盧洪友，田 丹

（武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

轉(zhuǎn)移支付制度是國家財(cái)政制度的重要組成部分。財(cái)政理論認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度的目的主要有三點(diǎn):一是為彌補(bǔ)地方政府支出和收入之間的差距提供財(cái)力；二是用均等化轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)源自財(cái)政分權(quán)的地方政府財(cái)力差異；三是允許中央政府影響和監(jiān)督政府項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。因此，羅賓·鮑德威（2011）認(rèn)為政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)政分權(quán)的必要補(bǔ)充，使分權(quán)的好處得以實(shí)施，同時消除潛在的不利影響。[1]本文意在檢驗(yàn)中國轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效的影響。

轉(zhuǎn)移支付制度本質(zhì)上是對各地區(qū)財(cái)力的二次分配，對地方政府的公共品供給會帶來多重影響。正如Oates（1999)中所描述的那樣，地方政府財(cái)力均等化程度的改善可能會刺激地方的財(cái)政支出擴(kuò)張，這就是所謂的轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”。[2]李永友、沈玉平（2009）研究認(rèn)為中國的轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政支出有非常顯著的促進(jìn)作用。[3]那么地方財(cái)政支出的增加是否能夠轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)水平的提高？付文林、沈坤榮（2012）認(rèn)為我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度不僅會增加地方財(cái)政支出，而且會改變現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使其偏離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。[4]郭慶旺、賈俊雪（2008）考察了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)中國地方公共服務(wù)均等化中的作用，認(rèn)為政府間轉(zhuǎn)移支付對于省際間公共支出中的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化起到了促進(jìn)作用，但卻擴(kuò)大了省際間公共交通服務(wù)的差異，而對基本教育服務(wù)的影響不顯著。[5]尹恒、朱虹（2009）估計(jì)了現(xiàn)行制度和公共財(cái)政兩個口徑的財(cái)力缺口，綜合財(cái)政收入能力和公共服務(wù)提供成本兩方面的因素，分析了轉(zhuǎn)移支付對均等化公共服務(wù)的效應(yīng)，同樣認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付在一定程度上造就了地方政府公共支出重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)偏向。[6]

現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)對轉(zhuǎn)移支付與地方政府支出行為，尤其是支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了大量的研究，為本文提供了有益的啟示。但絕大多數(shù)文獻(xiàn)只是考慮了單一的投入角度，沒有對公共服務(wù)的績效進(jìn)行全面客觀的評價(jià)。羅賓·鮑德威（2011）認(rèn)為，公共領(lǐng)域的管理混亂源于公共部門官員的機(jī)會主義行為。[7]受此啟發(fā)，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付與服務(wù)提供的績效聯(lián)系在一起。為了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，管理者應(yīng)對預(yù)期結(jié)果進(jìn)行檢查，檢查項(xiàng)目活動的投入、產(chǎn)出（公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量及可獲得性）、結(jié)果（為消費(fèi)者和納稅人提供公共服務(wù)帶來的中長期后果）。現(xiàn)有的有關(guān)公共服務(wù)績效評價(jià)體系大多重點(diǎn)分析公共服務(wù)投入或者供給水平，部分研究進(jìn)一步借助DEA等統(tǒng)計(jì)分析方法對公共服務(wù)的投入產(chǎn)出績效進(jìn)行評估。Behn和Robert（2003）認(rèn)為公共領(lǐng)域績效評價(jià)由績效評價(jià)的目標(biāo)決定，業(yè)績評價(jià)的目標(biāo)是結(jié)果評價(jià)，單從投入或者產(chǎn)出的單一維度評估將會存在偏差。[7]

正是基于以上原因，本文在研究轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)績效影響的問題中，試圖彌補(bǔ)以上缺陷，構(gòu)建“投入－產(chǎn)出－受益”三維框架的績效評價(jià)體系，并據(jù)此檢驗(yàn)中國轉(zhuǎn)移支付能否提高基本公共服務(wù)績效，以期為完善轉(zhuǎn)移支付制度提供有益參考。

二、績效評估方法與指標(biāo)選擇

(一)績效評估方法

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建

本文的指標(biāo)體系構(gòu)建圍繞2011年 《國家衛(wèi)生基本公共服務(wù)規(guī)范》進(jìn)行，基本公共衛(wèi)生服務(wù)主要由基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)即社區(qū)服務(wù)中心（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（村衛(wèi)生室）實(shí)施，受專業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，如疾病預(yù)防控制中心、婦幼保健機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性，我們按照“投入指標(biāo)－產(chǎn)出指標(biāo)－受益指標(biāo)”搭建指標(biāo)體系框架，盡可能合理地設(shè)置若干分項(xiàng)指標(biāo)，將能夠科學(xué)反映《規(guī)范》精神內(nèi)涵的指標(biāo)納入到衛(wèi)生基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系之中。本文構(gòu)建的指標(biāo)體系見表1。

文章數(shù)據(jù)主要來源于 《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；部分缺失數(shù)據(jù)查閱了部分年度部分省份的統(tǒng)計(jì)年鑒；同時還查閱了歷年《中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》等。由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失過多，分析樣本中不包括西藏自治區(qū)。同時需要說明的是，對于個別指標(biāo)在個別年份的數(shù)據(jù)缺失，我們采用了線性擬合的方式進(jìn)行補(bǔ)全。

總的來看，投入項(xiàng)指標(biāo)衡量的是政府對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的資金投入以及實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)的人力資源配置；產(chǎn)出項(xiàng)指標(biāo)主要評估基本公共衛(wèi)生保障供給狀況和基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布密度；受益項(xiàng)指標(biāo)反映的是政府提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及服務(wù)在居民中的惠及度。

（三）中國省際基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效描述

根據(jù)指標(biāo)構(gòu)建思路，得到2003～2010年我國省際基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效評估數(shù)據(jù)。圖1顯示的是30個省投入、產(chǎn)出、受益以及綜合績效得分的全國平均水平變動趨勢。

圖1 中國基本公共服務(wù)績效變化趨勢

2003～2010年中國衛(wèi)生基本公共服務(wù)的總體保障水平、投入水平、產(chǎn)出水平及受益水平都呈現(xiàn)出上升趨勢，尤其從2006年開始，公共衛(wèi)生的總體保障、投入、產(chǎn)出水平呈現(xiàn)出較大幅度的上升趨勢，但受益水平提升并不明顯。基本公共衛(wèi)生服務(wù)總體保障指數(shù)從2003年的4.12增加到2010年的6.17，年平均增長率達(dá)到6.04%。其中，投入得分增長最為顯著，從2003年的3.16提高到2010年的7.31，年平均增長率為13.24%，超過同期GDP增長速度，但仍低于同期財(cái)政支出增長速度。產(chǎn)出得分從2003年的2.9增加到2010年的4.20，年平均增長率為5.44%。受益得分增長較為緩慢，從2003年的6.29提高到2010年的7.02。

表1 基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效指標(biāo)體系

表2為我國省際間基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入、產(chǎn)出、受益得分以及2010年基本公共衛(wèi)生服務(wù)的綜合績效排名。由表2可以得出以下判斷:從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的投入、產(chǎn)出以及收益得分來看，大部分省份基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，各地方政府對基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入力度逐年加大，產(chǎn)出供給水平逐年提高，但受益水平上升不明顯；上海、北京、浙江、天津、遼寧、山東、廣東、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、新疆、江蘇等十個省份基本公共衛(wèi)生服務(wù)綜合績效較高，這十個省份主要是東部省區(qū)和部分西部省區(qū)；江西、河南、湖南、云南、海南、安徽、甘肅、重慶、廣西、貴州等十個省份的基本公共衛(wèi)生服務(wù)綜合績效較低，這十個省份主要處于中部和西部地區(qū)。

總體來說，中國省際基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效差異較大，東、中、西部地區(qū)間以及各省區(qū)間差異也較大，2010年績效最好的北京與績效最差的貴州相差懸殊。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的差異，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的供給和需求因素都不同，因此，綜合投入、產(chǎn)出、受益才能對各地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的綜合績效做出合理的判斷。

三、轉(zhuǎn)移支付與基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效實(shí)證分析

（一）模型及數(shù)據(jù)描述

本文以上述基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效指數(shù)為被解釋變量，考察轉(zhuǎn)移支付對基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效的影響，在控制其他外生變量的情況下，建立以下回歸模型:

其中i表示省份，t表示年份。模型中的被解釋變量sanit為基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效指數(shù)；同時也分別考察環(huán)境基本公共服務(wù)投入（Saninput）、產(chǎn)出（Sanoutput）以及受益（Sanbenefit）的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)。Tran 為轉(zhuǎn)移支付率，各省獲得的中央轉(zhuǎn)移支付占本級財(cái)政支出的百分比；同時我們確認(rèn)了包括轉(zhuǎn)移支付率在內(nèi)的8個外生變量，可能會對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的績效產(chǎn)生影響，具體的變量名稱、含義及統(tǒng)計(jì)性描述如表3所示。

表2 中國基本公共衛(wèi)生服務(wù)得分及排名

表3 變量的描述性統(tǒng)計(jì)量

（二）實(shí)證結(jié)果分析

我們同時采用了控制時間因素的面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型和同時控制時間和地區(qū)效應(yīng)的廣義最小二乘法對模型進(jìn)行估計(jì)。表4匯報(bào)了轉(zhuǎn)移支付率對基本公共衛(wèi)生服務(wù)總體保障水平和投入保障水平的影響，表5匯報(bào)了轉(zhuǎn)移支付率對基本公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)出保障水平和受益保障水平的影響。

從回歸結(jié)果來看，轉(zhuǎn)移支付率對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的總體保障水平、投入保障水平、受益水平都有負(fù)向影響，對產(chǎn)出保障水平有正向影響。這一方面是因?yàn)槿狈畹霓D(zhuǎn)移支付制度可能造成地方政府行為存在道德風(fēng)險(xiǎn)，為了獲取更多的轉(zhuǎn)移支付而降低本地區(qū)的財(cái)政努力程度；另一方面對一般性轉(zhuǎn)移支付的用途缺乏有效的監(jiān)督管理，使得地方政府挪用轉(zhuǎn)移支付資金，擠占公共服務(wù)的支出。目前的轉(zhuǎn)移支付制度不能促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效水平的提高，然而在控制投入水平不變的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度能夠促進(jìn)產(chǎn)出水平的提高，進(jìn)而驗(yàn)證了中國轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效的路徑主要是降低了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的投入水平。

表4 轉(zhuǎn)移支付與基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效回歸結(jié)果（1）

表5 轉(zhuǎn)移支付與基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效回歸結(jié)果（2）

從其它控制變量來看，財(cái)政分權(quán)能夠促進(jìn)基本公共服務(wù)投入和產(chǎn)出績效的提高。地方財(cái)政能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化水平仍是影響基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效的重要因素，人口結(jié)構(gòu)和其他控制變量的符號與預(yù)期基本相符。

四、基本結(jié)論與啟示

文章在“投入-產(chǎn)出-受益”三維框架下構(gòu)建了基本公共衛(wèi)生服務(wù)績效指標(biāo)體系，據(jù)此研究了轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共服務(wù)績效所產(chǎn)生的影響。論文的實(shí)證分析有以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn):

第一，2003～2010年中國基本公共衛(wèi)生服務(wù)的總體保障水平、投入水平、產(chǎn)出水平及受益水平都呈現(xiàn)出上升趨勢，尤其從2006年開始，公共衛(wèi)生的總體保障、投入、產(chǎn)出水平呈現(xiàn)出較大幅度的上升趨勢，但受益水平提升并不明顯。

第二，轉(zhuǎn)移支付率對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的投入績效有負(fù)向影響，進(jìn)而對基本公共衛(wèi)生服務(wù)的總體績效產(chǎn)生負(fù)向影響。也就是說我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度并不能提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)的綜合績效。

本文的研究得到以下啟示:一是在完善轉(zhuǎn)移支付制度過程中，需要對地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，從“投入－產(chǎn)出－受益”三維視角綜合考慮轉(zhuǎn)移支付制度對公共服務(wù)績效的影響。二是建立績效導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)動地方政府提高公共服務(wù)績效的積極性，防止地方政府追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、擠占公共服務(wù)資金的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

注釋:

①在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，盡量保證指標(biāo)間不重合不交叉。

②此處做法與“人類發(fā)展指數(shù)”和“市場化指數(shù)”構(gòu)建方式相同。

[1]鮑德威，沙安文主編.政府間轉(zhuǎn)移支付:理論與實(shí)踐[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.14－24.

[2]Oates,W.,An Essay on Fiscal Federalism[J].Journal of Economic Literature,1999，(3):1120－1149.

[3]李永友，沈玉平.轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政收支決策[J].管理世界，2009，（11）:41－53.

[4]付文林，沈坤榮.均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012，（5）:45－56.

[5]郭慶旺，賈俊雪.中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供[J].世界經(jīng)濟(jì)，2008，（9）:74－84.

[6]尹恒，朱虹.中國縣級地區(qū)財(cái)力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）:37－47.

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