張冀玲

【摘 要】工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，受各種不確定因素影響，工程施工合同變更問題不可避免。由于工程施工合同變更多伴隨合同價(jià)格的調(diào)整，是合同雙方利益的焦點(diǎn)，因此，合理確定并及時(shí)處理好工程施工合同變更，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】施工服務(wù)；合同變更；處理；思考

工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，受各種不確定因素影響，工程施工合同變更問題不可避免。由于工程施工合同變更多伴隨合同價(jià)格的調(diào)整，是合同雙方利益的焦點(diǎn)，因此，合理確定并及時(shí)處理好工程施工合同變更，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)至關(guān)重要。為此，本文擬通過一起施工服務(wù)合同變更問題的處理，對(duì)工程施工合同變更中的有關(guān)問題進(jìn)行討論，以促進(jìn)工程施工合同變更管理的規(guī)范化。

一、問題提出

2011年12月，甲公司通過邀請(qǐng)招標(biāo)與乙公司簽訂《樁基施工檢測(cè)合同》，合同采取固定單價(jià)，暫定合同總價(jià)350萬元。由于招標(biāo)范圍內(nèi)的熱力管網(wǎng)系統(tǒng)尚未設(shè)計(jì)完成，因此招標(biāo)文件未明確此部分工程量，投標(biāo)人報(bào)價(jià)也未包括此部分工程量?jī)r(jià)格。合同履行至2012年6月，熱力管網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)完成，同時(shí)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)施工情況，設(shè)計(jì)單位增加了方樁檢測(cè)和管樁檢測(cè)。經(jīng)初步測(cè)算，上述變更新增合同價(jià)款280萬元。此時(shí)，合同變更已不可避免。

由于合同是通過招標(biāo)方式采辦而來，變更合同將導(dǎo)致合同價(jià)格與招標(biāo)價(jià)格嚴(yán)重不符，由此引發(fā)的直接問題是根據(jù)招標(biāo)法關(guān)于招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議之規(guī)定，合同變更缺乏法律依據(jù)。但由于合同變更的客觀事實(shí)確實(shí)存在，不變更又無法執(zhí)行。為此，合同雙方陷入兩難境地。

二、問題分析

上述問題處理的難點(diǎn)在于合同變更的合法性。為此雙方就合同變更進(jìn)行了專題討論，并形成了兩種處理意見：

一是根據(jù)招標(biāo)法關(guān)于招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議的規(guī)定，合同變更為法律所禁止，因此應(yīng)按照合同規(guī)定的固定單價(jià)，通過工程簽證方式對(duì)問題進(jìn)行處理，由合同雙方及工程監(jiān)理單位共同確認(rèn)實(shí)際發(fā)生的工程量，實(shí)行據(jù)實(shí)結(jié)算。

二是根據(jù)甲公司工程簽證管理辦法，工程簽證只適用于合同內(nèi)容以外，由于施工條件變化及無法預(yù)計(jì)的情況而導(dǎo)致的施工現(xiàn)場(chǎng)零星工程量的實(shí)際變化，其本身不應(yīng)該也不可能導(dǎo)致工程實(shí)際價(jià)格與合同價(jià)格嚴(yán)重不符，目前變更已超出了零星工程量范疇，工程簽證方式已不可用。由于新增工程量為合同范圍內(nèi)工作而非合同以外，同時(shí)由于設(shè)計(jì)變更，需新增合同固定單價(jià)，因此只能通過合同變更方式進(jìn)行處理。

由于工程簽證的結(jié)果也是導(dǎo)致合同變更，因此上述兩種意見本質(zhì)上并無區(qū)別，且都沒有解決合同變更的合法性問題。由于招標(biāo)合同變更不僅要要與合同的實(shí)際情況相結(jié)合，而且要符合招標(biāo)法的規(guī)定，因此，要在全面分析研究的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)把握以下問題：

1、對(duì)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定的理解問題。

招標(biāo)法第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”招標(biāo)法實(shí)施條列第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致?！睋?jù)此，所謂實(shí)質(zhì)內(nèi)容主要是指合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款。

由于目前合同變更已構(gòu)成對(duì)合同價(jià)款的調(diào)整，因此直觀上看，合同變更缺乏法律依據(jù)。但從招標(biāo)合同變更在實(shí)務(wù)中大量存在的情況看，還要作進(jìn)一步的分析。因?yàn)楣こ淌┕ず贤瑓^(qū)別于其他合同的顯著特點(diǎn)是建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系復(fù)雜，工程受自然條件和客觀因素的影響大，工程實(shí)際施工情況相對(duì)于計(jì)劃常常會(huì)發(fā)生一些變化，因此工程施工合同的變更實(shí)際是一種常態(tài)化情形。這種情況顯然與招標(biāo)法的規(guī)定不一致，但卻客觀存在，究其原因主要是由于招標(biāo)法的立法本意和法律相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活的滯后性和局限性所決定的。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法釋義》，招標(biāo)法之所以禁止合同雙方對(duì)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行變更，主要是防止招標(biāo)人利用自身強(qiáng)勢(shì)地位損害中標(biāo)人利益，最終導(dǎo)致工程質(zhì)量無法保證；此外，允許招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂與招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)內(nèi)容不一致的合同，一方面使招標(biāo)活動(dòng)失去意義，另一方面也對(duì)其他投標(biāo)人不公平。因此，從立法本意來說，上述禁止性規(guī)定是為了維護(hù)合同的嚴(yán)肅性和市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序。

但在合同的履行過程中，有時(shí)客觀情況變化非常大，往往會(huì)出現(xiàn)諸如設(shè)計(jì)方案變更導(dǎo)致工程量、工程造價(jià)變化，物價(jià)變化導(dǎo)致工程價(jià)款調(diào)整等情況，這些都有可能涉及到合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，也都可能是合理的，如一味地禁止雙方變更合同，只能依法重新組織招標(biāo)。這樣一來，不僅會(huì)出現(xiàn)同一工程重復(fù)招標(biāo)的情況，也會(huì)使工程成本增加，施工進(jìn)度收到影響，造成對(duì)合同雙方的不公平。因此絕對(duì)禁止合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更，無論是法律上還是經(jīng)濟(jì)上均不可行。

事實(shí)上，縱觀招標(biāo)法全文，招標(biāo)法對(duì)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更也并非絕對(duì)禁止。例如，招標(biāo)法實(shí)施條列第九條規(guī)定：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（四）需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；”而在可以不招標(biāo)的情況下，合同雙方通過變更完成合同執(zhí)行也不應(yīng)該為法律所禁止。再如，招標(biāo)法實(shí)施條列第二十九條關(guān)于以暫估價(jià)形式進(jìn)行招標(biāo)的規(guī)定，“暫估價(jià)是指總承包招標(biāo)時(shí)不能確定價(jià)格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時(shí)估定的工程、貨物、服務(wù)的金額?！庇纱丝芍?，通過招標(biāo)方式采辦的合同其價(jià)款也并不是一成不變的。

上述情況表明，法律對(duì)招標(biāo)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的禁止性規(guī)定其實(shí)是利弊得失權(quán)衡的結(jié)果。因?yàn)槿绻幻鞔_禁止招標(biāo)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變更，則招投標(biāo)活動(dòng)勢(shì)必成為兒戲，工程建設(shè)的混亂局面也將無法治理；如絕對(duì)禁止合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更又會(huì)使合同雙方正當(dāng)利益無法保障，并最終導(dǎo)致工程建設(shè)無法進(jìn)行。因此對(duì)招標(biāo)法關(guān)于合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定的理解不能一概而論，搞絕對(duì)化，還要從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析。

2、合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的可行性問題

自招標(biāo)法頒布實(shí)施以來，招標(biāo)法關(guān)于合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定與合同變更的實(shí)際需要不一致的問題即顯現(xiàn)出來，并由此引發(fā)了“黑白合同”、“陰陽合同”之說，使招標(biāo)合同雙方在合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更問題上處于兩難境地。合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的可行性問題也成為各方熱議的焦點(diǎn)問題。

為此，建設(shè)部和國(guó)家工商總局于1999年12月發(fā)布了《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、建設(shè)部等于2007年11月聯(lián)合制定的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）），在規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)和施工合同管理的同時(shí)，對(duì)涉及合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的有關(guān)問題進(jìn)行了梳理和明確。

如在合同的通用條款關(guān)于詞語的定義中，針對(duì)合同價(jià)格的不確定因素及可變性進(jìn)行定義，引入了合同價(jià)格包括在履行合同過程中按合同約定進(jìn)行的變更和調(diào)整；暫列金額是在簽訂協(xié)議書時(shí)尚未確定或不可預(yù)見變更的施工及其所需材料、工程設(shè)備、服務(wù)等的金額；暫估價(jià)是指發(fā)包人在工程量清單中給定的用于支付必然發(fā)生但暫時(shí)不能確定價(jià)格的材料、設(shè)備以及專業(yè)工程的金額等概念。在變更和價(jià)格的調(diào)整中，明確了取消合同中任何一項(xiàng)工作，改變合同中任何一項(xiàng)工作的質(zhì)量或其他特性，改變合同工程的基線、標(biāo)高、位置或尺寸，改變合同中任何一項(xiàng)工作的施工時(shí)間或改變己批準(zhǔn)的施工工藝或順序，為完成工程需要追加的額外工作等允許合同變更的情形。此外還有承包人的合理化建議、計(jì)日工價(jià)的變更、物價(jià)波動(dòng)、法律變化等原因引起的價(jià)格調(diào)整等內(nèi)容規(guī)定。

這些規(guī)定結(jié)合了我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)和建設(shè)工程施工的實(shí)際情況，對(duì)于規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)，促進(jìn)招投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平和公正，平衡發(fā)包人和承包人之間利益關(guān)系，妥善處理合同變更等問題發(fā)揮了積極的規(guī)范和示范作用。因此盡管與招標(biāo)法關(guān)于實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定不一致，但仍為政府主管部門和司法部門所認(rèn)可（如《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》第二十六條規(guī)定關(guān)于情勢(shì)變更原則的規(guī)定等），一方面說明合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更是合同實(shí)際履行的客觀需要，另一方面也說明了合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更具有可行性。

3、合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更結(jié)果的正當(dāng)性問題

所謂的合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更結(jié)果的正當(dāng)性是指合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的結(jié)果必須公平合理，不能導(dǎo)致合同雙方利益嚴(yán)重失衡和損害社會(huì)公共利益。否則，將有悖于招標(biāo)法關(guān)于合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定的目的。合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更結(jié)果的正當(dāng)性具體包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的可能性在招標(biāo)文件及合同主要條款中是否已經(jīng)明示。例如是否根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，在招標(biāo)文件中通過對(duì)項(xiàng)目背景、招標(biāo)條件、項(xiàng)目概況、招標(biāo)范圍的介紹以及合同主要條款的設(shè)定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)已知和可能的不確定因素進(jìn)行必要的說明，使合同履行中實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的可能情況全部展現(xiàn)在所有投標(biāo)人面前，每一位投標(biāo)人都能夠?qū)贤兏目赡苄杂幸粋€(gè)充分的了解和合理評(píng)估，從而在公平公開的前提下參與競(jìng)爭(zhēng)。

第二，合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的條件在招標(biāo)文件及合同主要條款中是否已經(jīng)明示。例如，在招標(biāo)文件中是否已經(jīng)規(guī)定，合同履行過程中，當(dāng)出現(xiàn)由于設(shè)計(jì)變更需要增加或減少合同中約定的工程量，或增加或減少合同的工程項(xiàng)目，或由于其他原因?qū)е聦?duì)工期要求的變化、施工條件和環(huán)境的變化、對(duì)施工機(jī)械和材料要求的變化等情況時(shí)，合同可以變更。使任何一個(gè)合格的中標(biāo)人，都能夠在上述情況發(fā)生時(shí)，依據(jù)合同進(jìn)行變更。

第三，合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的方式在招標(biāo)文件及合同主要條款中是否已經(jīng)明示。例如，在招標(biāo)文件中是否有在合同履行過程中，因設(shè)計(jì)變更或其他導(dǎo)致合同內(nèi)容發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的變更，由業(yè)主和承包人平等協(xié)商、簽署變更協(xié)議后，方可由監(jiān)理工程師監(jiān)督承包人按變更協(xié)議執(zhí)行等類似規(guī)定。從而使合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的整個(gè)過程為全體投標(biāo)人所事先知悉。

第四，招投標(biāo)活動(dòng)的結(jié)果必須是公平合理的。因?yàn)橹挥性谡型稑?biāo)活動(dòng)公平合理開展的前提下，選出的中標(biāo)人才有可能是履行合同最合適的人選，其投標(biāo)方案也才可能是眾多投標(biāo)方案中最優(yōu)化的。在這種情況下，招標(biāo)人與中標(biāo)人依照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件簽訂合同后，在合同的履行中根據(jù)實(shí)際情況，協(xié)商一致對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，既不會(huì)造成對(duì)其他投標(biāo)人利益的損害，又有利于雙方合同目的的實(shí)現(xiàn)，這種對(duì)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變更才有可能是公平合理的。

第五，合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更程序事先是否已明確。由于合同雙方利益不同，決定了雙方對(duì)同一問題處理所堅(jiān)持的標(biāo)準(zhǔn)和采取的方式也會(huì)有所不同。特別是合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更涉及合同利益重大調(diào)整的情況下，由于問題處理的程序不明確，更容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。因此，合同變更程序是合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更過程規(guī)范化及其結(jié)果正當(dāng)性的保證，應(yīng)在招標(biāo)文件及合同主要條款中預(yù)先設(shè)定和明確。只有這樣，在合同變更情形出現(xiàn)時(shí)才不會(huì)各持己見，使問題本身無法處理。

第六，合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的結(jié)果是否公平合理。合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的整個(gè)過程都應(yīng)對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)，受結(jié)果制約，并為結(jié)果所體現(xiàn)。只有這樣才能與招標(biāo)法關(guān)于合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更禁止性規(guī)定的立法目的相符，并被法律所能夠接受。

三、問題處理

根據(jù)以上分析，《樁基施工檢測(cè)合同》變更問題處理的關(guān)鍵是招標(biāo)文件及其合同是如何規(guī)定的。通過審查《樁基施工檢測(cè)招標(biāo)文件》及其合同收集到以下情況：

1、招標(biāo)文件及其合同規(guī)定的工程服務(wù)范圍均包含了熱力管網(wǎng)系統(tǒng)的樁基檢測(cè)工作。

2、招標(biāo)文件關(guān)于報(bào)價(jià)的規(guī)定是報(bào)價(jià)工程量暫以招標(biāo)文件《工程量清單計(jì)價(jià)表》中所列數(shù)量為準(zhǔn)，但沒有關(guān)于熱力管網(wǎng)系統(tǒng)的工程量。

3、招標(biāo)文件及其合同關(guān)于合同價(jià)款及調(diào)整的規(guī)定是：

第一，本合同為固定單價(jià)合同，報(bào)價(jià)表中工程量為預(yù)計(jì)工程量，實(shí)際結(jié)算金額=單價(jià)×經(jīng)甲方及監(jiān)理共同確認(rèn)的實(shí)際工作量。

第二，合同執(zhí)行期間綜合單價(jià)不作調(diào)整，只對(duì)因?qū)嶋H工程量的調(diào)整進(jìn)行對(duì)應(yīng)的費(fèi)用調(diào)整。

第三，如需補(bǔ)充樁基檢測(cè)綜合單價(jià)，應(yīng)根據(jù)本合同價(jià)格水平、優(yōu)惠比例等進(jìn)行編制補(bǔ)充。補(bǔ)充編制的綜合單價(jià)須報(bào)經(jīng)招標(biāo)人審定后報(bào)業(yè)主審批。

4、招標(biāo)文件關(guān)于合同變更的規(guī)定是由于工作范圍變化引起的合同變更，經(jīng)招標(biāo)人按規(guī)定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后報(bào)業(yè)主確認(rèn)方可作為結(jié)算的依據(jù)。

5、招標(biāo)文件及其合同關(guān)于檢測(cè)方法的規(guī)定是振沖碎石樁及沉管碎石樁的檢測(cè)。沒有關(guān)于方樁檢測(cè)和管樁檢測(cè)的規(guī)定。

6、招標(biāo)文件及其合同規(guī)定，檢測(cè)過程中，乙方可根據(jù)檢測(cè)工作條件及技術(shù)、規(guī)范要求，向甲方提出增減工作量或修改檢測(cè)工作的建議，并辦理正式變更手續(xù)。費(fèi)用根據(jù)實(shí)際檢測(cè)情況，經(jīng)雙方協(xié)商確定。

上述情況表明，《樁基施工檢測(cè)合同》為固定單價(jià)合同，工程量為預(yù)計(jì)工程量，合同總價(jià)為暫定總價(jià)，招標(biāo)過程中工程量即不確定，工程范圍雖然包含了熱力管網(wǎng)系統(tǒng)，但沒有工程量，因此合同履行中工程量和合同總價(jià)變更是必然情況，并應(yīng)為全體投標(biāo)人所知悉。此外，因現(xiàn)場(chǎng)施工情況變化，設(shè)計(jì)變更增加方樁檢測(cè)和管樁檢測(cè)，并由此造成新增合同單價(jià)也是招標(biāo)文件及其合同關(guān)于補(bǔ)充單價(jià)編制原則的規(guī)定所預(yù)先允許的。

根據(jù)以上情況，《樁基施工檢測(cè)合同》變更問題是可行的。最終，合同雙方根據(jù)合同約定及工程實(shí)際施工情況，通過合同變更，使合同得以繼續(xù)履行。

四、問題思考

1、盡管工程施工合同變更是一種常見現(xiàn)象，但就甲公司施工合同變更的情況看，主要是由于工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)滯后造成的。因此，避免邊設(shè)計(jì)，邊施工現(xiàn)象是有效預(yù)防施工合同變更問題發(fā)生的關(guān)鍵。

2、加強(qiáng)對(duì)工程的有效管理與控制是處理工程合同變更問題的有效途徑。從樁基施工檢測(cè)合同變更問題處理情況看，業(yè)主在工程施工合同采辦時(shí)應(yīng)特別注意對(duì)可能引起工程變更，特別是涉及合同標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等實(shí)質(zhì)內(nèi)容變更的各種情況進(jìn)行評(píng)估，并在招標(biāo)文件、合同主要條款的設(shè)置上予以充分考慮和說明，當(dāng)變更來臨時(shí)，從而妥善處理，確保合同的正常履行，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)工程的有效管理與控制。

3、鑒于施工合同變更問題對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的重大影響，有效預(yù)防和避免工程施工合同變更問題的發(fā)生十分重要，為此應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)工程施工的計(jì)劃性和合同履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。做到無論是通過招投標(biāo)方式，還是其他方式，與工程有關(guān)的情況都要在采辦前搞清，并在合同中明確約定。對(duì)于因各種原因暫時(shí)不明的工程內(nèi)容不要盲目招標(biāo)或納入合同，待弄清情況后再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行處理，避免因情況不明，約定不清而引起的變更，使合同陷入執(zhí)行難問題。