劉惠林

摘要：縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)著縣域內(nèi)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給責(zé)任，縣級(jí)政府直接決定縣級(jí)財(cái)政各類支出的比例。在多重視角下研究縣級(jí)政府教育財(cái)政的行為邏輯，探索影響縣級(jí)政府教育財(cái)政行為的制度因素，為增加農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)提供了一個(gè)分析框架。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；財(cái)政行為邏輯；農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)

中圖分類號(hào)：G467

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-0845（2013）04-0009-03

一、縣級(jí)政府教育財(cái)政行為概述

1 縣級(jí)政府與縣級(jí)政府行為

縣制是中國最重要的行政區(qū)劃，是國家進(jìn)行政治統(tǒng)治與管理的最基本單元，在中國政治制度上一直處于非常特殊的地位?？h在兩千多年的歷史發(fā)展過程中，逐漸形成為在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都具有團(tuán)粘結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定社區(qū)，能夠在不同的政治體制下以不可輕易分解的行政實(shí)體而發(fā)生作用。

本文從我國地方政府運(yùn)行狀況和研究的需要角度出發(fā)，將縣級(jí)政府界定為廣義的縣級(jí)政府，包括：縣（市）黨委和縣（市）人民政府。其中黨委機(jī)關(guān)主要行使方針政策的實(shí)施和干部的選拔任用，縣級(jí)人民政府具體行使行政管理職能?？h級(jí)政府是我國關(guān)鍵的有特殊職能的一級(jí)行政層級(jí)，是介于省、市與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的一個(gè)管理層次，它上要對(duì)中央、省、市負(fù)責(zé)，下要直接面對(duì)廣大農(nóng)村，是城鄉(xiāng)、工農(nóng)、微觀與宏觀、直接與間接的結(jié)合部，它既是黨和國家方針政策的執(zhí)行載體，也是縣域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，既具有與國家一致的同一性，又有自己相對(duì)的獨(dú)立性。

縣級(jí)政府行為是指縣級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，通過各種手段和途徑促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有意識(shí)的活動(dòng)。具體是指，縣級(jí)政府以及政府公務(wù)人員，利用公共權(quán)力發(fā)揮政府公共管理職能，進(jìn)行社會(huì)治理過程中所形成的行為。縣級(jí)政府行為有以下特征：利用公共權(quán)力，以政府職能為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

政府組織的首要特征在于其公共性，它必須要維護(hù)發(fā)展公共利益，提供公共服務(wù)，縣級(jí)政府的行為應(yīng)是理性的、長遠(yuǎn)的。在實(shí)踐過程中，特別是在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，某些縣級(jí)政府行為具有非理性和短期的特點(diǎn)。這種非理性、短期行為主要表現(xiàn)在縣級(jí)政府在執(zhí)行上級(jí)政府指定的公共政策時(shí)基于自身利益最大化的考慮，未能有效地執(zhí)行上級(jí)政策，通過政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍等途徑，使上級(jí)目標(biāo)部分或全部落空?？h級(jí)政府的短期行為包含在縣級(jí)政府決策制定和決策執(zhí)行兩個(gè)階段中。主要表現(xiàn)為：縣級(jí)政府在做出公共決策過程中表現(xiàn)出的與公共利益相沖突的偏離整體、全局或長遠(yuǎn)利益的短時(shí)偏差性行為。目前主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：教育、公共衛(wèi)生等方面投入不足，熱心“政績(jī)工程”，忽視環(huán)境保護(hù)，地方保護(hù)主義，不合理利用資源等方面。

縣級(jí)政府在教育投入方面不足是長期存在的問題，縣級(jí)政府作為轄區(qū)利益的最高代表，肩負(fù)著向轄區(qū)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任，但許多縣級(jí)政府熱衷于經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量、速度，對(duì)利國利民但周期長、見效慢的教育事業(yè)往往重視不夠、投入不足，導(dǎo)致了許多地方教育事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。

2 縣級(jí)財(cái)政在我國教育財(cái)政體制中的地位

縣級(jí)政府是我國農(nóng)村教育的主要責(zé)任者。從秦代開始，縣級(jí)政府一直是我國最基層的政府；從明代開始，在縣一級(jí)設(shè)有管理教育事務(wù)的教諭，縣級(jí)政府具有管理教育的職能。20世紀(jì)初，清政府在全國范圍內(nèi)推進(jìn)新式教育的發(fā)展，縣設(shè)勸學(xué)所。在隨后的不同歷史時(shí)期，在縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)中均設(shè)有教育局，管理本縣域的教育事務(wù)。

近百年來，我國縣級(jí)政府一直是農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的主要提供者，在2006年我國實(shí)行新的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)管理體制之前，縣級(jí)政府幾乎承擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的全部教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)。在國家實(shí)行新的教育經(jīng)費(fèi)管理體制后，縣級(jí)政府仍然是農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要提供者，負(fù)責(zé)農(nóng)村教育全部人員經(jīng)費(fèi)的支出，中央政府和省級(jí)政府只負(fù)責(zé)一部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，如免除學(xué)雜費(fèi)和對(duì)農(nóng)村貧困家庭學(xué)生的補(bǔ)助。

3 縣級(jí)政府教育財(cái)政行為的邏輯

縣級(jí)政府具有多維角色。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，縣級(jí)政府是上級(jí)政府在本縣域內(nèi)履行各種職能的代理者。改革開放后，向分權(quán)化、市場(chǎng)化的體制轉(zhuǎn)軌，中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了極大的變化，縣級(jí)政府的角色也發(fā)生了變化，具有了多維角色的特點(diǎn)。首先，縣政府是上級(jí)政府在本轄區(qū)的代理者。上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府仍具有極強(qiáng)的政治行政控制權(quán)，通過較為嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)約束縣級(jí)政府的決策?？h級(jí)政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)心的是上級(jí)的滿意程度，因?yàn)椤鞍凑罩袊壳暗母刹咳斡皿w制，上級(jí)政府的滿意無異于西方政治家眼中的選票，是決定性的”。其次，縣級(jí)政府是轄區(qū)內(nèi)地方利益的代表者和具有自身獨(dú)立利益的主體者?？h級(jí)政府是具有自身獨(dú)立利益的利益主體，在上級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)增長速度和稅收的增長數(shù)量作為考查縣級(jí)政府及其官員主要政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，追求轄區(qū)GDP和稅收最大化是符合縣級(jí)政府及其官員的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的，這種追求成為了地方政府行為的主要目標(biāo)。第三，縣級(jí)政府是轄區(qū)的公共事務(wù)管理者和地方公共物品的提供者。中央政府和不同層次的地方政府之間進(jìn)行分工，實(shí)現(xiàn)公共物品的分層次供給，我國縣級(jí)政府基本承擔(dān)本轄區(qū)的地方公共產(chǎn)品的供給任務(wù)。

縣級(jí)政府行為的主要目標(biāo)是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和保持社會(huì)穩(wěn)定，這就決定了其教育財(cái)政行為的邏輯出發(fā)點(diǎn)。我國縣級(jí)政府被上級(jí)政府賦予了提供基本教育產(chǎn)品的責(zé)任。作為本地區(qū)基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育資源的提供者，也將滿足居民的基本教育需求作為自身教育財(cái)政行為的目標(biāo)。因此，盡管不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，各地區(qū)財(cái)政收入狀況好壞不一，教育支出也成為中西部地區(qū)縣級(jí)政府最大的支出。近年來，衡量各地縣級(jí)政府教育行為的標(biāo)準(zhǔn)主要是在推進(jìn)教育均衡化和改善辦學(xué)條件兩項(xiàng)工作的努力程度上。

二、多重視角下的縣級(jí)政府教育財(cái)政行為分析

1 政績(jī)考核機(jī)制視角下的縣級(jí)政府教育財(cái)政行為分析

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)政府官員晉升考核是以對(duì)政治路線的忠誠和在各種政治運(yùn)動(dòng)中的表現(xiàn)為主要標(biāo)準(zhǔn)的。改革開放后，地方官員的選拔和提升標(biāo)準(zhǔn)由過去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，GDP和利稅增長快的地區(qū)，政府主要官員在官場(chǎng)晉升中占據(jù)有利地位。我國現(xiàn)行干部選拔制度對(duì)于政績(jī)、從政經(jīng)歷和年齡都有嚴(yán)格的規(guī)定，黨政官員一般是從低層的職位一步一步提升的，就如進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手自動(dòng)失去了下一輪參賽的資格。中央對(duì)各個(gè)級(jí)別的黨政干部有任職的最高年齡的限制，官員如果在一定年齡升不到某個(gè)級(jí)別，就沒有機(jī)會(huì)繼續(xù)晉升?？h級(jí)政府在我國政府序列中有其特殊性，它雖是基層政權(quán)，但它全面管理社會(huì)，優(yōu)秀的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部被視為具有良好地掌控一個(gè)地區(qū)全面工作的能力，在官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具備了一個(gè)較大的優(yōu)勢(shì)。因此，縣級(jí)政府主要官員與省級(jí)官員和市級(jí)官員相比，更為關(guān)心其任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低。政治晉升錦標(biāo)賽的成敗在縣級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的仕途中具有里程碑式的作用。

從總體上看，當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制對(duì)于縣級(jí)政府教育財(cái)政行為的負(fù)面影響大于正面影響。早在1998年中央就提出，財(cái)政體制要從傳統(tǒng)的“建設(shè)性”財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)政府公共支出的重點(diǎn)由過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出逐步過渡到以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共福利為主的公共支出。然而，現(xiàn)實(shí)是建設(shè)公共型財(cái)政的進(jìn)展十分艱難和緩慢，這一點(diǎn)在縣級(jí)政府表現(xiàn)得尤為明顯。從客觀上說，縣級(jí)財(cái)政困難是我國普遍存在的問題。我國改革開放后實(shí)際經(jīng)歷了人力、資金向大中城市集聚的過程，除長江三角洲、珠江三角洲的縣（市）依據(jù)其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和國家給予的優(yōu)惠政策形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境外，多數(shù)縣（市）基本上是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，招商引資的條件并不優(yōu)越，財(cái)政約束的瓶頸很難突破。

當(dāng)前對(duì)縣級(jí)政府主要官員晉升考核的觀點(diǎn)仍然放在其轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度上，縣級(jí)政府主要官員更關(guān)心的是任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的高低。而教育投入在短期內(nèi)無法兌現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長，雖然轄區(qū)居民對(duì)教育等方面的關(guān)心超過其他任何方面，但他們無法直接決定縣級(jí)政府主要官員的任免，因此，教育的發(fā)展很難被縣級(jí)政府主要官員所關(guān)注。

2 財(cái)政分權(quán)體制視角下的縣級(jí)政府教育財(cái)政行為分析

中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革為突破口率先進(jìn)行，1980年起實(shí)行了中央政府對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制，帶有著明顯的分權(quán)化色彩。為了解決由財(cái)政包干體制帶來的中央政府財(cái)政收入在國家總財(cái)政收入中所占的比例不斷下降的弊端，1994年中央政府推行了分稅制改革，根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，確定了中央財(cái)政與地方財(cái)政的收支范圍。在實(shí)行分稅制時(shí)，中央政府對(duì)于省以下財(cái)政體制并未作統(tǒng)一規(guī)定，各省比照中央對(duì)地方的分稅制財(cái)政體制框架，根據(jù)各省省情實(shí)行了本省的分稅制財(cái)政體制，對(duì)省本級(jí)與地市的事權(quán)與支出、地市本級(jí)與縣（市）的事權(quán)與支出劃分作了原則規(guī)定。縣（市）財(cái)政主要承擔(dān)本縣市政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出及本縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的支出。在財(cái)政收入的劃分上，大部分省區(qū)都將收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種由省與市縣共享，收入較少的稅種由市縣獨(dú)享，部分省區(qū)還規(guī)定主要行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的稅收收入由省級(jí)獨(dú)享。

西方主流財(cái)政理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以限制政府的規(guī)模，更好地讓地方政府履行公共服務(wù)職責(zé)，提高公共服務(wù)生產(chǎn)效率和配置效率。中央政府在提供面向地方的公共產(chǎn)品時(shí)將面臨著信息不充分、不及時(shí)的問題，而地方政府了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，信息及時(shí)充分，有利于提供公共產(chǎn)品。同時(shí)，各地地方政府將在提供地方公共產(chǎn)品時(shí)展開競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)地方政府提供公共產(chǎn)品不滿意的居民會(huì)采取遷往提高優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的地區(qū)。這就是所說的“用腳投票”的思想。

但國外研究者的實(shí)證研究表明，總的來說，在發(fā)達(dá)國家財(cái)政分權(quán)可能會(huì)縮小地區(qū)差異，而對(duì)發(fā)展中國家的研究則得出了相反的結(jié)論。一項(xiàng)運(yùn)用田野方式的調(diào)查，以山東、河北、貴州三省為例，對(duì)中國的公共服務(wù)地區(qū)差異進(jìn)行的研究也表明：財(cái)政制度改革導(dǎo)致基層政府財(cái)力下降，政府之間的財(cái)力差異擴(kuò)大，從而導(dǎo)致省與省之間在提供基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上存在著巨大差異，這種基本公共服務(wù)的差異不僅降低了居民福利水平和生活條件，還影響了長期的人力資源積累和經(jīng)濟(jì)增長。王蓉對(duì)中國義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的地區(qū)差異進(jìn)行了詳細(xì)的研究，重點(diǎn)在于對(duì)不平等指數(shù)的各種分解，一個(gè)重要的結(jié)論是區(qū)域內(nèi)差距大于區(qū)域間的差距。

在財(cái)政分權(quán)體制下，地方不同層次政府對(duì)提供教育、公共衛(wèi)生等外溢性強(qiáng)的公共產(chǎn)品的態(tài)度差異很大。省級(jí)政府出于提高本省區(qū)人力資源素質(zhì)的愿望，對(duì)提供此類公共產(chǎn)品意愿強(qiáng)烈，但省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)省屬高等院校的經(jīng)濟(jì)投入，省本級(jí)教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)充裕。

市級(jí)政府對(duì)發(fā)展教育事業(yè)也有較高熱情，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的市級(jí)政府。一方面，出于提高本地勞動(dòng)力素質(zhì)的目的；另一方面，發(fā)展高質(zhì)量教育對(duì)吸引人才、保持社會(huì)穩(wěn)定、改善投資環(huán)境意義重大。這些城市尤為重視轄區(qū)內(nèi)高等教育發(fā)展，職業(yè)教育的發(fā)展也受到青睞，市屬的基礎(chǔ)教育學(xué)校都是重點(diǎn)學(xué)校，對(duì)決策者來說，無論對(duì)提高社會(huì)的效益還是對(duì)滿足個(gè)人所屬階層的子女接受優(yōu)質(zhì)教育的個(gè)人愿望都具有實(shí)質(zhì)意義。在省、市、縣三級(jí)地方政府中，通常縣級(jí)政府教育財(cái)政行為的動(dòng)機(jī)不足、意愿較低，這是由縣級(jí)政府的執(zhí)政環(huán)境和政府目標(biāo)所決定的。在省、市、縣三級(jí)財(cái)政中，縣級(jí)財(cái)政比率最低，需要支出的項(xiàng)目最多、壓力最大；提高經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展速度、增加財(cái)政稅收的動(dòng)機(jī)最為強(qiáng)烈。我國農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要提供者是縣級(jí)財(cái)政，近年來中央省級(jí)財(cái)政對(duì)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般要求縣級(jí)政府按一定比例匹配資金，往往是如果匹配不到位，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金就不到位，這對(duì)貧困地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政產(chǎn)生了很大的壓力。

由此可得出以下結(jié)論：在分權(quán)制財(cái)政體制下，縣級(jí)政府的教育財(cái)政行為的基本出發(fā)點(diǎn)是保持教育的正常運(yùn)行，保持教師工資正常發(fā)放，滿足轄區(qū)居民對(duì)教育的基本需求。中西部縣（市）由于財(cái)政約束，政府傾向于放緩教育經(jīng)費(fèi)增長速度，降低教育經(jīng)費(fèi)支出在財(cái)政支出中的比例。這一傾向在中西部地區(qū)縣級(jí)政府對(duì)推進(jìn)農(nóng)村布局調(diào)整和對(duì)民辦教師處理問題上表現(xiàn)得尤為明顯。