苗 樹 彬

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院，海南 ?？?570311)

當(dāng)前，我國(guó)改革正處于關(guān)鍵期、深水區(qū)、攻堅(jiān)期。2013年是政府換屆的“窗口期”，也是深化改革的重要“窗口期”，社會(huì)各方面對(duì)釋放改革紅利寄予厚望。

什么是改革紅利?如何釋放改革紅利?中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林教授認(rèn)為，“改革是中國(guó)的最大紅利”關(guān)鍵在于牢牢抓住“機(jī)遇、潛力、紅利”這六個(gè)字:以通過(guò)改革的最大紅利，抓住國(guó)內(nèi)需求轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇，釋放人口城鎮(zhèn)化的最大潛力。針對(duì)新時(shí)期如何加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)、釋放改革紅利，本研究提出五大轉(zhuǎn)型與改革:走向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革、人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革、形成6 億中等收入群體的轉(zhuǎn)型與改革、市場(chǎng)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型與改革、以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的政府轉(zhuǎn)型與改革。

一、走向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革

未來(lái)5－10年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將面臨更為復(fù)雜、嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。世界經(jīng)濟(jì)的不確定性加大，國(guó)際市場(chǎng)繼續(xù)動(dòng)蕩與萎縮，并且這些將是一個(gè)中長(zhǎng)期趨勢(shì)。與歐美國(guó)家不同，我國(guó)并不缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)動(dòng)力，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)外部約束條件發(fā)生了重大變化，從而加大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型的不確定性。走向消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，既決定中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又關(guān)乎下一步經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革的基本選擇。

(一) 擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)是我國(guó)最大的機(jī)遇

圖1 1978－2011年我國(guó)最終消費(fèi)率和居民消費(fèi)率變化趨勢(shì)

當(dāng)前的世界經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)入全面調(diào)整期。發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)債消費(fèi)、新興經(jīng)濟(jì)體出口拉動(dòng)、資源輸出國(guó)出口資源的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式被打破，世界經(jīng)濟(jì)的不確定性增大，這就需要在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中尋求新的平衡點(diǎn)。預(yù)計(jì)未來(lái)幾年我國(guó)對(duì)歐美出口市場(chǎng)將呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)，依靠出口拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以為繼，擴(kuò)大內(nèi)需成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的立足點(diǎn)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。

調(diào)查顯示，從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，投資消費(fèi)失衡已成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾。當(dāng)前，我國(guó)已成為世界制造業(yè)大國(guó)，但遠(yuǎn)不是消費(fèi)大國(guó)。消費(fèi)率不僅處于歷史低點(diǎn)，也低于世界平均水平。數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)80年代，我國(guó)最終消費(fèi)率和居民消費(fèi)率曾達(dá)到66%和51.6%。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，消費(fèi)率急劇下降。2000年，我國(guó)最終消費(fèi)率和居民消費(fèi)率分別為62.3%和46.4%，2010年分別急劇降至48.2% 和34.9%，10年中分別下降了14.1 個(gè)百分點(diǎn)和11.5 個(gè)百分點(diǎn)，為改革開(kāi)放以來(lái)的最低水平。雖然近兩年消費(fèi)率有所回升，但當(dāng)前實(shí)際消費(fèi)增速出現(xiàn)回落跡象，居民消費(fèi)傾向尚未明顯改善，這使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加依賴于投資出口，進(jìn)一步加大了經(jīng)濟(jì)生活和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的矛盾。

我國(guó)進(jìn)入發(fā)展型新階段，發(fā)展型消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)是一個(gè)中長(zhǎng)期的趨勢(shì)。隨著社會(huì)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求不斷升級(jí)，消費(fèi)市場(chǎng)潛力巨大，正處于釋放的歷史拐點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查，目前，我國(guó)與同等發(fā)展水平國(guó)家相比(金磚國(guó)家)，消費(fèi)率相差15－20 個(gè)百分點(diǎn)。［1］例如:2011年我國(guó)居民消費(fèi)率為33.8%，2010年印度為63.2%，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)消費(fèi)率差距更大，有近30 個(gè)百分點(diǎn)。為此，一方面要看到消費(fèi)率水平的差距，另一方面也要看到未來(lái)5－10年我國(guó)消費(fèi)率有巨大的提升空間。

(二) 以釋放消費(fèi)支撐未來(lái)10年的中速增長(zhǎng)

不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)消費(fèi)需求潛力巨大，但對(duì)消費(fèi)需求能否帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持懷疑態(tài)度。相當(dāng)多的預(yù)測(cè)仍然從投資增長(zhǎng)的角度來(lái)判斷我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景。據(jù)調(diào)查測(cè)算顯示，到2020年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民名義消費(fèi)總量規(guī)?？赡苓_(dá)到45－50 萬(wàn)億元，這樣大的消費(fèi)規(guī)模足以支撐未來(lái)10年7%－8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［2］基于這種判斷，從調(diào)查數(shù)據(jù)看，可以得出這樣的結(jié)論:與其他國(guó)家不同，未來(lái)10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于上升的通道，關(guān)鍵在于擁有巨大的消費(fèi)潛力這個(gè)突出優(yōu)勢(shì)。

(三) 確立消費(fèi)主導(dǎo)的戰(zhàn)略目標(biāo)

未來(lái)5－8年，能否化不利為有利，因勢(shì)利導(dǎo)，充分釋放國(guó)內(nèi)消費(fèi)潛力，取決于政府能不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀趨勢(shì)，把走向消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上升為國(guó)家戰(zhàn)略。調(diào)查為分兩步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了政策目標(biāo)設(shè)計(jì):第一步，2016年初步實(shí)現(xiàn)消費(fèi)主導(dǎo)，最終消費(fèi)率從49%提高到55%;居民消費(fèi)率從35%提高到45%;消費(fèi)貢獻(xiàn)率穩(wěn)定在40%以上，消費(fèi)初步成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力。第二步，2020年基本實(shí)現(xiàn)消費(fèi)主導(dǎo)，最終消費(fèi)率進(jìn)一步提高到60%以上;居民消費(fèi)率提高到50%以上;消費(fèi)貢獻(xiàn)率穩(wěn)定在50%以上，消費(fèi)基本成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定的內(nèi)生動(dòng)力。

表1 1990－2010年中國(guó)與部分國(guó)家居民消費(fèi)率比較(單位:%)

(四) 實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡

從調(diào)查情況看，許多專家一直強(qiáng)調(diào)投資更重要，問(wèn)題在于，健康的投資結(jié)構(gòu)需要建立在市場(chǎng)主導(dǎo)的基礎(chǔ)之上，使投資能夠反映市場(chǎng)真實(shí)的消費(fèi)需求。走向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型與改革，重在實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)之間的動(dòng)態(tài)平衡。據(jù)調(diào)查，“十二五”期間，我國(guó)公共教育、醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資需求將達(dá)到15萬(wàn)億元，環(huán)保治理領(lǐng)域的投資需求將達(dá)到5.1萬(wàn)億元，文化產(chǎn)業(yè)的投資需求將達(dá)到8 萬(wàn)億元。［3］消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不是不要投資增長(zhǎng)，問(wèn)題是投資需要適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)變化而轉(zhuǎn)型。實(shí)現(xiàn)投資轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于改變投資結(jié)構(gòu)，不斷加大公益性項(xiàng)目投資和消費(fèi)供給能力的投資。

(五) 以公益性為重點(diǎn)的國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整

從調(diào)查情況看，全社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的深刻變化，表現(xiàn)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的消費(fèi)需求全面快速增長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)投資與消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡，需要使國(guó)有資本更多地轉(zhuǎn)向公益性領(lǐng)域投資。為此，需要確立強(qiáng)化國(guó)有資本公益性的戰(zhàn)略目標(biāo)，尤其是要明確國(guó)有資本在促進(jìn)就業(yè)、提高社會(huì)保障水平以及收入分配調(diào)節(jié)上的目標(biāo)。服務(wù)于走向消費(fèi)主導(dǎo)的戰(zhàn)略目標(biāo)，亟須以公益性為目標(biāo)調(diào)整國(guó)有資本配置。為此，本研究提出國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的建議:第一，明確國(guó)有資本收租分紅的約束性指標(biāo)。國(guó)有企業(yè)平均分紅比例在“十二五”期間需要提高到30%左右;第二，盡快出臺(tái)國(guó)有企業(yè)支付資源使用租金和利潤(rùn)分紅的法律法規(guī);第三，制定詳細(xì)、可操作的利潤(rùn)分配方案;第四，將國(guó)有資本納入全口徑財(cái)政預(yù)算體系。

圖2 1978－2011年城鎮(zhèn)化率變化與GDP 增速變動(dòng)

二、人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革

在國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化的新階段，由于城鎮(zhèn)化尤其人口城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大，未來(lái)10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將處于上升通道。以人口城鎮(zhèn)化為支撐，加快消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，充分釋放國(guó)內(nèi)巨大的需求潛力，尤其是消費(fèi)需求潛力，將形成我國(guó)未來(lái)5－10年轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/p>

(一) 城鎮(zhèn)化是過(guò)去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力

通過(guò)過(guò)去30多年城鎮(zhèn)化率年增速與GDP 增速變動(dòng)間的關(guān)系統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，兩者呈明顯線性關(guān)系。城鎮(zhèn)化率每提高1 個(gè)百分點(diǎn)，按1978年不變價(jià)格計(jì)算的人均GDP 增加124.5 元，按2010年價(jià)格是670 元;在我國(guó)近10年年均10%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3 個(gè)百分點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。1978－2011年，伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員在就業(yè)人員總數(shù)中的比重從70.5%下降為34.8%，城鎮(zhèn)就業(yè)人員占全國(guó)就業(yè)人員總量的比重從23.7% 上升到47%。汪泓等學(xué)者利用1981年到2009年的就業(yè)數(shù)據(jù)研究得出，就業(yè)增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化水平之間存在著長(zhǎng)期的相關(guān)均衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化水平每升高1%，城鎮(zhèn)就業(yè)人口增長(zhǎng)1.267%;馬曉河的研究表明，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)與城鎮(zhèn)化呈線性關(guān)系，城鎮(zhèn)化率每提高1 個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增加663.84 萬(wàn)人。［4］

(二) 城鎮(zhèn)化是一個(gè)大戰(zhàn)略

2011年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為51.3%，正處于快速發(fā)展的區(qū)間，未來(lái)10年城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅有很大的成長(zhǎng)空間，并且還會(huì)有一個(gè)較快的速度。調(diào)查測(cè)算顯示，如果以平均1%－1.2%的速率推進(jìn)，到2020年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將提高到60%以上。如果按戶籍人口來(lái)算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。即使年均增長(zhǎng)1.2 個(gè)百分點(diǎn)，10年后我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率仍只有47%，還達(dá)不到目前世界的平均水平。考慮到10年后我國(guó)的發(fā)展前景，人口城鎮(zhèn)化率的合理區(qū)間應(yīng)不低于50%。也就是說(shuō)，未來(lái)10年我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率的年均增長(zhǎng)率應(yīng)為1.5個(gè)百分點(diǎn)左右。從現(xiàn)實(shí)情況看，只要以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位，2020年達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化率是有可能的。

圖3 1978－2011年城鎮(zhèn)化率與三產(chǎn)就業(yè)變動(dòng)情況

為此，本研究認(rèn)為，未來(lái)5－10年，由于有著城鎮(zhèn)化釋放的巨大內(nèi)需潛力，有著轉(zhuǎn)型與改革的巨大空間，與其他國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然具有突出的優(yōu)勢(shì)，由此形成重要戰(zhàn)略機(jī)遇。由于城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化，未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有著廣闊的空間。這意味著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，將高度依賴于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程。

(三) 推動(dòng)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本走了一條以規(guī)模擴(kuò)張為主要特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也付出了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)。

一是城鎮(zhèn)化發(fā)展長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化。參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在工業(yè)化中期，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的相關(guān)系數(shù)極高。1841－1931年間英國(guó) 為0.985，1866－ 1946年 間 法 國(guó) 為0.970，1870－1940年間瑞典為0.967，這些國(guó)家被認(rèn)為是“同步城鎮(zhèn)化”的典型。2011年我國(guó)人均GDP 達(dá)到5414 美元，進(jìn)入工業(yè)化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平仍然遠(yuǎn)低于工業(yè)化中后期應(yīng)該具有的均值(60%)，這很大程度上抑制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的釋放與升級(jí)，加劇了社會(huì)供給能力與消費(fèi)能力的鴻溝，導(dǎo)致嚴(yán)重的內(nèi)需不足與產(chǎn)能過(guò)剩。

二是人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放30年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。2008年，全國(guó)土地財(cái)政收入為16 255 億元，到2011年增加到41 545 億元，3年間增長(zhǎng)了2倍多。我國(guó)51.3%的城鎮(zhèn)化率，是按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的，其中還包括了1.6 億的農(nóng)民工群體。如果按戶籍人口來(lái)算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。未來(lái)5－10年，如果繼續(xù)沿襲以往的用地外延擴(kuò)張老路推進(jìn)城鎮(zhèn)化，勢(shì)必占用更多耕地，對(duì)國(guó)家糧食安全將造成極大威脅;如果不顧用地需求的強(qiáng)勁增長(zhǎng)而強(qiáng)制壓減土地供應(yīng)，勢(shì)必制約城鎮(zhèn)化發(fā)展。事實(shí)證明，以土地?cái)U(kuò)張為導(dǎo)向的“規(guī)模城市化”難以為繼。如何解決用地“兩難”的問(wèn)題，已經(jīng)突出地?cái)[到了各級(jí)政府面前。

圖4 2001－2011年全國(guó)耕地面積(單位:億畝)

三是以“人口紅利”為支撐的低成本城鎮(zhèn)化模式難以為繼。數(shù)量龐大的農(nóng)村人口流向城市，為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供充足、廉價(jià)的勞動(dòng)力資源。與土地要素的利用模式一樣，我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)廉價(jià)的勞動(dòng)力要素采取了大規(guī)模簡(jiǎn)單投入的粗放式發(fā)展模式。未來(lái)5－10年，人口老齡化進(jìn)程加快，“未富先老”的特點(diǎn)突出，“數(shù)量型”人口紅利的逐步消失趨勢(shì)不可避免。通過(guò)廣東、河南、湖南等省的調(diào)研，“民工荒”問(wèn)題不僅在東部沿海地區(qū)日益凸顯，中部地區(qū)也開(kāi)始出現(xiàn)招工難現(xiàn)象。日本、韓國(guó)在20世紀(jì)70年代、80年代末，人口紅利開(kāi)始之前基本完成了城鎮(zhèn)化。而我國(guó)在逐漸進(jìn)入老齡化的時(shí)候，城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展的中期。未來(lái)5－10年，中國(guó)“數(shù)量型”的人口紅利逐步消失的趨勢(shì)不可避免，預(yù)示著依靠增加生產(chǎn)要素投入的粗放式的城鎮(zhèn)化模式難以為繼。

表2 2002年和2011年全國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)

四是大城市不堪重負(fù)，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。由于大城市集中了優(yōu)質(zhì)的公共資源，擁有更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和平臺(tái)，導(dǎo)致人口過(guò)度集中于超級(jí)城市和特大城市。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工總量的65.4%集中在東部地區(qū)，其中外出農(nóng)民工的64.7%集中在地級(jí)市以上城市。流動(dòng)人口過(guò)度流向大城市，給大城市帶來(lái)了交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。調(diào)查顯示，全國(guó)667 個(gè)城市，約有2/3的城市交通在高峰時(shí)段出現(xiàn)擁堵。由于小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共資源配置等方面，與大城市相比差距巨大，導(dǎo)致中小城鎮(zhèn)綜合承載能力相對(duì)較弱，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，小城鎮(zhèn)是承載城鎮(zhèn)人口的主體。如德國(guó)的城鎮(zhèn)化率現(xiàn)在是97%，70%的人居住在小城鎮(zhèn);美國(guó)有50%以上的人居住在5 萬(wàn)人口以下的小城鎮(zhèn)。2011年，我國(guó)中小城市城市化率為33.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)城鎮(zhèn)化水平。

進(jìn)入發(fā)展型新階段，促進(jìn)人的公平發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化的根本目標(biāo)。未來(lái)5－10年，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，重在實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，包括身份平等、機(jī)會(huì)平等、發(fā)展公平。未來(lái)5－10年，我國(guó)土地資源的稀缺性將更加凸顯，人口紅利將逐漸消失，再走以規(guī)模擴(kuò)張為導(dǎo)向的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路子，將越走越窄，這迫切需要轉(zhuǎn)型和改革。由于城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是城鄉(xiāng)二元制度尚未有實(shí)質(zhì)性改變，導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)受到阻礙，已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工也只是處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，城鎮(zhèn)化的潛能未能完全釋放。

(四) 盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化加快轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要時(shí)期，無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)需求還是發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，讓“農(nóng)民工成為歷史”。調(diào)查測(cè)算顯示，農(nóng)民工市民化將帶動(dòng)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施、基本住房等投資需求。以住房為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，2011年，購(gòu)房的農(nóng)民工只有0.9%。有20%的農(nóng)民工最希望政府在住房方面給予幫助。以2.5 億農(nóng)民工計(jì)算，迫切希望解決住房問(wèn)題的農(nóng)民工總量達(dá)到5000 萬(wàn)左右，加上這些農(nóng)民工攜帶的家眷，涉及近1 億人口的城鎮(zhèn)定居問(wèn)題。按照農(nóng)民工及其家庭人均居住面積20 平方米，每平方米成本1000 元計(jì)算，則會(huì)帶來(lái)2萬(wàn)億元的住房需求，將拉動(dòng)上下游約4 萬(wàn)億元的投資，并創(chuàng)造1200－1800 萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)民工及其家眷的住房需求是一種剛性需求，是一種有利于調(diào)整我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的健康需求。

為此，當(dāng)前全面解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題的時(shí)機(jī)、條件已經(jīng)成熟，盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”在財(cái)力上沒(méi)有問(wèn)題，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政策與體制的突破:一是深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度;二是加快建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制;三是重點(diǎn)推進(jìn)土地制度、戶籍制度、公共服務(wù)制度的聯(lián)動(dòng)改革;四是盡快建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。

(五) 推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的政策與體制創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于體制機(jī)制的創(chuàng)新。從當(dāng)前城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求和突出問(wèn)題出發(fā)，重點(diǎn)推進(jìn)土地、財(cái)稅、行政、社區(qū)和人口政策等方面的改革，為城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展提供體制保障。為此，需從以下幾方面入手:一是加快農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民帶著“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)城;二是改變“土地財(cái)政”的城鎮(zhèn)化模式;三是打破行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制;四是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的社區(qū)管理體制改革;五是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策。

三、形成6 億中等收入群體的轉(zhuǎn)型與改革

調(diào)查顯示，中等收入群體不僅是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的中堅(jiān)力量，也是釋放消費(fèi)紅利的主力軍。隨著人口城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和服務(wù)業(yè)的快速提升，到2020年，實(shí)現(xiàn)中等收入群體倍增的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。形成6 億中等收入群體，關(guān)鍵在于盡快以民富優(yōu)先為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)改革突破，并形成公平有序的社會(huì)生態(tài)及其制度安排，增強(qiáng)中等收入群體的身份認(rèn)同感。

(一) 擴(kuò)大中等收入群體，牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型全局

中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，是釋放消費(fèi)潛力、擴(kuò)大內(nèi)需的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)“橄欖型”社會(huì)、走向共同富裕的重大任務(wù)。以2010年城鎮(zhèn)居民收入數(shù)據(jù)測(cè)算，20%的中等收入群體人均可支配收入為17 224.01 元，人均消費(fèi)性支出為12 609.43 元，比低收入群體高5 249.26 元，比中等偏下收入群體高2 960.22 元。未來(lái)10年，如果城鎮(zhèn)中等收入群體比重提高到40%－45%左右，在不考慮人口規(guī)模變動(dòng)的情況下，初步測(cè)算每年將新增消費(fèi)規(guī)模0.75 萬(wàn)億元，10年將帶來(lái)7.5 萬(wàn)億元左右的新增消費(fèi)，由此推動(dòng)中國(guó)成為全球最大的消費(fèi)市場(chǎng)之一。

表3 2010年不同收入等級(jí)的城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出比較(單位:元)

當(dāng)前，我國(guó)中等收入群體比重偏低，規(guī)模過(guò)小，身份認(rèn)同感不強(qiáng)，這些不僅抑制了潛在消費(fèi)需求的有效釋放，還造成社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡，貧富差距過(guò)大，利益矛盾增多。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組研究認(rèn)為，我國(guó)中等收入群體比例為23%左右。美國(guó)波士頓調(diào)查公司的調(diào)查也指出，目前中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)家庭所占的比例大約為24%。按照23%－24%的比例測(cè)算，我國(guó)中等收入群體規(guī)模大約為3 億人左右。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)中等收入群體比重嚴(yán)重落后。世界各國(guó)對(duì)中等收入的劃分沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。但總體來(lái)看，我國(guó)中等收入群體比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的中等收入群體占比大都在70%以上。例如，美國(guó)人均年收入從3萬(wàn)美元到100 萬(wàn)美元的群體都是“中產(chǎn)階級(jí)”，占全社會(huì)人口的90%。

與發(fā)達(dá)國(guó)家同等發(fā)展水平時(shí)期比較，我國(guó)中等收入群體也嚴(yán)重偏低。2011年，我國(guó)人均GDP 超過(guò)5 000 美元，中等收入群體不到總?cè)丝诘?/4。從國(guó)際比較看，在人均GDP 5 000美元這個(gè)階段:

——20世紀(jì)70年代初，美國(guó)人均GDP 達(dá)到5 000 美元時(shí)，中產(chǎn)家庭比重達(dá)到60%以上;

——20世紀(jì)70年代中后期，日本人均GDP達(dá)到5 000 美元時(shí)，民調(diào)顯示，有90%的日本人自認(rèn)是中間階層，60%自認(rèn)處于“正中間”;

——20世紀(jì)80年代末，韓國(guó)在達(dá)到人均GDP 5 000 美元時(shí)，同期新中產(chǎn)和舊中產(chǎn)的比重合計(jì)近40%。

(二) 把中等收入群體倍增作為國(guó)家戰(zhàn)略，盡快制定專項(xiàng)國(guó)家規(guī)劃

黨的“十八大”報(bào)告提出“中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大”的改革目標(biāo);國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》把“中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，橄欖型分配結(jié)構(gòu)逐步形成”作為改革目標(biāo)之一。當(dāng)前在收入分配改革總體方案中，“調(diào)高”和“提低”有某些具體措施，但如何“擴(kuò)中”缺乏具體措施，更談不上系統(tǒng)的“擴(kuò)中”的體制與政策設(shè)計(jì)。中等收入群體倍增是一個(gè)大戰(zhàn)略，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的改革。筆者認(rèn)為應(yīng)在收入分配改革總體方案基礎(chǔ)上，盡快制定并出臺(tái)《中等收入群體倍增國(guó)家規(guī)劃》。

(三) 建議明確提出到2020年中等收入群體倍增的目標(biāo)

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，實(shí)現(xiàn)黨的“十八大”報(bào)告關(guān)于到2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入倍增的目標(biāo)，不是貧富差距擴(kuò)大基礎(chǔ)上的倍增，而是中等收入群體的倍增。為此，建議明確提出到2020年中等收入群體倍增的目標(biāo)要求。

1.總體目標(biāo) 在目前大約23%的基礎(chǔ)上，每年提高2 個(gè)百分點(diǎn)，到2020年努力達(dá)到40%以上，由此使中等收入群體規(guī)模從3億擴(kuò)大到6 億人左右。

2.階段目標(biāo) 未來(lái)2－3年，即到2015年左右，中等收入群體比重提高到30% 左右，規(guī)模接近4 億人左右;用5年左右時(shí)間，即到2017年，中等收入群體比重提高到35%左右，規(guī)模達(dá)到4.6億人左右;用8年左右時(shí)間，即到2020年，實(shí)現(xiàn)倍增的總體目標(biāo)。

3.把擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模作為預(yù)期性指標(biāo) 中等收入群體倍增是一個(gè)綜合指標(biāo)，既反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際成果，也反映社會(huì)建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程，與GDP 等單項(xiàng)指標(biāo)相比，更具綜合性。建議把中等收入群體規(guī)模倍增作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期性指標(biāo)，并鼓勵(lì)地方政府把中等收入群體倍增作為重要的約束性指標(biāo)。

(四) 制定中等收入群體倍增的行動(dòng)計(jì)劃

從調(diào)查反映的情況看，擴(kuò)大中等收入群體，一方面是時(shí)間、空間約束不斷增強(qiáng)，另一方面是現(xiàn)實(shí)條件總體具備，關(guān)鍵是要盡快制訂可操作的綜合性行動(dòng)計(jì)劃。

1.加大結(jié)構(gòu)性減稅力度 建議實(shí)施大規(guī)模的國(guó)家減稅計(jì)劃。未來(lái)5年，重點(diǎn)是有效控制財(cái)政收入過(guò)快增長(zhǎng)，有效控制行政成本過(guò)快增加，使城鄉(xiāng)居民在國(guó)民收入分配格局中的比重明顯提高。

2.加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化 以保障基本公共服務(wù)為重點(diǎn)，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程:用3年左右時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)基本上使有條件的農(nóng)民工市民化;用5年左右時(shí)間，形成人口城鎮(zhèn)化的制度框架;用8年左右時(shí)間，基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。

3.盡快改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例 加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)程，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化。近期的重點(diǎn)是盡快改革征地制度，使農(nóng)民成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法定談判主體，保障并提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。

4.以提高財(cái)產(chǎn)性收入為目標(biāo)規(guī)范資本市場(chǎng)發(fā)展 中等收入群體的一個(gè)重要收入來(lái)源是投資收益。我國(guó)資本市場(chǎng)的體制性缺陷，在很大程度上制約中等收入群體的擴(kuò)大。需要盡快推進(jìn)資本市場(chǎng)的體制機(jī)制改革，尤其是完善上市公司現(xiàn)金分紅制度，加大對(duì)中小股民分紅力度，使城鄉(xiāng)居民能夠獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

5.加大教育投資，提高勞動(dòng)者就業(yè)能力重點(diǎn)是以提高人力資本為目標(biāo)，擴(kuò)大與就業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的教育投資，建立有利于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，使新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的大學(xué)生等群體盡快成長(zhǎng)為中等收入群體。

四、市場(chǎng)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型與改革

從專家層面的調(diào)查情況看，多數(shù)專家主張打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版需要深化市場(chǎng)化改革。全面深化市場(chǎng)化改革，在市場(chǎng)主導(dǎo)下有效發(fā)揮政府作用，由此實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，成為未來(lái)3－5年推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要任務(wù)。我國(guó)市場(chǎng)化改革釋放出巨大的活力和動(dòng)力，支撐了過(guò)去30 余年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但市場(chǎng)化改革仍然面臨諸多深層次的矛盾與問(wèn)題，市場(chǎng)化潛在的紅利遠(yuǎn)未釋放出來(lái)。黨的十八大報(bào)告指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”

(一) 改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

在對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，曾經(jīng)采取過(guò)政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的國(guó)家或地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)起飛后政府轉(zhuǎn)型進(jìn)程迥異:主動(dòng)轉(zhuǎn)變并且轉(zhuǎn)變比較快的，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)入高收入國(guó)家;轉(zhuǎn)變得慢的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到明顯影響，甚至陷入“中等收入陷阱”。從我國(guó)的情況看，有效解決政府與市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵是改變政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式把社會(huì)資源有效集中在投資建設(shè)上，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要作用。形成了“以追求GDP 增長(zhǎng)速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要途徑、以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段”的政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式。從調(diào)查情況看，政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式不僅不利于消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，還常常會(huì)人為地加大某些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾。比如，長(zhǎng)期堅(jiān)持投資主導(dǎo)，使社會(huì)生產(chǎn)能力得到極大的提高，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，由此帶來(lái)明顯的產(chǎn)能過(guò)剩壓力。再如，過(guò)于重視重化工業(yè)，形成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。調(diào)查顯示，1996年以來(lái)，因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件數(shù)量以年均29%的速度遞增;“十一五”期間環(huán)境信訪的件數(shù)超過(guò)30 萬(wàn)件，環(huán)境訪民成為上訪新類型。

(二) 破題資源要素市場(chǎng)化改革

從調(diào)查情況看，多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式遲遲難以轉(zhuǎn)變，其重要原因是缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是資源配置的主要杠桿，定價(jià)過(guò)低的資源必然會(huì)被過(guò)度消耗。由于能源價(jià)格過(guò)低，我國(guó)能源利用效率為33%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低10 個(gè)百分點(diǎn);單位產(chǎn)值能耗是世界平均水平的2倍多，比美國(guó)、歐盟、日本分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍;我國(guó)8個(gè)行業(yè)(石化、電力、鋼鐵、有色、建材、化工、輕工、紡織)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40%;燃煤工業(yè)鍋爐平均運(yùn)行效率比國(guó)際先進(jìn)水平低15%－20%;機(jī)動(dòng)車百公里油耗比歐洲高25%，比日本高20%;單位建筑面積采暖能耗相當(dāng)于氣候條件相近的發(fā)達(dá)國(guó)家的2－3倍。盡快破題資源要素價(jià)格改革，實(shí)現(xiàn)資源要素成本內(nèi)部化，促使企業(yè)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要力量。

未來(lái)3－5年是我國(guó)市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵時(shí)期，需要盡快在市場(chǎng)化改革上取得實(shí)質(zhì)性的新突破。從現(xiàn)實(shí)情況看，未來(lái)幾年，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，資源要素價(jià)格改革時(shí)機(jī)與條件成熟，需要抓住這個(gè)改革的窗口期，盡快破題資源要素市場(chǎng)化改革。

(三) 盡快啟動(dòng)環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制改革

建設(shè)生態(tài)文明需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的一些銀行已經(jīng)將環(huán)境因素納入其貸款、投資和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序之中，環(huán)境調(diào)查已經(jīng)從會(huì)計(jì)報(bào)表的可有可無(wú)的邊緣內(nèi)容變?yōu)楸夭豢缮俚闹髁鲀?nèi)容，綠色會(huì)計(jì)報(bào)表得到推廣應(yīng)用。不僅環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、節(jié)能減排服務(wù)公司可以從銀行得到優(yōu)惠貸款，而且，擁有良好環(huán)保記錄的普通企業(yè)也可以從銀行得到優(yōu)惠貸款。對(duì)于那些造成環(huán)境污染而又因種種原因暫時(shí)無(wú)法關(guān)閉的企業(yè)，在貸款時(shí)征收懲罰性高利率或貸款后提前收回貸款。2007年以來(lái)，國(guó)家環(huán)保總局和銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)推出“綠色信貸”計(jì)劃，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)實(shí)行限制貸款。但“綠色信貸”計(jì)劃的進(jìn)一步落實(shí)尚需盡快建立一套切實(shí)可行的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和“綠色信貸”指導(dǎo)目錄，并建立長(zhǎng)效的信息共享機(jī)制。需要盡快建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。要探索綠色價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)行綠色財(cái)稅政策，推進(jìn)“綠色金融”體系建設(shè)，加快碳交易機(jī)制建設(shè)。

(四) 全面推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革

從專家層面的調(diào)查來(lái)看，多數(shù)人認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)制度，無(wú)論是推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型也好，推動(dòng)科技創(chuàng)新也好，都需要深化產(chǎn)權(quán)制度改革。為此建議:未來(lái)3－5年，要將產(chǎn)權(quán)制度改革拓展到環(huán)境產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，形成與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度體系。

(五) 破題以財(cái)稅改革為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革

財(cái)稅體制是一個(gè)國(guó)家最為核心的制度，其改革涉及面最廣。應(yīng)將以結(jié)構(gòu)性減稅為重點(diǎn)的財(cái)稅改革作為改革的突破口，在財(cái)政收入、支出、公開(kāi)透明等方面建立起新的制度安排。在具體實(shí)施路徑上，重點(diǎn)是逐漸提高直接稅比重，降低間接稅比重。實(shí)質(zhì)性降低消費(fèi)大眾的稅收痛苦，更好地發(fā)揮稅收在籌集政府收入、優(yōu)化收入分配再分配中的功能。

從調(diào)查的情況看，金融改革是結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)之一。隨著《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》的出臺(tái)，我國(guó)金融改革逐步進(jìn)入“快車道”。金融改革的關(guān)鍵，在于放松金融管控，推進(jìn)金融市場(chǎng)化進(jìn)程，大力發(fā)展民間金融，以此使金融真正在資源配置中發(fā)揮重要作用。

五、以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的政府轉(zhuǎn)型與改革

今年是“十八大”之后的開(kāi)局之年，各方面對(duì)以政府轉(zhuǎn)型與改革帶動(dòng)全面改革的重點(diǎn)突破有著很大的期待。調(diào)查顯示，當(dāng)前改革觸及到的深層次矛盾和問(wèn)題都與政府轉(zhuǎn)型及政府自身改革直接相關(guān)。改革紅利在很大程度上取決于政府轉(zhuǎn)型與改革能否有實(shí)質(zhì)性的突破。新階段的政府轉(zhuǎn)型與改革涉及理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)和中央與地方關(guān)系，以及政府自身建設(shè)等，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)成為政府轉(zhuǎn)型與改革能否取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵。按照“十八大”調(diào)查的要求深化行政體制改革，需要把優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)置于突出位置，才能走出一條理性務(wù)實(shí)的政府轉(zhuǎn)型與改革的新路子。

(一) 確立以“放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”為重點(diǎn)的政府改革新思路

改變?cè)鲩L(zhǎng)主義政府，走向公共服務(wù)型政府，是新階段政府轉(zhuǎn)型的基本目標(biāo)。從改革實(shí)踐看，過(guò)去的“民生10年”政府在強(qiáng)化公共服務(wù)上取得了重要進(jìn)展。由于改革并未真正觸及到深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題，使得政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以真正到位。

國(guó)家“十一五”規(guī)劃就提出，加快行政體制改革是全面深化改革和提高對(duì)外開(kāi)放水平的關(guān)鍵。當(dāng)前政府轉(zhuǎn)型與改革雖有多方面進(jìn)展，但問(wèn)題仍然比較突出，主要是:政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的特征仍然突出。尤其是前幾年應(yīng)對(duì)危機(jī)的某些政府干預(yù)手段有常態(tài)化的傾向;決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理的矛盾突出;中央和地方關(guān)系尚未理順，以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央和地方矛盾及問(wèn)題逐步增多;政府自身建設(shè)的矛盾問(wèn)題比較突出，以部門利益、行業(yè)利益、地方利益為主要特點(diǎn)的政府自身利益傾向具有一定的普遍性。調(diào)查結(jié)果表明，以“放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”為重點(diǎn)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，才有可能實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型與改革的新突破。

(二) 以增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)活力為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府放權(quán)

一是以向市場(chǎng)放權(quán)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能。未來(lái)3－5年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能關(guān)系到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成敗。通過(guò)優(yōu)化部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府向市場(chǎng)放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能由管微觀、管審批向管宏觀、管調(diào)控、管監(jiān)管的方向轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)3年左右的努力，走出一條強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的新路子。二是以向社會(huì)放權(quán)為重點(diǎn)的社會(huì)管理創(chuàng)新。以總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以政府向社會(huì)放權(quán)為重點(diǎn)，通過(guò)政府職能社會(huì)化強(qiáng)化社會(huì)性公共服務(wù)，培育社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自我管理，自我服務(wù)，建立社會(huì)和諧穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。

(三) 以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府分權(quán)

一是以公共職責(zé)分工為重點(diǎn)的中央地方分權(quán)體制，實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向向公共服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。遲福林教授建議:要通過(guò)3年左右的努力，改革中央和地方現(xiàn)行的財(cái)稅體制，建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央和地方公共職責(zé)分工體制;通過(guò)5年左右的努力，以加快城鎮(zhèn)化為重要導(dǎo)向調(diào)整行政層級(jí)，改變公共資源向大城市積聚的狀況，為大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展奠定體制基礎(chǔ);通過(guò)8年左右的努力，實(shí)現(xiàn)中央和地方關(guān)系法定化。

二是建立部門間規(guī)范的行政分權(quán)體制。從調(diào)查的實(shí)際情況看，2008年以來(lái)的大部制改革在優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改革上邁出了重要一步，但在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)上尚未破題。按照“十八大”報(bào)告“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求，以深化大部門制改革為重點(diǎn)，建立行政范圍內(nèi)的分權(quán)體制。

(四) 以權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府限權(quán)

考慮到部門利益、地方利益、行業(yè)利益等政府自身利益掣肘政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況，遲福林教授建議:應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、規(guī)范化，有效約束政府自身利益。調(diào)查建議，以公開(kāi)透明為重點(diǎn)推進(jìn)政府自身建設(shè)，努力走出一條以陽(yáng)光政府帶動(dòng)廉潔政府、責(zé)任政府和法治政府建設(shè)的新路子。

［1］遲福林.消費(fèi)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是未來(lái)發(fā)展大趨勢(shì)［N］.深圳特區(qū)報(bào)，2013-01-08(D2).

［2］遲福林.中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)與改革重點(diǎn)［N］.上海證券報(bào)，2013-09-24(A1).

［3］遲福林.改革紅利——“十八大”后轉(zhuǎn)型與改革的五大趨勢(shì)［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013:59-61.

［4］苗樹彬，夏峰.以人口城鎮(zhèn)化釋放內(nèi)需最大潛力［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013-04-16(15).