何雄浪，馬永坤

（1.西南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都610041；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站,四川 成都 610074）

綜觀世界各國(guó)，沒有哪個(gè)國(guó)家的所有住房都是純商品性的，政府必然對(duì)一部分中低收入者提供福利性質(zhì)的住房，不同的只是所占比例的高低而己。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，提高政府財(cái)政資源的投入效益和住房市場(chǎng)的運(yùn)作效率、保障社會(huì)公平成為住房制度改革的特殊目標(biāo)。在多重制度均衡和路徑依賴的改革背景中，政府有必要加強(qiáng)對(duì)中低收入家庭的住房保障，這對(duì)于集中體現(xiàn)政府的社會(huì)保障職能和減輕住房改革對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的振蕩非常重要。住房制度改革前，中國(guó)實(shí)行的是低租金或?qū)嵨锓峙涞母＠宰》勘Ｕ现贫?，住房的主要供給者是政府或單位。這種住房租金低廉，很難維持正常的房屋維修，從而使得政府擔(dān)負(fù)著沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。住房制度市場(chǎng)化改革后，中國(guó)建立起以市場(chǎng)分配為主體的住房分配體系，政府的任務(wù)就是根據(jù)不同收入家庭的情況，實(shí)行相應(yīng)的住房供應(yīng)形式。例如，政府或單位可以向低收入家庭提供廉租房，向中低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)適用房，而其他高收入家庭可以購(gòu)買或租賃商品房。[1]中國(guó)的城鎮(zhèn)住房保障制度極大地滿足了城市居民的住房需求，但是從中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度實(shí)施情況來看，效果與目標(biāo)還有著很大差距，實(shí)踐中還存在許多問題，這就需要對(duì)其進(jìn)行全方面的了解與思考，最終構(gòu)建一種更為科學(xué)合理、高效公平的城鎮(zhèn)住房保障制度。

一、我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房保障制度

恩格斯的《論住宅問題》對(duì)城市住宅缺乏現(xiàn)象的原因、住宅商品的特性、住宅買賣和租賃關(guān)系、租金的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)等一系列主要問題都作了獨(dú)到精深的分析論證，對(duì)我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段解決好住房問題具有重要的指導(dǎo)意義。他曾指出：“住宅問題并不是僅僅有關(guān)無產(chǎn)階級(jí)的問題，相反，它同真正的中間等級(jí)、小手工業(yè)者、小資產(chǎn)階級(jí)、全體官僚有極大的利害關(guān)系……住宅問題正是社會(huì)改革中的一點(diǎn)，這一點(diǎn)顯然比其他任何一點(diǎn)更能揭示出，無產(chǎn)階級(jí)的利益和社會(huì)中真正中間階級(jí)的利益有絕對(duì)的內(nèi)在同一性”。[2]這說明，解決好住房問題不僅僅是為了健全社會(huì)保障，還有助于社會(huì)和諧。中國(guó)傳統(tǒng)的住房保障制度深受其他制度的制約，如經(jīng)濟(jì)制度、政治制度等，其包含著多個(gè)方面的特征，并存在一定的問題。[3]

（一）中國(guó)傳統(tǒng)住房保障制度的特征

第一，傳統(tǒng)住房都是由政府開發(fā)的公共性項(xiàng)目。傳統(tǒng)的住房保障制度將住房視作由政府無償提供的一項(xiàng)生活資料，其資金主要由政府或企事業(yè)單位提供，并納入到政府的固定資產(chǎn)投資范疇。住房的投資資金主要來自于政府的財(cái)政性撥款或企事業(yè)單位的基金等，其資產(chǎn)主要?dú)w公共所有，職工或個(gè)人不承擔(dān)住房建設(shè)或投資的任何責(zé)任，且分配所得的住房享有無時(shí)間限制的租賃權(quán)或使用權(quán)。正是因?yàn)閷?shí)行低房租政策，所收得的租金僅能用于房屋維修甚至連維修基金都要補(bǔ)貼，所以這種投資純粹是一種財(cái)政性的支出，不存在任何收益。

第二，實(shí)行實(shí)物福利性分配。城鎮(zhèn)住房的實(shí)物福利分配是我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)基本住房保障制度的核心內(nèi)容，否定了住房的商品性，將其作為福利品看待。由于政府實(shí)行“高福利、低工資、廣就業(yè)”的政策，工資中不包含或很少包含住房消費(fèi)，住房成為職工福利的重要組成部分。住房分配的依據(jù)大多是職級(jí)、工齡和家庭人口，基本上采用平均主義分配辦法。分配以后的住房產(chǎn)權(quán)仍屬于政府和企事業(yè)單位所有，但職工家庭獲得了無限期的住房使用權(quán)，支付極低的租金，實(shí)際上是享受了很高的住房福利待遇。

第三，采取非營(yíng)利性方式經(jīng)營(yíng)。當(dāng)時(shí)的住房基本上沒有通過市場(chǎng)買賣，不實(shí)行商品化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（二）傳統(tǒng)住房保障制度存在的弊端

第一，住房投資資金不能良性運(yùn)行，陷入惡性循環(huán)。由于實(shí)行低租金制，國(guó)家和企業(yè)投入的住房建設(shè)資金不僅不能有效回收，房屋維修費(fèi)用也由政府負(fù)責(zé)，形成“租不養(yǎng)房”。在這種體制下，國(guó)家用于建房的資金只有投入，沒有產(chǎn)出，一方面加重了政府的負(fù)擔(dān)，另一方面投資不能，實(shí)行自我積累，嚴(yán)重制約了住房建設(shè)的發(fā)展，居民的居住水平得不到應(yīng)有的提高。20世紀(jì)50年代末，全國(guó)人均居住面積4.5平方米，到了1978年反而降為3.6平方米，這就出現(xiàn)了許多居民沒房可住的現(xiàn)象，并逐步成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。[4]一方面住房建設(shè)資金嚴(yán)重不足，另一方面城鎮(zhèn)人口急劇增加，致使城鎮(zhèn)居民的居住水平難有根本改善，長(zhǎng)期在低水平上徘徊。

第二，助長(zhǎng)了平均主義和分配不公。由于住房分配以職級(jí)、工齡、家庭人口等為主要的分配標(biāo)準(zhǔn)，這就很容易造成平均主義，難以調(diào)動(dòng)職工工作及住房投入的積極性，最終形成了等、要、靠等消極的住房消費(fèi)觀念。再加上缺乏有力的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制以及房管人員普遍滋生的尋租傾向，使得靠關(guān)系、背景分得住房的現(xiàn)象在各個(gè)城市普遍存在，有關(guān)系的人可以分到幾套房，而沒有關(guān)系的人長(zhǎng)期分不到房，造成分配不公。

第三，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)基本住房保障制度采用的是計(jì)劃供給的方式，否定了住房的商品性質(zhì)，不允許其進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，這不僅導(dǎo)致住房資源配置效率低下，而且阻礙了房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)如建材業(yè)、裝飾業(yè)等的發(fā)展，進(jìn)而影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度的改革與探索

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行住房實(shí)物分配政策，加上公房租金較低，政府或企業(yè)財(cái)力不足無法大量建房，致使住房出現(xiàn)了供不應(yīng)求的情況。1980年初，鄧小平同志關(guān)于建筑業(yè)的地位及作用的談話對(duì)中國(guó)的住房政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，揭開了中國(guó)住房制度改革的序幕。這一改革到目前為止，大致可以劃分為四個(gè)階段。

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革的試點(diǎn)階段（1980～1994年）

住房保障制度改革的目的是為了實(shí)現(xiàn)住房的社會(huì)化及商品化，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是出售新舊公房；二是實(shí)施住房商品化；三是對(duì)住房租金進(jìn)行改革。1983年，《住宅法》正式被列入全國(guó)人大法制委員會(huì)的立法部署內(nèi)容，并于兩年后完成了《中華人民共和國(guó)住宅法》草稿，但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)住房改革還在進(jìn)行，又出現(xiàn)了一系列的新情況、新問題，這部法律最終沒有出臺(tái)。隨后國(guó)務(wù)院決定，從1988年開始用三到五年的時(shí)間，分期分批次推行中國(guó)住房制度改革。1991年底，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)推行住房保障制度改革，并將出售新舊公房作為住房商品化政策實(shí)施的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，將合理調(diào)整公房租金作為推行住房制度改革的核心及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將其調(diào)整到成本租金范疇。當(dāng)時(shí)實(shí)行了新的租金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)那些多占用住房的加收了更多的租金，將過去的實(shí)物分配逐步過渡到貨幣分配的狀態(tài)。在試點(diǎn)過程中，國(guó)家提出了積極組織集資建房及合作建房的政策，并大力發(fā)展商品住房，公有的舊住房按照標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售；新建的住房實(shí)行先賣后租的政策，且首次付款不能低于住房?jī)r(jià)格的百分之三十，其余資金可申請(qǐng)抵押貸款或采取按揭的方式。[5]

（二）城鎮(zhèn)住房制度改革的深化階段（1994～2003年）

1994年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》提出要繼續(xù)深化租金改革，并兼顧職工的承受能力，與他們的工資相結(jié)合。租金的提高固然會(huì)對(duì)家庭有困難的職工產(chǎn)生一定的影響，但民政部對(duì)社會(huì)救濟(jì)對(duì)象或優(yōu)撫對(duì)象有著明確的規(guī)定，各地方可根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施。1998年下半年，國(guó)家開始停止住房分配政策，逐步實(shí)行住房分配的貨幣化，并由地方政府根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施；同時(shí)提出了以中低收入家庭為對(duì)象，建立具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房制度，并鼓勵(lì)單位集資建房，發(fā)展住房合作制度及城鎮(zhèn)危舊房改造工程。向高收入職工家庭出售的住房按市場(chǎng)價(jià)銷售，向中低收入家庭出售的房產(chǎn)實(shí)行成本價(jià)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)住房建設(shè)及推進(jìn)住房制度改革是各級(jí)政府的重要職責(zé)。1998年7月，“國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)”文件提出了調(diào)整投資住房結(jié)構(gòu)，并首次明確提出了商業(yè)銀行可在其所屬城鎮(zhèn)發(fā)放貸款并建立業(yè)主自治及物業(yè)管理相結(jié)合的物業(yè)管理制度。繼續(xù)發(fā)展投資及合作建房，并對(duì)最低收入家庭的住房實(shí)行政府定價(jià)政策，對(duì)高收入家庭的住房實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。[6]同時(shí)，還加強(qiáng)了地價(jià)管理，建立了基準(zhǔn)地價(jià)定期公布制度，對(duì)超過規(guī)定面積的住房實(shí)行高于同期住房租金標(biāo)準(zhǔn)的差額租金制度。2011年，建設(shè)部提出并起草了我國(guó)首部《住宅法》，以切實(shí)保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（三）調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，建立住房保障制度的階段（2003～2007 年）

2003年上半年，中國(guó)的宏觀調(diào)控政策中心是調(diào)控建設(shè)用地，并對(duì)土地資源進(jìn)行集中管制。2001年“國(guó)發(fā)15號(hào)”及2003年的“國(guó)辦發(fā)70號(hào)”都具有明顯的調(diào)控意義。面對(duì)日趨高升的房?jī)r(jià)，2004年5月，我國(guó)政府開始綜合運(yùn)用金融、稅收、行政等手段對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，既改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)、控制投機(jī)需求，同時(shí)又加快建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的住房保障體系。針對(duì)一些地區(qū)出現(xiàn)住房供求緊張、結(jié)構(gòu)性矛盾問題突出及房地產(chǎn)價(jià)格過高的現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)了 “前國(guó)八條”、“后國(guó)八條”、“國(guó)六條”等一系列重要文件，提出了在保持住房?jī)r(jià)格穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，加快建立適合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)住房保障制度。在穩(wěn)定房?jī)r(jià)的措施方面，提出了加大住房供應(yīng)，有效控制需求，通過緩解供需矛盾來解決房地產(chǎn)價(jià)格上漲現(xiàn)象。在住房保障制度的建設(shè)方面，提出強(qiáng)化政府的住房保障職能，加快城鎮(zhèn)的廉租房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房并積極發(fā)展房地產(chǎn)的二級(jí)市場(chǎng)及租賃市場(chǎng)，有步驟地解決中低收入家庭的住房保障問題。

（四）強(qiáng)化住房保障制度階段（2007年至今）

2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)），要求各級(jí)地方政府將解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房問題作為住房制度改革的重要內(nèi)容及政府公共服務(wù)的重要職責(zé)。同時(shí)，將保障性住房建設(shè)提到前所未有的高度，認(rèn)為其是中國(guó)房地產(chǎn)改革歷程中具有里程碑意義的制度改革，這標(biāo)志著住房改革從1998年以來的“重市場(chǎng)、輕保障”向“市場(chǎng)、保障并舉”的方向回歸。2008年11月，繼國(guó)家推出“四萬億”計(jì)劃之后，9000億安居工程出爐。這項(xiàng)工程計(jì)劃在2009～2011年增加二百多萬套廉租房和四百多萬套經(jīng)濟(jì)適用房。另外，該工程還包括二百二十多萬戶林業(yè)、農(nóng)墾及礦區(qū)的棚戶區(qū)改造，總投資可能達(dá)到9000億元。2009年3月全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議提出，三年內(nèi)解決750萬戶城市低收入家庭和240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。隨后，住建部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門發(fā)布了《2009～2011廉租房保障規(guī)劃》，計(jì)劃用3年時(shí)間解決747萬戶城市困難家庭住房?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]1號(hào)）指出，2011年，全國(guó)建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套。各地要通過新建、改建、購(gòu)買、長(zhǎng)期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房房源，逐步擴(kuò)大住房保障制度覆蓋面。[7]

2011年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出，要堅(jiān)定不移地調(diào)控好房地產(chǎn)市場(chǎng)，建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，滿足居民的合理住房需求。一是要擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃房，中央財(cái)政擬安排1030億元補(bǔ)助資金，同時(shí)地方政府要加大資金投入力度，建立保障性住房使用、運(yùn)營(yíng)、退出等管理制度，提高透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，保證符合條件的家庭受益；二是制定并向社會(huì)公布年度住房建設(shè)計(jì)劃，并單列保障性住房用地，重點(diǎn)加大中小套型普通商品住房建設(shè)，規(guī)范住房租賃市場(chǎng)；三是住房保障工作實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府負(fù)直接責(zé)任的制度，建立巡查、考評(píng)及問責(zé)制，對(duì)推進(jìn)保障性住房建設(shè)工作不力而影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的地方要追究責(zé)任。2011年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出，今后保障性住房建設(shè)中“重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房建設(shè)，逐步使其成為保障性住房的主體”。公共租賃住房已成為下個(gè)階段保障性住房建設(shè)的長(zhǎng)期工作重點(diǎn)，目標(biāo)也從解決戶籍人口的住房問題轉(zhuǎn)向解決常住人口的住房問題。近年來，流動(dòng)人口已成為推動(dòng)全國(guó)大中城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。2012年8月23日國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在北京市考察保障性安居工程建設(shè)情況時(shí)指出，保障房產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、帶動(dòng)性強(qiáng)，建設(shè)和使用過程中能夠形成巨大的投資和消費(fèi)需求，有力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，更應(yīng)充分發(fā)揮好保障房建設(shè)惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)一舉多得的作用。目前，全國(guó)多個(gè)城市已提出將流動(dòng)人口納入到公共租賃住房的受惠群體，重點(diǎn)向農(nóng)民工和新就業(yè)這兩個(gè)群體傾斜。根據(jù)各省、市、自治區(qū)的資料匯總，我國(guó)2011～2015年保障性住房建設(shè)年度計(jì)劃如表1所示。

表1 2011～2015年保障性住房建設(shè)年度計(jì)劃表

三、我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度存在的主要問題

1980年以來，我國(guó)住房制度改革已經(jīng)取得了巨大的成功，城鎮(zhèn)居民住房條件得到了極大的改善。與此同時(shí)，住房保障制度在改善中低收入居民住房條件方面也發(fā)揮了重要的積極作用。我國(guó)城鎮(zhèn)已基本上建立了高收入家庭購(gòu)買或租賃市場(chǎng)化商品房、中低收入家庭購(gòu)買限價(jià)房或普通商品住房、最低收入家庭租賃由政府提供廉租房的住房供應(yīng)體系，逐步推行了公積金制度。但是，由于我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)基本住房保障制度提出時(shí)間相對(duì)較短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，仍然存在著某些缺陷，保障效果十分有限，無法有效解決城鎮(zhèn)中低收入人群的住房困難。

（一）限價(jià)房保障對(duì)象錯(cuò)位

目前的政策是最低收入者租賃廉租房，中低收入者購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房等限價(jià)房，高收入者購(gòu)買商品房。對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買資格的界定是家庭年收入6萬元以下。但根據(jù)調(diào)查，自1998年以來購(gòu)房者中只有84%屬于中低收入家庭，16%則屬于高收入者。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，有不少高收入階層把購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房這樣的限價(jià)房當(dāng)成了優(yōu)秀的投資項(xiàng)目，借此炒房賺錢。限價(jià)房保障對(duì)象“富人化”，也就是限價(jià)房銷售對(duì)象錯(cuò)位，偏離了其建設(shè)的初衷和應(yīng)有的性質(zhì)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房等限價(jià)房只需要購(gòu)買者出具工資收入證明即可，許多高收入群體憑借虛假的低收入證明來購(gòu)買限價(jià)房，相關(guān)部門沒能準(zhǔn)確、高效地辨認(rèn)其提交的資料是否屬實(shí)。限價(jià)房由于獲利空間大成為權(quán)力尋租的對(duì)象，滋生了不少新的腐敗問題，限價(jià)房扭曲成了權(quán)力的“自留地”。

（二）廉租房建設(shè)滯后

廉租房是由國(guó)家出資建設(shè)的、規(guī)格適當(dāng)、功能實(shí)用、面積較小的住房，它以低廉的可以接受的租金向住房弱勢(shì)群體成員（或家庭）提供，以保證其住房達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“人人有房住”的和諧目標(biāo)。國(guó)內(nèi)外住房保障的理論與實(shí)踐證明，廉租房供給制度是整個(gè)住房保障體系的核心部分，決定著整個(gè)社會(huì)的住房保障體系運(yùn)作的成效。然而，一直以來我國(guó)住房制度改革過度強(qiáng)調(diào)住房市場(chǎng)化的作用，重點(diǎn)發(fā)展限價(jià)房，建立以只售不租的經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房保障體系，迫使低收入群體通過政府補(bǔ)貼到住房市場(chǎng)上來購(gòu)買適合自己的住房。在這樣政策指導(dǎo)下，各地方政府把所有的注意力都集中在限價(jià)房的建設(shè)上，從而忽視了廉租房建設(shè)。地方政府大都對(duì)廉租房這樣的惠民政策表現(xiàn)出異常的“冷淡”和“輕視”，甚至大力“排斥”，其根源是觸及到地方政府的利益。地方政府認(rèn)為廉租房供給和房?jī)r(jià)成反比的關(guān)系，其必然影響當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎尳鹗找婧虶DP的增長(zhǎng)速度，加之沒有明確的問責(zé)機(jī)制，地方政府建設(shè)廉租房的積極性當(dāng)然不高。

（三）保障范圍過小

目前我國(guó)的廉租房制度的保障對(duì)象是最低收入家庭，它是指家庭人均收入低于當(dāng)?shù)禺?dāng)年城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并且經(jīng)當(dāng)?shù)孛裾块T批準(zhǔn)、連續(xù)享受當(dāng)?shù)爻鞘械捅４鲆荒暌陨系某鞘械捅＜彝?。其他需保障的特殊家庭指具有?dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)常住戶口、持有當(dāng)?shù)孛裾块T認(rèn)定的優(yōu)撫對(duì)象身份證明的家庭。目前，我國(guó)人均建筑面積在10㎡以下的低收入住房困難家庭近1000萬戶，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的5.5%。大多數(shù)不能享受低保的低收入家庭既買不起限價(jià)房又不能享受廉租房，成了“夾心層”。另外，沒有本地居民身份的農(nóng)民工基本上沒有任何途徑購(gòu)買限價(jià)房，也不在廉租房的保障范圍之內(nèi)。因此，我國(guó)城市化實(shí)際上走的是南美國(guó)家的道路，農(nóng)村人口進(jìn)入城市只能通過城中村、外來人口公寓和城鄉(xiāng)結(jié)合部集體用地等非正式的渠道，結(jié)果衍生出大量的社會(huì)問題。這種通過非正式住宅解決城市化人口居住問題的途徑已經(jīng)被證明是走不通的，幾乎所有這類城市在安全和有效的管制方面都不得不支付更高的社會(huì)成本。

（四）配套設(shè)施嚴(yán)重不足，部分保障性住房質(zhì)量不過關(guān)

各地雖然興建了一些保障性住房，但這類住房都是建在比較偏遠(yuǎn)的地方，而與之配套的公共服務(wù)嚴(yán)重“欠債”。例如，位于福建省福州市倉(cāng)山區(qū)建新鎮(zhèn)的福灣新城共有春風(fēng)苑、夏雨苑、秋月苑、冬陽苑4個(gè)小區(qū)，總計(jì)有近百棟的住宅樓，是福建省迄今已建成的規(guī)模最大的社會(huì)保障性住房集中區(qū)。2009年，福灣新城各小區(qū)先后交房，陸續(xù)入住的業(yè)主隨后發(fā)現(xiàn)，交通出行、孩子教育、醫(yī)療保障等基本的城市公共服務(wù)在這里都成了“奢望”。[8]另外，即使當(dāng)?shù)赜幸恍┡涮坠苍O(shè)施，由于承租戶僅僅是承租房屋，所以戶口一般在原居住地，這樣涉及到孩子讀書、就醫(yī)、民政補(bǔ)貼的發(fā)放等與戶口有關(guān)的問題都無法解決，給租戶造成許多不便。

2011年為了完成1000萬套保障性住房建設(shè)，一些地方只抓開工數(shù)量，放松了質(zhì)量檢查。數(shù)月前，廣西等地被查出保障房建設(shè)過程中存在諸多問題：使用“瘦身鋼筋”、存在安全隱患、材料報(bào)驗(yàn)和工序驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)。有的地方一些保障性住房設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，個(gè)別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質(zhì)量安全隱患，這在廉租房建設(shè)中顯得尤為嚴(yán)重。

四、完善我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度的主要措施

住房保障制度的健全不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)社會(huì)問題。當(dāng)前，我國(guó)正處在非常重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，切實(shí)解決好中低收入家庭的住房問題是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀需要，是關(guān)愛民生、重視民生的重要體現(xiàn)。黨的十八報(bào)告指出，“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系，努力營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！北Ｕ闲宰》康慕ㄔO(shè)是社會(huì)公平的重要方面，我們要加緊完善住房保障體系，在制度上保證各收入階層的住房需求，進(jìn)一步改善廣大人民群眾的居住條件，為構(gòu)建和諧社會(huì)添磚加瓦。

（一）逐步取消經(jīng)濟(jì)適用房等限價(jià)房

經(jīng)濟(jì)適用房政策在實(shí)行的十多年中一直頗受爭(zhēng)議。據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)30%～50%住的都是中高收入階層，48%經(jīng)濟(jì)適用房被出租。還有的開發(fā)商推出單戶面積200平方米的超大戶型經(jīng)濟(jì)適用房。開發(fā)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的利潤(rùn)也往往超過國(guó)家規(guī)定的3%以內(nèi)的界限。真正“中等偏下收入家庭”能住上經(jīng)濟(jì)適用房的少之又少。

經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房這樣的限價(jià)房同廉租房最大的不同就是低價(jià)轉(zhuǎn)讓住宅產(chǎn)權(quán)，只要有這一點(diǎn)，有錢人就有動(dòng)機(jī)擠入經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買大軍，并將經(jīng)濟(jì)適用房作為一種投資分享未來城市成長(zhǎng)帶來的土地溢價(jià)。因此，實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策相當(dāng)于政府用免費(fèi)的土地資源去補(bǔ)貼中高收入的購(gòu)房者、某些政府官員和不法商販。這筆收入本來可以用于其他公共建設(shè)或公共服務(wù)，比如用于廉租房或者醫(yī)療、教育和其他社會(huì)保障。政府在公共服務(wù)方面一直投入不足，一個(gè)理由是地方財(cái)政不足，但很多時(shí)候政府又總是把錢花錯(cuò)地方。這項(xiàng)政策不僅不能起到為中低收入人群提供住房保障的作用，還會(huì)造成更大的社會(huì)不公。因此，經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房等各種名義的“保障性住房”在缺乏財(cái)產(chǎn)公開、社會(huì)監(jiān)管等情況下，有些不僅未能起到有效地保障中低收入者住房的作用，反而變異為腐敗的溫床和尋租的工具，在實(shí)際運(yùn)行過程中廣受詬病，必須加以取消。

（二）將棚改房、廉租房和公租房作為主要的供給形態(tài)，完善住房社會(huì)保障體系

近年來，我國(guó)的房地產(chǎn)建設(shè)越來越多地由政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，然而大眾住宅這一城市化高速發(fā)展階段對(duì)房地產(chǎn)影響最大的住宅類型，卻一直沒有成為國(guó)家房地產(chǎn)政策的主流。棚改房、廉租房、公租房由于不出售產(chǎn)權(quán)，對(duì)于有錢人的投資性需求幾乎沒有意義，不會(huì)對(duì)現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，因此應(yīng)當(dāng)把棚改房、廉租房、公租房作為保障住房供給的主要形態(tài)。把廉租房建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，大力發(fā)展公租房以滿足城鎮(zhèn)低收入群體和“夾心層”的合理住房需求，推進(jìn)棚改房建設(shè)，不僅能提升群眾生活質(zhì)量，擴(kuò)大消費(fèi)，而且能改善城市面貌。這一攬子的措施有利于解決高速城市化階段社會(huì)財(cái)富再分配、公共秩序建立、勞動(dòng)力就業(yè)、金融泡沫風(fēng)險(xiǎn)等一系列戰(zhàn)略層面的問題。

（三）制定務(wù)工人員住房規(guī)劃，提供各種廉價(jià)房滿足務(wù)工人員住房需求

經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨變，據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，到目前為止，已有近1億的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，連同他們的家屬，在10余年的時(shí)間內(nèi)我國(guó)的城鎮(zhèn)已接納了大約1.3億的農(nóng)村人口。隨著大量進(jìn)城務(wù)工人員涌入城鎮(zhèn)，他們的住房問題日益引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，政府應(yīng)該采取卓有成效的對(duì)策與措施妥善地加以解決。一是將農(nóng)民工住房問題納入城鎮(zhèn)住房保障體系和城鎮(zhèn)住房建設(shè)規(guī)劃；二是通過多種方式加大進(jìn)城務(wù)工人員住房建設(shè)的土地供應(yīng)；三是通過“建購(gòu)結(jié)合”的形式不斷擴(kuò)大廉租房、拆遷安置房等各類保障房的規(guī)模，增強(qiáng)住房保障能力，適時(shí)將農(nóng)民工納入經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍；四是健全實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的廉租住房保障制度。

（四）完善房地產(chǎn)稅收體系，加快財(cái)稅體制改革

在房?jī)r(jià)理性回歸的戰(zhàn)略性機(jī)遇期，我們應(yīng)該深化房地產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性調(diào)整，完善房地產(chǎn)稅收體系，促進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的順利實(shí)施和穩(wěn)步推進(jìn)，真正落實(shí)針對(duì)不同購(gòu)房類型的差別化信貸政策。例如，重慶在實(shí)踐中開啟了公租房批量建設(shè)的先河，構(gòu)建了“市場(chǎng)+保障”的雙軌制住房供應(yīng)體系，實(shí)施“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有遏制”的分層調(diào)控舉措。重慶市在房產(chǎn)稅的征收上，除了對(duì)增量的高端商品住宅進(jìn)行征稅外，還對(duì)存量獨(dú)棟商品住宅進(jìn)行征稅。這樣一來，就有力限制了高檔商品住房的過度擴(kuò)張和投機(jī)需求，促使一些房地產(chǎn)企業(yè)向中端市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，國(guó)家宏觀調(diào)控的壓力也促使一些房地產(chǎn)企業(yè)關(guān)注公租房等保障性住房的建設(shè)。這在增大住房供給的同時(shí)減少了房地產(chǎn)的過度炒作，使房?jī)r(jià)在平穩(wěn)中有序回歸，從另一個(gè)側(cè)面也降低了銀行等金融機(jī)構(gòu)的違約風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)盡早全面開征房產(chǎn)稅，同時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，以此配合房產(chǎn)稅的征收，增加地方政府財(cái)政收入的來源。稅制的改革對(duì)于調(diào)控房?jī)r(jià)在短期內(nèi)起到的作用應(yīng)該說是有限的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這既是進(jìn)一步完善財(cái)稅制度的需要，也對(duì)進(jìn)一步降低房地產(chǎn)的收益預(yù)期、抑制房地產(chǎn)投機(jī)以及調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化資源配置起到一定的積極作用。

（五）速度應(yīng)服從質(zhì)量與公正，加強(qiáng)保障房質(zhì)量建設(shè)

保障房的建設(shè)是利國(guó)利民的大項(xiàng)目，要狠抓質(zhì)量安全不松懈，建百年安居不動(dòng)搖。各級(jí)政府要真正的貫徹中央的精神，從質(zhì)量上嚴(yán)把關(guān)，決不能出現(xiàn)豆腐渣工程。保障房不是廉價(jià)房，要嚴(yán)格執(zhí)行抗震設(shè)防等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任，項(xiàng)目法人對(duì)住房質(zhì)量負(fù)永久責(zé)任，逐步推行參建單位負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人終身負(fù)責(zé)制。對(duì)于因檢查不嚴(yán)導(dǎo)致質(zhì)量問題的相關(guān)政府負(fù)責(zé)人應(yīng)被降級(jí)、免職，直至追究法律責(zé)任。

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