【摘 要】社會(huì)管理主體多元化的背景之下，社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過程中的作用日漸顯現(xiàn)，但其參與社會(huì)管理創(chuàng)新面臨著法律定位不清晰和法律體系不健全的問題。社會(huì)組織法制建設(shè)應(yīng)變“控制管理”為“培育引導(dǎo)”，降低準(zhǔn)入門檻，加大扶持力度，推動(dòng)社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)和作用的充分發(fā)揮，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)管理；社會(huì)組織；法制建設(shè)

社會(huì)管理主體的多元化是社會(huì)變遷和公民社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。有序發(fā)展社會(huì)組織，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。社會(huì)組織在參與社會(huì)管理過程中的作用日漸顯現(xiàn)，但同時(shí)也暴露出了諸多問題，正視、分析、研究這些問題，及時(shí)提出化解的對(duì)策和思路，推動(dòng)社會(huì)組織法制建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管，對(duì)于社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)和作用的充分發(fā)揮，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、我國(guó)社會(huì)組織法制研究綜述

20世紀(jì)80年代以來(lái)，社會(huì)組織在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，已成為現(xiàn)代社會(huì)管理中不可缺少的一支重要力量。美國(guó)、巴西等國(guó)非常重視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用，實(shí)踐中已形成較為完善的運(yùn)行機(jī)制和法律規(guī)范，理論上的研究也較為深入。

在中國(guó)，社會(huì)組織發(fā)展雖然相對(duì)滯后，但隨著現(xiàn)代化進(jìn)程加快，社會(huì)組織的培育發(fā)展呈加速之勢(shì)，截至2011年底，全國(guó)共有社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)。由此，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈關(guān)注。有針對(duì)各類社會(huì)組織發(fā)展的狀況、政策、法規(guī)、管理和能力建設(shè)的一系列實(shí)證調(diào)查，有介紹國(guó)外對(duì)社會(huì)組織的研究成果。研究者們力圖解析中國(guó)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)治理的規(guī)范性問題。陳金羅提出從如何控制與管理角度為社團(tuán)立法，蘇力、高丙中為代表的學(xué)者指出現(xiàn)行法律的缺陷在于雙重行政管理體制的規(guī)定、對(duì)民間組織嚴(yán)厲地限制以及成立條件的過多要求、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定。王名等一些學(xué)者大力倡導(dǎo)社會(huì)組織立法，認(rèn)為我國(guó)民間組織的健康有序發(fā)展急需有明確、合理、公認(rèn)的法制化、監(jiān)督管理行政體制等方面的管理。學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要作用以及進(jìn)一步修改完善社會(huì)組織法律制度已達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于如何修改尚有不同意見。

西方國(guó)家社會(huì)組織參與社會(huì)管理具有法規(guī)健全、與政府互利合作、資金來(lái)源多元化、監(jiān)督體系完善等特點(diǎn)。我們應(yīng)借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，通過創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，提高服務(wù)能力，完善監(jiān)督機(jī)制等措施促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)新。

二、我國(guó)社會(huì)組織法律定位不清晰、體系不健全

社會(huì)組織是溝通政府與社會(huì)的橋梁和紐帶，是社會(huì)的穩(wěn)定器和泄壓閥，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)管理中的作用日益凸顯。但是，我國(guó)社會(huì)組織在發(fā)展過程中也存在一些亟待解決的問題，政府與社會(huì)組織的關(guān)系，發(fā)展與管理的關(guān)系，自我約束、行政約束與法律約束的關(guān)系還沒有完全理順。從政府角度來(lái)說(shuō)，既存在扶持不到位的問題，也存在監(jiān)管不到位的問題。從社會(huì)組織自身管理來(lái)看，存在著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，管理不規(guī)范；官辦色彩過濃，過度追求經(jīng)濟(jì)利益；缺乏發(fā)展的動(dòng)力和活力。同時(shí)，社會(huì)組織的法律體系不健全，總體看存在三個(gè)方面的問題：一是立法層次低，缺少全國(guó)人大制定的基本法律；二是數(shù)量少，內(nèi)容也不完善；三是政策不配套，可操作性不強(qiáng)。

三、我國(guó)社會(huì)組織法制改革導(dǎo)向與路徑

（一）社會(huì)組織法制建設(shè)應(yīng)變“控制管理”為“培育引導(dǎo)”，降低準(zhǔn)入門檻，加大扶持力度。

就社會(huì)組織立法內(nèi)容而言，改革開放后我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的相關(guān)政策法規(guī)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的控制性管理傾向，嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的生存與發(fā)展。特別是雙重管理制度、非競(jìng)爭(zhēng)性原則和限制分支原則使得社會(huì)組織的注冊(cè)登記極其之難，致使一些草根社會(huì)組織選擇到工商部門進(jìn)行登記而成為“商戶”或者干脆不登記而成為“黑戶”。同時(shí)稅收優(yōu)惠制度的不到位、人力資源管理政策法規(guī)的欠缺等問題都極大制約著社會(huì)組織作用的發(fā)揮。因此，我們應(yīng)以培育引導(dǎo)為指向促進(jìn)社會(huì)組織制度的改善，逐步建立法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的社會(huì)組織管理體系，提高社會(huì)組織社會(huì)管理能力和水平；應(yīng)在法律層面嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織的行為以及準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出程序，明確社會(huì)組織的權(quán)責(zé)范圍，使社會(huì)組織的登記和管理走上法制化軌道；改進(jìn)社會(huì)管理體制，明確政府與社會(huì)組織的分工，提高社會(huì)組織的自主性，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用；完善社會(huì)組織自身的運(yùn)行和管理機(jī)制，增強(qiáng)其自律和自我管理能力，提高其運(yùn)行效率；在深圳、廣州等多地取消部分社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管部門的實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)行國(guó)家層面立方降低準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步拓寬直接登記的領(lǐng)域范圍，同時(shí)加大稅收優(yōu)惠力度，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體系”。

（二）我國(guó)社會(huì)組織法律制度完善的路徑選擇

1、統(tǒng)一立法，提升效力：制定社會(huì)組織基本法，提升立法位階。目前，我國(guó)社會(huì)組織立法以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》為主干，缺乏統(tǒng)一上位立法，且其內(nèi)容以程序性為主，實(shí)體性內(nèi)容欠缺。而其實(shí)體性規(guī)范又以監(jiān)管為主，培育扶持的內(nèi)容不足。伴隨著我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量、類型的增多，以及參與社會(huì)管理廣度和深度的加大，現(xiàn)有立法的散亂和制度的滯后性十分明顯，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)組織改革發(fā)展的實(shí)踐。況且，在某些領(lǐng)域、某些地方“直接登記”的改革試點(diǎn)工作已取得了良好效果，亟需社會(huì)組織統(tǒng)一立法加以確認(rèn)，以在全國(guó)推廣，切實(shí)推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展。

2、統(tǒng)一登記，厘清職責(zé)：實(shí)現(xiàn)直接登記，明確監(jiān)管職責(zé)。取消業(yè)務(wù)主管部門事前審批制度，由民政部門統(tǒng)一登記，實(shí)施由政府、社會(huì)、市場(chǎng)三方協(xié)同監(jiān)管，厘清登記、監(jiān)管職責(zé)，減少部門職責(zé)交叉分散。方便草根社會(huì)組織的成立與發(fā)展，減少“黑戶”與“商戶”的存在，切實(shí)規(guī)范社會(huì)組織各項(xiàng)活動(dòng)的開展，切實(shí)落實(shí) “統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的方針，完善法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。

3、統(tǒng)一定位，加強(qiáng)自治：去行政化，回歸社會(huì)組織自治本真。社會(huì)組織本質(zhì)上具有組織性、自治性、志愿性等基本特征，而我國(guó)的社會(huì)組織多數(shù)行政色彩濃厚，我們應(yīng)該淡化社會(huì)組織的官方背景，逐步改革以實(shí)現(xiàn)人、才、物的完全獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)政社分開，嚴(yán)格杜絕在職國(guó)家機(jī)關(guān)人員擔(dān)任或兼任社會(huì)組織負(fù)責(zé)人。社會(huì)組織可以與政府進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，接受政府的資金支持，但決不可由政府直接設(shè)置人員編制、供給活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。對(duì)中國(guó)特色的GONGO（官辦非政府組織）進(jìn)行分類改革，要么轉(zhuǎn)型為政府機(jī)關(guān)，要么獨(dú)立成為完全自治的社會(huì)組織。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

劉長(zhǎng)春（1978-），男，河北化工醫(yī)藥職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)生處副處長(zhǎng)，講師。

課題項(xiàng)目：

本文是2013年度河北省社會(huì)發(fā)展研究課題《我國(guó)社會(huì)組織法制建設(shè)的路徑研究》（課題編號(hào)：201303114）的研究成果。