張 盈 華

(中國社會科學院 拉丁美洲研究所，北京 100007)

2011年，全國有14 個省份(含新疆建設兵團)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當期征繳收入小于基金支出，其中黑龍江和吉林兩省當期缺口超過100 億元，而廣東當期結余超過500 億元，浙江和江蘇兩省當期結余近300億元。這樣顯著的地區(qū)差別成為當前中國基本養(yǎng)老保險制度最顯著的特征，也是影響制度可持續(xù)和健康運營的關鍵性因素?；鸬貐^(qū)“豐歉不均”和資金無法“以豐補歉”，基本養(yǎng)老保險基金向個人賬戶“透支”，要財政“兜底”，造成1998—2011年現(xiàn)行制度運行期間，個人賬戶累計“空賬”2.22 萬億和財政累計補助1.27 萬億?！翱召~”、“缺口”的現(xiàn)實讓基本養(yǎng)老保險制度飽受質疑。實際上，通過對制度的深度解剖，發(fā)現(xiàn)這些風險只是表象的，基本養(yǎng)老保險制度真正的風險在于因“空賬”和“缺口”造成的基金投資收益損失和個人賬戶養(yǎng)老金的縮水。與其繼續(xù)在填補缺口和做實賬戶問題上爭論不休而裹足不前，不如盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的投資運營，以保障賬戶所有人的養(yǎng)老金權益。

一、基本養(yǎng)老保險基金的風險不在于“缺口”和“空賬”

截至2012年底，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結余23 941 億，累計做實個人賬戶基金3 396 億，另外還有作為風險儲備的8 933 億全國社會保障基金，合計有36 270 億元。如果按照2012年15 562 億的基金支出規(guī)模和基金支出20%的年增長率計算，基金備付月數(shù)①基金備付月數(shù)=上年度基金結余÷本年度基金支出×12 個月。為23 個月。不僅如此，盡管領取養(yǎng)老金的人數(shù)增速快于繳費人數(shù)，我國基本養(yǎng)老保險基金收入增長速度仍快于支出，基金累計結余不斷增加。1997－2012年，基本養(yǎng)老保險參保職工人數(shù)年均增長6.2%，參保離退休人員年均增長7.46%;盡管贍養(yǎng)人數(shù)增速快于繳費供款人數(shù)，1997－2012年間基本養(yǎng)老保險基金的收入增速(19.4%)卻快于支出增速(18.5%)，基金累計結余年均增速更快，達到26.2%(見表1)。從總量上看，似乎并沒有出現(xiàn)人們所擔憂的“養(yǎng)老金缺口”問題。

表1 1996－2012年基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)、基金收支及年均增長率

圖1 個人賬戶“空賬”運轉規(guī)模

如果“缺口”不成問題，那么“空賬”是不是制度最大的風險呢?自1993年實施個人賬戶制度以來，“空賬”問題一直沒有得到有效解決，且越演越烈。2001年遼寧開始試點做實個人賬戶，2004年試點范圍擴大到吉林、黑龍江，2006年做實個人賬戶試點省份達到8個，2007年有11 個，2008年至今有13 個(山東、江蘇、天津、浙江、上海、遼寧、吉林、黑龍江、湖南、湖北、山西、河南和新疆)。但到目前，這13 個試點省份做實個人賬戶的力度仍顯不足，規(guī)模上不去，基本養(yǎng)老保險“空賬”運轉現(xiàn)象難以根本扭轉(見圖1)。2011年個人賬戶記賬額累計達到24 859 億元，13 個試點省份累計做實個人賬戶僅2 703 億元，空賬規(guī)模始終大于養(yǎng)老基金累計結余規(guī)模。

盡管空賬規(guī)模很大，人們也無需“談空色變”，因為空賬并不會影響個人賬戶養(yǎng)老金的給付。2013年是繳費滿15年的“中人①指1997年7月之前工作、在現(xiàn)行制度參保繳費一定年限后退休的人?！眴觽€人賬戶養(yǎng)老金的第一年，也就是個人賬戶養(yǎng)老金開始全面兌付的第一年。按照目前退休人數(shù)每年新增500 萬的規(guī)模，即使這些人到2013年個人賬戶都已積累15年，個人賬戶基金支付最大規(guī)模也不過135億元，②以1998－2012年在崗職工平均工資為繳費基數(shù)，費率為8%，按一年定存利率計息，繳費15年后即達到領取年齡，則第一年養(yǎng)老金收入為2 702 元，由此計算若當年500 萬人領取個人賬戶養(yǎng)老金，則須支付135 億元。估計當年養(yǎng)老基金支出約為18 439億元，③2012年基金支出15 562 億元，按年均增長18.49%(1997－2012年平均增長率)計算，到2013年約為18 439 億元。個人賬戶基金支出不到基金總支出的0.8%(0.73%)。這樣看來，個人賬戶“空賬”并不會對當期給付造成顯著影響。

二、基本養(yǎng)老保險基金真正的風險在于“空賬”帶來的投資收益損失和個人賬戶養(yǎng)老金縮水

中國的養(yǎng)老金制度是“統(tǒng)賬結合”的管理模式，社會統(tǒng)籌賬戶資金來源于企業(yè)繳費和財政補助，用于當期養(yǎng)老金支出，制度設計之初是以“現(xiàn)收現(xiàn)付制”為藍本的，而個人賬戶資金來自于個人繳費，在賬戶所有人開始領取養(yǎng)老金時啟動支付，制度設計為“基金積累制”。但是，在基層管理中，兩個賬戶之間沒有設置“防火墻”，一些省份因社會統(tǒng)籌賬戶當期收不抵支而向個人賬戶“透支”?！巴钢А钡膯栴}不僅發(fā)生在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中，連近兩年才開始實施的新農保、城居保的個人賬戶也在劫難逃。據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，2 個省本級、1 個市本級和59 個縣級將17.56 億元新農保、城居保個人賬戶基金用于發(fā)放基礎養(yǎng)老金。［1］“透支”的直接后果是基金結余由個人賬戶轉向社會統(tǒng)籌賬戶，即由基金制賬戶轉向現(xiàn)收現(xiàn)付制賬戶，基金投資的動力和壓力隨之被轉移了。在現(xiàn)行的制度下，賬戶所有人對個人賬戶基金沒有支配權，個人的養(yǎng)老保險繳費便搖身一變，成了平衡公共賬戶的資金來源。社會保險制度本應彌補個人因“短視”造成的養(yǎng)老風險，卻又利用人們忽略基金收益損失對未來養(yǎng)老金影響的“短視”，將“統(tǒng)賬結合”制度的轉軌成本轉嫁給了每一個賬戶所有人。

15年來，國家沒有對個人賬戶基金出臺任何實質性的投資運營辦法。1997年，勞動部辦公廳發(fā)布的《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》(勞辦發(fā)［1997］116 號)規(guī)定，“個人賬戶的儲存額按‘養(yǎng)老保險基金記賬利率’計算利息。記賬利率暫由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府參考銀行同期存款利率等因素確定并每年公布一次”。各地在實施時，將該政策落實為以整存整取一年定期存款基準利率分段計息或折算成月復利率計息。2005年，《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［2005］38 號)中提出“國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現(xiàn)保值增值”，但后來一直未就個人賬戶基金投資運營出臺政策。直到2007年，《做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》(財社［2007］8號)規(guī)定，“中央補助資金由做實個人賬戶的省級政府委托全國社會保障基金理事會投資運營”，可以說，此時個人賬戶基金投資才“小荷才露尖尖角”。可惜的是，至今6年已過，再沒有關于個人賬戶基金投資的任何實質性政策出臺。

從2006年12月開始至2011年末，累計做實個人賬戶的2 703 億元中有544 億元委托全國社會保障基金理事會管理，年平均投資收益率達到10.25%，高于同期 CPI(3.71%)6.5 個百分點，高于同期一年期定期存款利率(3.03%)7.2 個百分點。很可惜，委托投資運營的資金僅占個人賬戶記賬額的2%，其余資金仍留存地方存在銀行或購買國債，其中，活期存款294 億元，定期存款703 億元，協(xié)議存款634 億元，購買國債48億元，其他投資60 億元［2］。未做實的個人賬戶因“空賬”運行，未投資造成的收益損失在5年中達5 000多億(見表2)。

實際上，這里關于損失的計算還是保守的，因為從基本養(yǎng)老保險基金存款形式的分布來看，損失的年均收益率應該更高。國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，2011年底基本養(yǎng)老保險基金累計結余18 500 億，其中活期存款、定期存款和其他形式分別為5 803.18 億元、11 776.17億元和921.06 億元，分別占31.37%、63.65%和4.98%;新農保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項保險累計結余1 635.53 億元，其中活期存款、定期存款和其他形式分別為903.30 億元、686.98 億元和45.25 億元，分別占55.23%、42.00%和2.77%?？梢?，基金有相當大的比重仍是以活期存款計息的。但無論如何，這些數(shù)以千億計的收益原本應當屬于賬戶所有人，并在未來提高個人賬戶養(yǎng)老金水平。遺憾的是，這些可能的收益就這么無聲無息地損失掉了。

表2 “空賬”情況下基本養(yǎng)老保險基金的投資收益損失(億元)

表3 各年個人賬戶記賬額及其收益率比較

因為空賬導致無法投資運營，到底給賬戶所有者個人帶來多大的損失呢?這里做一個簡單測算，盡管估算過程較保守，結果仍是令人吃驚的。目前制度規(guī)定，個人按照本人工資的8%繳費記入個人賬戶，達到退休年齡時，將賬戶基金累計總額除以計發(fā)月數(shù)后按月發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。一個60 歲退休的人，計發(fā)月數(shù)是139。1998－2012年一年期定期存款利率平均為2.71%，同期CPI 平均為2.44%，②2012年數(shù)據(jù)為當年1—11月CPI 平均值。實際利率不足0.3%(0.88%)。如果1998－2000年按照一年期定期存款利率，2001－2012年按照全國社會保障基金投資收益率計算(見表3)，年收益率平均為7.22%，扣除同期CPI，實際收益率可達到5%，超過同期一年期定期存款利率4.5 個百分點。如果實賬運營并按照上述過程計入投資收益的話，一個1997年45 歲的“中人”連續(xù)繳費15年后在2012年達到退休年齡，退休后第一個月領取的個人賬戶養(yǎng)老金便會因此提高三分之一(33.4%)。

個人賬戶基金如何計息是影響未來養(yǎng)老金水平的重要因素。目前一年期定期存款利率是3%。如果投資收益率達到6%，即使按照最短的15年繳費計算，個人賬戶養(yǎng)老金也會提高1/4(25%)，繳費30年則個人賬戶養(yǎng)老金會提高2/3(66%);如果按全國社?；鸪闪⒁詠?.4%的收益率，繳費15年，個人賬戶養(yǎng)老金會提高1/2(51%)，繳費30年則會提高1.5倍(156%)。很可惜，這些收益因“空賬”無法投資運營而損失掉了。

三、基本養(yǎng)老保險基金應盡早投資運營并向個人賬戶合理分配收益

消除投資收益損失的關鍵并不在于做實個人賬戶，而在于盡早對養(yǎng)老基金進行投資運營并對個人賬戶合理分配收益。

中央政府在基本養(yǎng)老保險基金投資運營上一直沒有實質性進展。從現(xiàn)行制度設立以來，有關基本養(yǎng)老保險基金投資運營的相關法規(guī)的制定可以分三個階段:一是1997－2006年，以《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［1997］26 號)和2006年9月頒布實施的《關于進一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》為代表，嚴格禁止地方政府對基本養(yǎng)老保險基金進行除國債和銀行存款之外的其他投資;二是2007－2010年，以《做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》(財社［2007］8 號)為標志，允許部分省份做實個人賬戶的中央財政補助資金委托全國社會保障基金理事會投資運營;三是2010年以后，《社會保險法》、《國務院批轉發(fā)展改革委關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》以及“十八大”報告等法規(guī)和重要文件，都紛紛提出應當擴大基本養(yǎng)老保險基金投資渠道以保值增值?！度肆Y源和社會保障事業(yè)‘十二五’規(guī)劃綱要》和《社會保障‘十二五’規(guī)劃綱要》對基本養(yǎng)老保險基金投資運營都使用“積極穩(wěn)妥推進”的表述。

那么，走哪條路徑才能穩(wěn)妥推進呢?筆者以為應當選擇阻力最小、代價最低的制度發(fā)展路線。

基本養(yǎng)老保險基金的投資運營并不以全國統(tǒng)籌為前提，也不以做實個人賬戶為條件，應繞開這兩個難以解決的現(xiàn)實難題，盡早實現(xiàn)投資運營以保值增值。全國統(tǒng)籌的“標的”由《社會保險法》的“基本養(yǎng)老保險基金”悄然變更為《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》、《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》和十八大報告中的“基礎養(yǎng)老金”，劃清了基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金與個人賬戶的邊界，卻混淆了養(yǎng)老基金和養(yǎng)老金的概念(前者須投資以保值增值，后者是在保值增值后用于發(fā)放①根據(jù)《社會保險法》第十一條，“基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成”，第十五、十六條“基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成”，“基本養(yǎng)老金根據(jù)個人累計繳費年限、繳費工資、當?shù)芈毠て骄べY、個人賬戶金額、城鎮(zhèn)人口平均預期壽命等因素確定。參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養(yǎng)老金”。)。全國統(tǒng)籌路線還未清晰，阻力仍很大，不能一蹴而就。另一方面，做實個人賬戶從啟動試點到現(xiàn)在，舉步維艱。從2001年遼寧開始試點到2011年底，累計做實的個人賬戶僅占記賬額的十分之一(10.9%)。更有甚者，遼寧省因征繳收入不足支付，不得不動用已經做實的個人賬戶發(fā)放當期養(yǎng)老金?？梢?，做實個人賬戶的工作進展緩慢，任務仍很艱難，同樣不能一蹴而就。

然而，基本養(yǎng)老保險基金的投資運營已經不能再耽擱了，唯有繞開阻隔加以實施。

(一) 由省級機構委托投資運營

原則上，哪一級政府作為委托人，投資風險就應由哪一級政府承擔。2012年8月國家審計署公布社保資金審計報告顯示，截至2011年底，全國有17 個省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標準。在18 500.41 億元基本養(yǎng)老保險基金結余中，除人民銀行、農業(yè)發(fā)展銀行和中央財政專戶管理的71.83 億元外，省本級、市本級和縣級結存分別為9 053.83億元、5 613.15 億元和3 761.6 億元，分別占49.13%、30.46%和20.41%。新農保、城居保和城鄉(xiāng)居保三項保險基金累計結余1 635.53 億元，省本級、市本級和縣級結存分別為75.68 億元、292.53 億元和1 267.32億元，分別占4.63%、17.89%和77.48%。由此看來，基本養(yǎng)老保險基金的一半由省級管理，市縣管理分別占二成和三成;新農保、城居保和城鄉(xiāng)居保省級管理資金不足半成，市級管理不足二成，縣級管理近八成。

要達到省級統(tǒng)籌所要求的六個“統(tǒng)一”非常困難，因此將六個“統(tǒng)一”分解實施，在繳費率難以統(tǒng)一的情況下應盡早實現(xiàn)基金統(tǒng)一管理。目前制度贍養(yǎng)率最高的省份(黑龍江63.2%)與最低的省份(廣東10.9%)［2］23相差6倍，自然難以要求兩類地區(qū)向企業(yè)征收同樣的費率，制度贍養(yǎng)負擔較輕的地區(qū)降低繳費率無疑是有利于企業(yè)之舉。實際上，2011年基本養(yǎng)老保險全國平均繳費率(基本養(yǎng)老保險人均征繳收入/在崗職工平均工資)僅為15.2%，已經遠低于制度要求的28%的繳費率。

一方面，全國統(tǒng)籌很難短期內實現(xiàn)，另一方面，《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》也提出要“全面落實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”。盡管目前市縣管理資金比重高，但如果由市縣作為委托人，會造成委托人過于分散，委托-代理雙方難以建立平等有效的對話機制。因此，綜上考慮，應當在省級管理的環(huán)境下規(guī)劃基本養(yǎng)老保險基金的投資運營。

(二) 由中央機構負責投資運營

2007年5月，由財政部和原勞動保障部召集，包括商業(yè)銀行及基金公司參加的一次小范圍座談引發(fā)了社會的廣泛關注，因為這次會議透露出來的信息表明，基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金的投資管理模式將采取信托模式，由地方社保經辦機構委托外部金融機構進行投資管理。然而，到目前為止，這項措施也未落實。相反，這種地方經辦機構為主的“市場信托模式”正在被中央機構為主的“政府受托模式”所替代。2007年2月，財政部和原勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)布《做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中央補助資金投資管理暫行辦法》(財社［2007］8 號)，該辦法規(guī)定，做實個人賬戶中央補助資金須由全國社會保障基金理事會受托投資運營，顯露出中央政府對于地方經辦機構委托投資個人賬戶基金的顧慮。2012年3月，廣東省委托全國社會保障基金理事會對其1 000 億元基本養(yǎng)老保險基金進行投資運營，半年后資金全部到位，這是受國務院批準的地方委托中央機構對基本養(yǎng)老保險基金投資運營的特例，再次驗證了中央政府對基本養(yǎng)老保險基金受托投資運營的思路——由中央集中投資。

中央集中投資有一定的現(xiàn)實性:第一，中央集中投資的風險將由中央財政擔當，這與目前基本養(yǎng)老保險基金“缺口”由中央財政“兜底”的現(xiàn)實基本契合。2011年，基本養(yǎng)老保險基金當期征繳收入小于當期基金支出的省份共計14 個(含新疆建設兵團)，而財政補助后，除黑龍江外，其他13 個省份當期收支全部實現(xiàn)扭虧為盈。2012年8月國家審計署公布社保資金審計報告顯示，財政對基本養(yǎng)老保險的投入中，中央財政投入1 846.86億元，占88.69%，地方財政投入235.53 億元，占11.31%。從這個意義上看，中央財政承擔著基本養(yǎng)老保險基金“缺口”的“兜底”責任。那么，如果中央集中投資產生市場風險，影響了基本養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性，則由中央財政予以擔保，實質上就是將對基金缺口的兜底改為對投資損益的兜底。第二，中央集中投資可以實現(xiàn)基金規(guī)模效應，化解基金結余差距過大造成的“養(yǎng)命錢”投資收益的地區(qū)差距。從基本養(yǎng)老保險基金結余總量來看(見表4)，差距非常大，2011年，廣東可用于投資的基金是西藏的212倍，是同為東部省份的海南的35倍。但從人均可用于投資的基金來看，廣東并不占優(yōu)勢;而且基金結余普遍較少的西部省份，人均可投資基金卻明顯高于中東部省份，主要是因為前者的參保人數(shù)相對少。例如，廣東上年累計結余最多，占全國的16%(2 471.5/15 365.3)，參保職工人數(shù)也占全國的16%(3 428.2/21 565)，人均可投資基金不足7 000 元(6 838 元);人均可投資基金最高的新疆(16 073 元)，基金結余占全國的2.4%(372/15 365.3)，而參保人數(shù)卻不足全國的1%(214.7/21 565)。無論是個人委托還是地方政府機構委托，都可能面臨賬戶基金數(shù)額差距大帶來的議價地位的差異:基金規(guī)模越小越難分散風險，與市場信托機構的議價能力越弱，但其人均可投資基金卻相對較多，因而賬戶管理成本和投資風險會更大。因此，中央集中投資運營更適應于當前基金結余地區(qū)差距巨大的現(xiàn)實環(huán)境。

表4 各省份人均可用于投資的基本養(yǎng)老保險基金(以2011年為例)

續(xù)表:

(三) 以記賬形式分配投資收益

國內關于名義賬戶制的廣泛討論已有10年，這種制度模式將基金制的投資機制與現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制結合起來，用投資機制激勵參保繳費和實現(xiàn)賬戶增值，用籌資機制保證當前待遇給付，“名義賬戶”實質上是一種“記賬”的管理方式。［3］目前基本養(yǎng)老保險基金的狀況恰好迎合了“名義賬戶制”的特點，賬戶沒有實際存入資金，賬戶基金被用于當前養(yǎng)老金的發(fā)放，但仍采取記賬利率增加價值。

個人賬戶基金可以采用記賬形式參與投資收益分配。記賬形式早已在1997年的《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》(勞辦發(fā)［1997］116 號)中規(guī)定下來，“個人賬戶的儲存額按‘養(yǎng)老保險基金記賬利率’計算利息。記帳利率暫由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府參考銀行同期存款利率等因素確定并每年公布一次”。2006年，遼寧省經國務院同意后從做實的個人賬戶中借款用于發(fā)放當期養(yǎng)老金，同時規(guī)定了被借用的個人賬戶可按運營收益率計息。［4］

“名義賬戶制”的鼻祖——瑞典采用通脹率調整后的社會平均工資年增長率作為記賬利率。［5］與瑞典不同的是，我們的基本養(yǎng)老保險有實際資金用于投資運營，這個資金的總規(guī)模已經達到1.3 萬億元(如表4 所示)。毫無疑問，個人賬戶的記賬利率應與基金的投資運營收益掛鉤。

［1］國家審計署:全國社會保障資金審計結果［R］.北京:國家審計署，2012.

［2］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012［M］.北京:經濟管理出版社，2012:58.

［3］鄭秉文.歐亞六國社會保障“名義賬戶”制利弊分析及其對中國的啟示［J］.世界經濟與政治，2003，(5):56-61.

［4］胡曉義.目前僅遼寧暫從已做實的個人賬戶中借款［EB/OL］.(2012-03-07)［2012-12-20］.http://money.163.com/12/0307/15/7S0M4T8200254Q6N.html.

［5］房連泉.瑞典名義賬戶養(yǎng)老金制度改革探析［J］.歐洲研究，2008，(6):123-138.