博弈的市場;第二，公共管理領(lǐng)域應(yīng)當盡量縮小政府的職能范圍，而大力發(fā)揮市場的能力與效應(yīng)。因為政府也是由多個理性經(jīng)濟人組成的共同體，都具有追求自身利益最大化的屬性，所以滿足了這些少數(shù)人利益，不代表滿足了整個人民大眾的利益。只有大力發(fā)揮市場職能，才能使政府不至于自我膨脹，產(chǎn)生官僚主義等。

2.功利主義學(xué)說。杰瑞·邊沁和約翰·米爾的功利主義學(xué)說曾被用于解釋公民參與公共政策選擇的動機。功利主義中的兩個重要的觀點是:第一，共同利益是存在的，它的衡量標準就是是否滿足“最大多數(shù)人的最大幸福”。那么，為了讓最大多數(shù)人獲得最大的幸福，而讓除此之外的少數(shù)人承受少量的痛苦是合理的、是善的。第二，有必要將政治社會劃分為少數(shù)“精英人物”和大多數(shù)處于政治邊緣的普通公民，這是符合趨利避害原則的。普通公民為了避免時間、精力上的消耗與浪費而需要所謂的“精英人物”來統(tǒng)治;“精英人物”為了統(tǒng)治的合法性而需要公民的參與。當然，這種參與是有限的，必須以不損害“精英人物”的統(tǒng)治和管理為限。所以，功利選擇說主張把公民參與限定在選舉領(lǐng)域。

3.公民精神學(xué)說。在此學(xué)說當中，大部分學(xué)者認為公民參與公共選擇的實質(zhì)是“為了私人利益而從事公共事務(wù)”，但是這種學(xué)說因為難以協(xié)調(diào)公民個人利益與公共利益所存在的沖突，而難以使公民產(chǎn)生持久的參與動機。公民精神說將現(xiàn)代社會的公民參與的目的解釋為是為了使“政治共同體中平等、自由的公民，通過參與政治活動過程提出自身觀點并充分考慮他人的偏好，實現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)移與融合，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性”。在此過程中可以實現(xiàn)國家、政府、公民個人利益的相互博弈，并產(chǎn)生一種相對平衡的狀態(tài)。

三、公共政策選擇須符合民意

符合民意是公共政策選擇的基礎(chǔ)，公共政策是政府分配社會所生產(chǎn)出的價值，實現(xiàn)社會公共利益，解決社會公共問題，增加社會福利的重要手段。只有選擇出正確的公共政策，才有利于社會主義政治文明建設(shè)，有利于社會的和諧發(fā)展，有利于公民利益的實現(xiàn)，也有利于政策自身的執(zhí)行與發(fā)展。由此可見，正確把握社會公眾的意愿和需求，采用適當?shù)姆绞竭x擇出最符合民意的公共政策是至關(guān)重要的。

關(guān)于公共政策的定義有許多，從其中就可以看出強調(diào)民意重要性的端倪。加拿大政治科學(xué)家大衛(wèi)·伊斯頓(David Easton)認為，公共政策是政府對整個社會所生產(chǎn)出的價值，利用一定的依據(jù)，做出權(quán)威性的分配。整個社會的價值是由所有社會公民的生產(chǎn)勞動產(chǎn)生的，因此，政府對整個社會價值的權(quán)威性分配就必須充分吸納社會民眾的意見，使最終政策符合社會公眾的意愿，才能使政策的執(zhí)行得到良好的效果。詹姆斯·安德森(James Anderson)曾在其著作《公共決策》中提到，“公共政策是一個有目的的過程，在這個過程中的活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的?！彼谶@里所提及的一個或一批行為者不僅包括政府，還包括社會公眾。公共政策的選擇與制定，以及之后的執(zhí)行過程都離不開民眾。我國臺灣學(xué)者伍啟元先生在《公共政策》一書中提到:“公共政策是一個政府對公私行動所采取的指引?！碑斨械墓叫袆拥闹黧w就是社會民眾，表明政府在進行公共政策選擇與制定的過程中需要充分考慮民意。雖然政府是以符合公眾利益為基礎(chǔ)來制定和選擇公共政策的，但是沒有一種適當?shù)姆椒ㄊ沟霉窨梢杂行У膮⑴c其中，使得公民的意愿可以有效地表達出來，誰能保證政府在公共政策的制定與選擇中不發(fā)生與其初衷的偏離?

綜上所述，只有符合民意的公共政策才能順利地執(zhí)行，才能得到良好的結(jié)果，才能發(fā)揮最大效益，才能促進和諧社會的發(fā)展。那么在政策選擇的過程中，如何找到最符合民意的政策呢?我們需要一種方法，使公眾的意愿能夠得以充分表達，從而選擇出最符合民意的，能夠發(fā)揮最大效用的，最大限度增加社會福利的公共政策。

四、加權(quán)投票模型

1.需要解決的問題。一般認為，在政府進行公共選擇的過程中，利用投票機制，即少數(shù)服從多數(shù)，所選擇出的社會政策就是公平的，就是最符合民眾利益的，就是能夠在最大程度上增加人民福利的政策。但是，隨著人類社會的發(fā)展，人們的需要開始趨向于多樣化。社會的發(fā)展使社會的成分與結(jié)構(gòu)都更加豐富，從而給人們提供了更多選擇，人們的基本需求、興趣愛好、理想追求都在不同的階級之間，不同的職業(yè)之間，以及不同的個體之間產(chǎn)生著不同程度的差異。這就使傳統(tǒng)投票機制的弊端開始暴露出來，即按照傳統(tǒng)投票機制所選擇出來的社會政策真的是公平的嗎?真的是最符合民眾意愿的嗎?真的能夠在最大程度上增加人們的福利嗎?下面我們就用一個例子來說明這個問題。

假設(shè)現(xiàn)在有A、B兩個方案，100人參與投票。用傳統(tǒng)投票機制從中選擇一個來實施。而在這次投票的過程中出現(xiàn)了這樣一種情形，在100位投票者中，有40個人有強烈的愿望要執(zhí)行方案A，另外60個人覺得方案A和方案B都差不多，但是方案B稍微好一些，于是這60個人就會在投票時選擇方案B。這樣一來，投票的結(jié)果是方案A獲得40票，方案B獲得60票，顯然投票的最終結(jié)果是執(zhí)行方案B。但是，這樣的結(jié)果是最優(yōu)的嗎?是最符合民眾意愿的嗎?能夠最大程度地滿足民眾需求，增加人民的福利嗎?不妨將投票者的欲望加以量化，通過計算來進行對比。40位投票者有強烈的愿望要執(zhí)行方案A，暫且把強烈的欲望動機算作80%;60位投票者有稍微的愿望要執(zhí)行方案B，暫且把稍微的欲望動機算作20%。如果執(zhí)行方案A，則滿足了40位投票者的愿望，符合民意度為40*80%=32;如果執(zhí)行方案B，則滿足60位投票者的愿望，符合民意度為60*20%=12，而32＞12。由此可見，執(zhí)行方案A所產(chǎn)生的民眾滿足感要大于方案B，即執(zhí)行方案A才是最符合民眾意愿的，最公平的，才能夠在最大程度上增加人們的福利。那么如何才能在這種復(fù)雜的情況下準確地選擇出最符合民意，滿足感最高的公共政策呢?針對這種問題，我們可以用加權(quán)投票模型來解決。

2.加權(quán)投票模型的概念。加權(quán)投票模型是在傳統(tǒng)投票機制的基礎(chǔ)上結(jié)合杠桿原理和概率論而形成的一種新的投票模式，該投票模型專門針對在需求多樣化的社會環(huán)境下，人們需求的多樣性和社會政策備選方案符合民意度的局限性之間的矛盾。它將人們在進行投票活動時對種種備選方案的選擇劃分為多個不同等級，投票者可以根據(jù)自己對某一項方案能滿足自己的需求程度來進行投票。

3.操作方法。

第一，兩方案模型。兩方案模型基于最基礎(chǔ)的杠桿模型來實現(xiàn)，例如將方案A、B分別置于杠桿兩端，并將杠桿每端平均分為五個距離相等的部分(每部分稱為一個單位長度)，把刻度上表明力臂的長度，用力臂的長度代表執(zhí)行某一方案能給投票者帶來的滿足程度，即民意符合度。例如力臂長度為20%(一個單位長度)是最少的符合，100%(五個單位長度)是最大的符合。投票者的選票就相當于砝碼，假如對于一個投票者來說，他愿意選擇B方案，并且執(zhí)行B方案對其的滿足程度是80%，則他就將他的選票投在杠桿右端距離杠桿中心四個長度單位的80位置。而另一位選票者愿意選擇A方案，并且執(zhí)行A方案對其的滿足程度是40%，則其將其選票投在杠桿左端距離杠桿中心兩個單位長度的40位置。投票結(jié)果的計算方法是:N(票數(shù))*力臂長度(%)。即A方案獲得的票數(shù)為1*40%=0.4;B方案獲得票數(shù)為1*80%=0.8，因為0.4＜0.8所以投票結(jié)果為B方案勝出。這樣就可以看出，雖然兩個方案所獲得的票數(shù)是一樣的，但是對公眾意愿的符合度是不一樣的，而利用這種方法便很明確的選擇出了最符合民意的公共政策。

第二，多方案模型。

表1 多方案模型

多方案模型是在兩方案模型的基礎(chǔ)上，對其杠桿原理進行了簡化而形成的。如多方案模型圖所示，多方案模型可以適應(yīng)多種方案的投票過程。如果第一名選票者愿意執(zhí)行方案A，并且執(zhí)行方案A對該選票者的民意符合度是60%，則其就將他的選票投入A方案中60%的投票口，另一名選票者愿意執(zhí)行方案B，并且執(zhí)行方案B對該選票者的民意符合度是80%，則其就將他的選票投入B方案中80%的投票口，以此類推。投票結(jié)果的計算方法為:

即將一個方案的每一欄符合度中的票數(shù)與該符合度相乘，再將所有乘機相加，就得到了該方案的最終得票數(shù)(這里的票數(shù)不一定為整數(shù))。

例如A方案的最終得票數(shù)為

將所有方案的最終得票計算出來進行對比，票數(shù)最高的方案就是最符合民意的方案。

加權(quán)投票模型可以有效克服在需求多樣化的社會環(huán)境下，人們需求的多樣性和公共政策備選方案數(shù)量的局限性的矛盾問題。如果加以合理有效地運用，不僅可以優(yōu)化投票模式，而且能夠使投票結(jié)果更加公平合理，在最大程度上符合社會公眾的意愿與需求，促進和諧社會的發(fā)展，增加社會福利。

選擇出最符合民意的公共政策，是政府部門和國家政策制定部門以社會民眾的需求和利益為基礎(chǔ)來進行公共選擇的體現(xiàn)，是政府主體主動培養(yǎng)公民的公共參與積極性，拓寬公共領(lǐng)域的體現(xiàn)，是政府主體追求公平和正義的體現(xiàn)。正確選擇出最符合民意的公共政策，有利于激發(fā)社會民眾對公共政策的認同感和遵從態(tài)度，有利于減少公共政策在執(zhí)行過程中可能遇到的阻力，規(guī)避政府部門進行公共選擇的盲目性和政策執(zhí)行時的偏差行為，有利于優(yōu)化自上而下的政策選擇模式的弊端，引入了既有自上而下又有自下而上的雙重視角，使公共政策選擇向著以符合民意為基礎(chǔ)，以為社會公眾謀求福利為目的，最大程度地增加民眾幸福的方向邁進。

［1］大衛(wèi)·赫爾德.民主的模式［M］.北京:中央編譯出版社，1998.

［2］彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［3］莊序瑩.公共管理學(xué)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2006.

［4］Barber，Benjamin.Strong Democracy，Parcipatory Politics for A New Age.University of California Press.1986.4.

［5］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海:三聯(lián)書店，2004.

［6］詹姆斯·E·安德森.公共決策［M］.北京:華夏出版社，1990.

［7］伍啟元.公共政策［M］.香港:香港商務(wù)印書館有限公司，1989.