付 強

(山東大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，山東 濟南 250100)

一、引 言

林伯強認為在成熟的市場經(jīng)濟國家，電力主要用于居民消費，生產(chǎn)型用電占比較低，用電量增長緩慢，電力基本上處于供過于求的過剩狀態(tài)。但是在中國，電力主要是用于生產(chǎn)而非消費，工業(yè)用電比重基本維持在75%左右，這其中又有接近50%用于高耗電的重工業(yè)，居民用電還不到15%，這就造成了電力需求增長迅速且不易預(yù)測，電力供應(yīng)經(jīng)常處于供不應(yīng)求的短缺狀態(tài)［1］。與此相對的則是學(xué)者們對于中國電力產(chǎn)業(yè)壟斷和改革滯后的批評，楊名舟認為中國電力工業(yè)體制改革基本上是不成功的，改革付出了巨大成本，卻離市場化的方向愈走愈遠。林伯強也認為電力改革的進程緩慢，結(jié)果和預(yù)計相去甚遠［2］。白讓讓則從經(jīng)驗分析的角度證明了改革之后的中國電力產(chǎn)業(yè)確實存在著較為嚴(yán)重的接入歧視，廠網(wǎng)分開并沒有取得應(yīng)有的效果［3］，反而由于“規(guī)制滯后”帶來了更為嚴(yán)重的效率損失，中國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革成效甚微，壟斷依然嚴(yán)重［4］。由此可見，一方面是電力產(chǎn)業(yè)對中國經(jīng)濟快速增長的促進和拉動作用;另一方面則是電力產(chǎn)業(yè)的壟斷和改革滯后，這兩個方面如影相隨，相伴相生。

但是問題的關(guān)鍵在于，壟斷的電力產(chǎn)業(yè)是如何促進中國經(jīng)濟增長的?換句話說，如果位于產(chǎn)業(yè)鏈上游的電力產(chǎn)業(yè)能夠促進下游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和產(chǎn)量擴張，從而拉動經(jīng)濟增長，那么其壟斷的高收入又是如何形成的?付強認為政府競爭是中國經(jīng)濟實現(xiàn)持續(xù)快速增長的基本制度安排［5］，所以，本文在政府競爭框架下將電力產(chǎn)業(yè)價格規(guī)制和中國經(jīng)濟增長緊密結(jié)合，一方面探討壟斷的電力產(chǎn)業(yè)促進中國經(jīng)濟快速增長的具體機制，從而發(fā)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)需求端定價的內(nèi)在邏輯;另一方面分析該機制下電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制失效的表現(xiàn)和特征，從而得出壟斷產(chǎn)業(yè)高收入形成的制度根源。

二、文獻綜述:中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的基本特征

白讓讓認為與中國的整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型方式相一致，中國的電力產(chǎn)業(yè)改革走的也是一條“放權(quán)讓利”的道路，即依靠權(quán)力向下一級政府和企業(yè)的轉(zhuǎn)移來激勵后者的投資和生產(chǎn)性投入，這一方面強化了省網(wǎng)和地方政府之間的利益關(guān)系，使得地方政府干預(yù)電力運行的能力大大提高，同時也解決了電力投資短缺帶來的難題，但是另一方面卻增大了中央政府的信息成本和監(jiān)督成本，從而極大弱化了中央政府的干預(yù)效果［3］。特別是1996年開始的第二輪電力產(chǎn)業(yè)改革，中央政府將電力產(chǎn)業(yè)的實際規(guī)制權(quán)力完全下放給地方政府，經(jīng)過此次改革，干春暉和吳一平認為中國電力產(chǎn)業(yè)的“規(guī)制分權(quán)”局面基本形成［6］。付強認為在自然壟斷行業(yè)規(guī)制領(lǐng)域，放松規(guī)制實際上就表現(xiàn)為規(guī)制權(quán)力由中央政府下放給地方政府，中央政府僅僅規(guī)定權(quán)力的上下限，在限度之內(nèi)，地方政府擁有充分的自由裁量權(quán)，而且由于信息不對稱和監(jiān)督機制不健全，地方政府甚至?xí)街醒胝?guī)定的上下限進行“越位”規(guī)制或“缺位”規(guī)制。這在電力產(chǎn)業(yè)中的表現(xiàn)尤為明顯。①這源于電力產(chǎn)業(yè)在中國經(jīng)濟增長中的關(guān)鍵作用以及地方政府對于經(jīng)濟增長的重視。如果地方政府不能實際控制電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制權(quán)力，那么其所模擬的市場競爭在很大程度上就是不完備的，而作為地方政府本身來講，其要在競爭中取勝，就必須掌握盡可能多的資源和工具，因此，即使中央政府沒有積極性放松電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，地方政府也會通過種種手段來獲取對電力這一重要經(jīng)濟發(fā)展能源的實際規(guī)制權(quán)，這是由地方政府之間的激烈競爭內(nèi)生的一個必然結(jié)果［7］。此外，余暉認為中央政府與地方政府之間權(quán)力劃分的隨意性是中國轉(zhuǎn)軌過程中中央—地方關(guān)系的一大特色［8］，該特色同樣適用于中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制分權(quán)。如果地方政府在電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制中出現(xiàn)了重大問題，觸及了中央政府的底線，那么中央政府將隨時收回已經(jīng)下放的規(guī)制權(quán)力，這就成為對地方政府行使自由裁量權(quán)的重要約束。周黎安提出中央政府的底線是保持政權(quán)穩(wěn)定，穩(wěn)定壓倒一切，這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一大特色，也是中國經(jīng)濟獲得持續(xù)快速增長的前提條件［9］。如果地方政府的規(guī)制危害了社會穩(wěn)定，那么中央政府將通過人事任命權(quán)等行政手段甚至是必要的法律手段來剝奪“違規(guī)者”行使權(quán)力的機會，必要時收回已經(jīng)下放的權(quán)力。因此，崔之元認為中央政府與地方政府之間權(quán)力分配上的模糊性可能是現(xiàn)行政治經(jīng)濟制度的一個必要組成部分［10］。而地方政府意識到這一點后，也將主動地在不觸及中央政府底線的前提下行使自由裁量權(quán)，中央政府也將保持現(xiàn)行的權(quán)力分配格局，制度最終演化到了一個穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。這種均衡狀態(tài)的一個核心特征就是中央政府任何試圖收回權(quán)力的嘗試在實際執(zhí)行中都遭遇了重大困難和挫折，余暉認為這正是銀行、保險和證券行業(yè)監(jiān)督實行大區(qū)派出制失?。?］的一個制度根源。所以，中國轉(zhuǎn)軌過程中的基本制度安排規(guī)定了地方政府必然會在電力產(chǎn)業(yè)的運行和規(guī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，當(dāng)然，這種主導(dǎo)作用必須是保持在中央政府能夠接受的限度之內(nèi)的。這一點和林伯強與拉豐的判斷是一致的。林伯強認為地方政府擁有實際的規(guī)制價格制定權(quán)，但必須要經(jīng)過中央政府的審批才能獲得執(zhí)行［2］，拉豐認為地方政府還擁有小項目的投資審批權(quán)，但大項目的投資審批權(quán)仍然掌握在中央政府手中［11］。而為了保持社會穩(wěn)定，中央政府要求地方政府對于廣大的居民用電特別是農(nóng)村與貧困居民用電制定低價，這就是中央政府的底線。在不違背該底線的前提下，地方政府享有充分的自由裁量權(quán)。至于投資審批權(quán)的分配機制則更體現(xiàn)了與現(xiàn)行基本制度的相容性，只有大的項目才會牽涉到社會穩(wěn)定問題，小項目的危害性畢竟是有限的。

由此可見，我們得到中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的基本特征:在保證居民用電低價和電網(wǎng)合理利益不受損害的前提下，地方政府擁有對電力產(chǎn)業(yè)的實際規(guī)制權(quán)，這種規(guī)制權(quán)包括小型電廠的投資審批權(quán)、電力調(diào)度權(quán)和需求端電價的實際制定權(quán)。

三、理論模型:高收入的來源與增長的機制

根據(jù)付強構(gòu)建的模型［5］和中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制制度的基本特征，我們將政府競爭框架下的中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制模型構(gòu)建如下:統(tǒng)一的中央政府通過人事任命權(quán)控制著兩個轄區(qū)的地方政府(官員)U和V，兩轄區(qū)內(nèi)各存在著一家發(fā)電企業(yè)，其發(fā)電成本均為c，發(fā)電企業(yè)按照成本加成的原則 (加成比例由地方政府規(guī)定或按照一定的競價機制形成)將電力賣給輸配售一體化的壟斷廠商——電網(wǎng)，電網(wǎng)再按照地方政府制定的目錄電價將電力賣給電力需求者，最后形成了兩個轄區(qū)的區(qū)域產(chǎn)值，中央政府根據(jù)區(qū)域產(chǎn)值決定對地方政府 (官員)的晉升與否。其具體假設(shè)如下:

首先，需求端用戶。假設(shè)需求端用戶主要包括三種類型:大工業(yè)用電H、一般工商業(yè)用電L和居民生活用電S。為了保證居民的基本生活和社會穩(wěn)定，地方政府需要將居民用電價格嚴(yán)格控制在一個較低的固定價格上面，假設(shè)該價格為PS，用電量為QS，在此前提下，地方政府決定大工業(yè)用電H和一般工商業(yè)用電L所面臨的電價PH和PL，電價確定之后，H和L決定用電量，用電量的確定遵循利潤最大化的原則，簡單起見，假設(shè)在生產(chǎn)過程中僅使用電力一種中間產(chǎn)品，其生產(chǎn)函數(shù)為Yj=Qjβj，j=(H，L)，其中，βj表示電力的產(chǎn)出彈性，顯然，βH＞βL。再假設(shè)H、L在產(chǎn)品市場上的單位售價分別為P1和P2。因此，H和L在產(chǎn)品市場上的利潤分別為∏H=P1YH-PHQH，∏L=P2YL-PLQL。H和L將根據(jù)利潤最大化的目標(biāo)在產(chǎn)品價格、中間產(chǎn)品價格和生產(chǎn)技術(shù)固定的條件下決定最終產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而形成轄區(qū)的區(qū)域產(chǎn)值Y=YH+YL。

其次，規(guī)制者地方政府。為簡單起見，上網(wǎng)電價既定，其加成比例均為t，則兩區(qū)域電網(wǎng)的購電價為c(1+t)。地方政府主要通過制定需求端電價PH和PL來對電力產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制，從而實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)值最大化的目標(biāo)。

再次，被規(guī)制者電網(wǎng)。電網(wǎng)作為輸配售一體化的壟斷廠商，其目標(biāo)也是利潤最大化，但是其需要接受規(guī)制者地方政府的需求端價格規(guī)制，其利潤主要來自需求端賣電收入和供給端買電支出的差額，即此外，地方政府的規(guī)制還需要保證電網(wǎng)獲得合理的利潤∏0，即∏E≥∏0。

最后，時間結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)。由于規(guī)制者地方政府并不是根據(jù)壟斷者廠商的成本制定規(guī)制價格的，所以，不存在信息不對稱。從時間動態(tài)上來看，地方政府首先制定電價PH和PL，廠商根據(jù)電價決定用電量并由此決定廠商的產(chǎn)量，從而形成轄區(qū)的區(qū)域產(chǎn)值，中央政府再根據(jù)轄區(qū)的區(qū)域產(chǎn)值決定對地方政府 (官員)的升遷與否。因此，本模型的核心變量就是電力產(chǎn)業(yè)的需求端價格結(jié)構(gòu)。下面，我們就求解該模型。

1.需求端價格結(jié)構(gòu)形成的經(jīng)濟學(xué)解釋:對模型設(shè)定的一個驗證

長期以來，電力需求端價格結(jié)構(gòu)的形成被歸因于技術(shù)成本因素，即由于大工業(yè)用電電壓等級高，線路成本和線損率低，小工商業(yè)用電電壓等級低，線路成本和線損率高，因此，大工業(yè)用電成本低，小工商業(yè)用電成本高，這導(dǎo)致了大工業(yè)用電低電價、小工商業(yè)用電高電價的需求端電價規(guī)制結(jié)構(gòu)。但是，從經(jīng)濟學(xué)角度來看，如果壟斷廠商利潤最大化決策要求對大用戶定高價，對小工商業(yè)用戶定低價，那么，上述僅僅依據(jù)成本因素決定規(guī)制價格的定價機制就難以長期維持。這就提示我們，要從經(jīng)濟學(xué)角度分析電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制問題，首先就必須給出電力產(chǎn)業(yè)需求端定價的經(jīng)濟學(xué)解釋，這種解釋一方面要與目前的電力產(chǎn)業(yè)價格規(guī)制結(jié)構(gòu)相一致，另一方面也可以作為檢驗?zāi)Ｐ驮O(shè)定的重要依據(jù)，即如果在給出的假設(shè)條件下，壟斷廠商利潤最大化的理性價格決策與現(xiàn)行價格規(guī)制結(jié)構(gòu)相一致，那么我們就可以說該假設(shè)是科學(xué)的和符合實際的。

對無規(guī)制的壟斷者電網(wǎng)而言，其目標(biāo)函數(shù)為:①居民用電為外生，不影響壟斷者決策，簡單起見，不寫入目標(biāo)函數(shù)。

用戶H、L的目標(biāo)函數(shù)分別為:

根據(jù)逆向歸納法進行求解，最終得到:

因為 βH＞βL，所以 PH'＜PL'，這說明即使在沒有規(guī)制的情況下，壟斷者的理性決策仍然會導(dǎo)致一個大工業(yè)用電低電價，小工業(yè)用電高電價價格結(jié)構(gòu)，這就說明在本文的假設(shè)下，目前普遍實行的需求端電價規(guī)制結(jié)構(gòu)是符合經(jīng)濟學(xué)理性原則的，從而驗證了本文假設(shè)的合理性。下面，我們將在該假設(shè)下，進一步分析壟斷的電力產(chǎn)業(yè)是如何促進中國經(jīng)濟快速增長的。

2.完美監(jiān)督下的新型規(guī)制失效和規(guī)制俘獲理論的無效

在一個動態(tài)博弈模型中，采用逆向歸納法進行求解，地方政府的目標(biāo)函數(shù)為:

廠商的目標(biāo)函數(shù)為:

從式 (1)可以看出，地方政府的產(chǎn)值目標(biāo)與電網(wǎng)企業(yè)的利潤目標(biāo)存在權(quán)衡，電網(wǎng)利潤越大，意味著需求端用戶面臨的電價越高，那么需求端用戶的用電量從而產(chǎn)量就會降低，區(qū)域產(chǎn)值就會下降。如果我們以λ表示電網(wǎng)利潤在地方政府目標(biāo)函數(shù)中所占的比重，而將產(chǎn)值目標(biāo)的地方政府目標(biāo)函數(shù)中所占的比重標(biāo)準(zhǔn)化為1，那么，我們可以得到0＜λ≤1。同樣的，在完美監(jiān)督下，式 (1)中的不等式約束將變成等式約束，即地方政府將使得電網(wǎng)的利潤恰好等于其保留利潤。所以，我們可以將有約束的式 (1)轉(zhuǎn)變成無約束的式 (3):

現(xiàn)在求解式 (2)得:

將式 (4)代入式 (3)，可以得到:

式 (5)對于規(guī)制經(jīng)濟學(xué)在中國本土的發(fā)展具有重要意義。一方面，因為 βH＞βL，所以，PH＜PL，即地方政府為了達到產(chǎn)值最大化，總是傾向于給電力產(chǎn)出彈性大的產(chǎn)業(yè)定一個較低的電價，而給電力產(chǎn)出彈性小的產(chǎn)業(yè)定一個較高的價格，這里便存在一個程度的問題。如果規(guī)制者的需求端定價結(jié)構(gòu)恰好與根據(jù)技術(shù)原因得出的定價結(jié)構(gòu)相同，可以認為規(guī)制者并沒有因為自己的動機而扭曲需求端定價結(jié)構(gòu)，反之，則認為規(guī)制者為了追求自己的目標(biāo)而扭曲了定價結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了規(guī)制失效;另一方面，當(dāng)被規(guī)制者的利潤在規(guī)制者的目標(biāo)函數(shù)中占的權(quán)重越來越小時，即當(dāng)λ→0時，PH、PL→0，也就是說對于一個關(guān)心區(qū)域產(chǎn)值的地方政府，其關(guān)心的程度越高 (相應(yīng)的，λ越小)，電價將會被定得越低，這實際上就是在完美監(jiān)督的假設(shè)下，作為規(guī)制者的地方政府促進區(qū)域經(jīng)濟增長的機制，這恰好與我們經(jīng)典的規(guī)制俘獲論相矛盾。在規(guī)制俘獲論中，作為規(guī)制者的地方政府可能會被壟斷的被規(guī)制者俘獲，從而提高需求端定價，損害消費者利益，但是在完美監(jiān)督的政府競爭框架下，追求區(qū)域產(chǎn)值最大化的地方政府卻反而有意愿來降低需求端定價，從而自覺規(guī)避了被壟斷廠商俘獲的可能。由此，經(jīng)典的規(guī)制俘獲論在中國面臨著新的理論挑戰(zhàn)。綜上，我們得到兩個重要的引理。

引理1:新型規(guī)制失效。在政府競爭框架下，當(dāng)規(guī)制者地方政府追求區(qū)域產(chǎn)值最大化的目標(biāo)時，其總是有意愿對于電力產(chǎn)出彈性大的廠商定低價，而對電力產(chǎn)出彈性小的廠商定高價。如果這種價格結(jié)構(gòu)與根據(jù)技術(shù)成本原因得出的價格結(jié)構(gòu)是相同的話，那么我們就說這種規(guī)制是有效的，反之則會產(chǎn)生規(guī)制無效。

引理2:規(guī)制俘獲無效。在政府競爭框架下，規(guī)制者為了追求區(qū)域產(chǎn)值最大化，總是有意愿來降低需求端電價，這與經(jīng)典的規(guī)制俘獲論相矛盾，也就是說，追求區(qū)域產(chǎn)值最大化的規(guī)制者自動規(guī)避了被壟斷廠商俘獲的可能，這一方面成為完美監(jiān)督下區(qū)域經(jīng)濟增長的重要機制，另一方面也使得經(jīng)典的規(guī)制俘獲論失效。

3.不完美監(jiān)督下的雙贏互換型規(guī)制失效和壟斷企業(yè)高收入的來源

無論是在經(jīng)典規(guī)制經(jīng)濟學(xué)還是在新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中，都忽視了很重要的一個因素，那就是監(jiān)督成本或者叫執(zhí)行成本，拉豐［11］雖然強調(diào)了這一問題，但是并未真正包含在其理論分析中，現(xiàn)在我們就來分析監(jiān)督成本 (執(zhí)行成本)在分析發(fā)展中國家規(guī)制問題的重要性。

在完美監(jiān)督的假設(shè)下，作為規(guī)制者地方政府制定的電價需要輸配售一體化的被規(guī)制者去執(zhí)行，執(zhí)行的對象分別是用電量較少，耗電成本在總成本中占比較小，用戶數(shù)量多的小工商業(yè)用戶和用電量多，耗電成本在總成本中占比較大，用戶數(shù)量少的大工業(yè)用戶，對于小工商業(yè)用戶而言，電網(wǎng)亂漲價濫收費的現(xiàn)象雖然會影響其用電量，從而影響其產(chǎn)量決策，但是單一用戶監(jiān)督電網(wǎng)的外部性太大，其搭便車的心理就較重，最后的均衡就是所有的小工商業(yè)用戶都不會去監(jiān)督電網(wǎng)的濫收費亂加價的壟斷行為，雖然每一個工商業(yè)用戶的產(chǎn)量減少并不是很大，但是由于其總數(shù)較大，所以，總體來看由于電網(wǎng)的壟斷行為導(dǎo)致的小工商業(yè)用戶的產(chǎn)量減少就會比較大了。而大工業(yè)用戶的耗電量大，每期的電費支出較多，即使是微不足道的漲價也會造成其成本的大幅提高，再加上用戶數(shù)量少，容易形成統(tǒng)一行動，所以，其所面臨的監(jiān)督成本就較小。在這種情況下，一方面，小工商業(yè)用戶的監(jiān)督成本大，由電網(wǎng)的壟斷行為帶來的總量損失較多，另一方面，大工業(yè)用戶的監(jiān)督成本小，電價降低帶來的產(chǎn)量增加更加顯著。于是追求區(qū)域產(chǎn)值最大化的規(guī)制者地方政府為了彌補因為電網(wǎng)壟斷導(dǎo)致的產(chǎn)量減少就會在目錄電價中制定一個較低的大工業(yè)用戶電價，這種情況下，雖然產(chǎn)量增加了，但是電網(wǎng)可能會在新的電價水平和結(jié)構(gòu)下不能夠維持其合理的利潤了，為了實現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)，規(guī)制者地方政府就會默契地與壟斷者達成妥協(xié)，允許或者默認其對小工商業(yè)用戶的濫收費亂加價行為，并進而可能將這種行為合法化，即規(guī)定一個較高的小工商業(yè)用戶用電價格。

對于大工業(yè)用戶而言，地方政府對于電網(wǎng)利潤的重視程度λ下降，而對于大工商業(yè)用戶產(chǎn)量的重視程度1-λ提高，這種變化主要是由于大工商用戶監(jiān)督成本S較低，即可以在權(quán)重λ和監(jiān)督成本 S之間建立起一種函數(shù)關(guān)系，λ=λ(S)，滿足dλ/dS＞0，之所以會存在這一關(guān)系，是因為監(jiān)督成本的下降，地方政府的規(guī)制行為得到更好的執(zhí)行，其對于電網(wǎng)利潤的控制能力就越強，而隨著監(jiān)督成本的上升，電網(wǎng)總是可以通過壟斷行為來提高自己的利潤，這就變相地表現(xiàn)為電網(wǎng)利潤在地方政府目標(biāo)函數(shù)中的提高。根據(jù)這一關(guān)系，我們將式 (5)變換為:

在式 (6)中，隨著S增加，λ會增大，而λ(S)/［(1+λ(S))也會增大，在其他條件不變的情況下，價格會提高，我們進一步假設(shè)在完美監(jiān)督下也是存在監(jiān)督成本S*的，由此，式 (5)可以轉(zhuǎn)化為:

因為存在著 SH＜S*＜SL，因此根據(jù)式 (6)和式 (7)，我們可得，即在不完美監(jiān)督情況下，規(guī)制者地方政府對大工業(yè)用戶的電價會降低，而對于小工商業(yè)用戶的電價會提高，這實際上是規(guī)制者追求產(chǎn)值最大化和壟斷者追求利潤最大化的一種妥協(xié)，這對于地方政府、電網(wǎng)和大工業(yè)用戶是有利的，但是對于小工商業(yè)用戶卻是不利的，因此是小工商業(yè)用戶對于大工業(yè)用戶的一種補貼。在這種情況下，我們可以預(yù)期不完美監(jiān)督下的需求端電價結(jié)構(gòu)肯定已經(jīng)背離了根據(jù)技術(shù)成本原因得出的需求端電價結(jié)構(gòu)，所以，新型規(guī)制失效。因為這種規(guī)制失效是規(guī)制者和被規(guī)制者“妥協(xié)”造成的，是兩者目標(biāo)函數(shù)的一種結(jié)合和雙贏，所以，我們將其稱為“雙贏互換型”規(guī)制失效。同時，規(guī)制者地方政府產(chǎn)值最大化的目標(biāo)函數(shù)也是通過這種新型的規(guī)制失效來實現(xiàn)的，這可能也是中國屢次出現(xiàn)重工業(yè)建設(shè)浪潮的重要原因。此外，筆者認為這種規(guī)制失效形式不僅在電力產(chǎn)業(yè)中存在，而且在中國經(jīng)濟建設(shè)和規(guī)制領(lǐng)域普遍存在，這是因為在政府競爭框架下，地方政府作為經(jīng)濟增長和經(jīng)濟社會規(guī)制的主體，由于各種體系建設(shè)的不完善、較緊的財政約束，其只能通過各種“灰色”的方式來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標(biāo)，這也是中國潛規(guī)則盛行、經(jīng)濟快速增長和各種問題叢生的制度根源所在。由此，我們得到命題1。

命題1:在政府競爭框架下，由于監(jiān)督成本的存在，規(guī)制者地方政府會與被規(guī)制者電網(wǎng)達成一種“默契”的妥協(xié)，降低監(jiān)督成本低的大工業(yè)用戶電價，提高監(jiān)督成本高的小工商業(yè)用戶電價，從而在保證壟斷廠商獲得合理利潤甚至是高收入的前提下，實現(xiàn)大工業(yè)用戶和小工商業(yè)用戶產(chǎn)量的替代與總體經(jīng)濟的增長，最終導(dǎo)致中國走上了以重工業(yè)為主的工業(yè)化道路。

4.新型接入歧視與經(jīng)濟增長機制

在成熟的市場經(jīng)濟國家中，電力市場中的接入歧視主要發(fā)生在電網(wǎng)投資建立的電廠和獨立電廠之間，規(guī)制者的主要任務(wù)是防止電網(wǎng)利用電力調(diào)度權(quán)歧視獨立電廠，但是這在中國則完全不同。這是因為作為規(guī)制者的地方政府本身就有投資經(jīng)營權(quán)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在中國由地方政府投資的發(fā)電產(chǎn)量已經(jīng)占總產(chǎn)量的50%以上，正是這種特殊的產(chǎn)權(quán)制度安排給規(guī)制者帶來了新型的接入歧視激勵。

拓展模型的基本假設(shè)，在發(fā)電環(huán)節(jié)，存在兩家廠商:一家是獨立的中央企業(yè)C，一家是規(guī)制者地方政府投資的企業(yè)D，假設(shè)其發(fā)電成本分別是cC和cD，且滿足cC＜cD。兩者的發(fā)電能力分別為EC和ED，總供電能力為E=EC+ED，下游的電力需求為I。當(dāng)電力供不應(yīng)求即E＜I時，無論是C還是D都會按照規(guī)定的加成比例t上網(wǎng)供電，同時地方政府會集中上馬小規(guī)模的發(fā)電廠，從而順利解決了中國長期存在的電力短缺問題。隨著電力短缺問題的解決，當(dāng)供過于求即E＞I時，就會涉及到C和D誰先上網(wǎng)以及以多少價格上網(wǎng)的問題，于是接入歧視就出現(xiàn)了。在成熟市場經(jīng)濟國家，接入歧視通常會表現(xiàn)為限制被歧視對象的發(fā)電量和降低其上網(wǎng)電價的情況，并且這種歧視通常是由負責(zé)調(diào)度的電網(wǎng)進行的，但是在中國接入歧視的表現(xiàn)則完全不一樣，除了實施主體不同之外，更重要的是作為規(guī)制者的地方政府在政府競爭的作用下還具有追求產(chǎn)值最大化的激勵。在這種激勵下，接入歧視會出現(xiàn)一些新的表現(xiàn)和特征。

在雙贏互換型規(guī)制失效的制度環(huán)境下，地方政府有意愿走以重工業(yè)為主的工業(yè)化道路，這就造成了在需求端需要大量的廉價電力，只有以這些廉價電力為基礎(chǔ)，才能在需求端規(guī)定一個較低的大工業(yè)用電電價，否則就會壓縮電網(wǎng)的利潤，不利于實際規(guī)制權(quán)的維持。所以，與成熟市場經(jīng)濟國家的接入歧視不同，其會盡量以較低的價格來購買獨立發(fā)電廠商盡量多的發(fā)電量，以滿足需求端大工業(yè)用戶的用電需求，而又不損害地方投資的發(fā)電廠利益。同時，在競價上網(wǎng)中，盡量給自己擁有的發(fā)電廠制定一個較高的電價和較多的發(fā)電量，以使自己投資的電廠獲得更多的利潤。這一接入歧視行為使得需求端的大工業(yè)規(guī)模迅速擴張，電力需求迅速增加，從而很快就造成了新一輪的電力供給短缺局面。根據(jù)接入歧視的表現(xiàn)，我們認為這種短缺除了發(fā)電容量不足等硬原因之外，還可能是包括獨立發(fā)電商因為接入價格太低而不愿意更多供電等軟原因，一旦出現(xiàn)短缺，地方政府又會開始新一輪的小發(fā)電廠建設(shè)浪潮，電力供給隨即進入過剩期，各地重新掀起新一輪的重工業(yè)化浪潮，電力供給又再次進入短缺期，如此不斷地循環(huán)往復(fù)，從而形成了中國特殊的電力供給“短缺—過?！陛喕毓秩鸵淮斡忠淮蔚闹毓I(yè)化浪潮。由此，我們得到命題2。

命題2:在政府競爭框架下，由于發(fā)電環(huán)節(jié)的產(chǎn)權(quán)不同，造成了獨立發(fā)電廠商只能以較低價格供給較多發(fā)電量，這與成熟市場經(jīng)濟國家中獨立發(fā)電廠商只能以較低價格供給有限發(fā)電量的接入歧視不同，是由雙贏互換型規(guī)制失效導(dǎo)致的一種新型接入歧視。這種新型接入歧視與雙贏互換型規(guī)制失效一起成為壟斷的電力產(chǎn)業(yè)促進中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的具體機制，這種機制在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，也造成了電力產(chǎn)業(yè)陷入“短缺—過?！钡妮喕毓秩?，并使中國走上了以重工業(yè)為主的工業(yè)化道路。

四、經(jīng)驗驗證:規(guī)制失效、接入歧視與經(jīng)濟增長

1.監(jiān)督不完美、雙贏互換型規(guī)制失效與需求端價格結(jié)構(gòu)

在理論分析中，我們得出在中國特殊的電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制環(huán)境下將會內(nèi)生出一種特殊的規(guī)制失效形式，這種規(guī)制失效形式的顯著特征就是過高的商業(yè)用電電價水平，而這又根源于中國轉(zhuǎn)軌過程中過高的監(jiān)督成本。正是由于在商業(yè)用電電價執(zhí)行方面較高的監(jiān)督成本，導(dǎo)致了規(guī)制者地方政府與被規(guī)制者壟斷電網(wǎng)之間妥協(xié)，形成了雙贏互換型規(guī)制失效。我們將通過兩組數(shù)據(jù)來反映這種規(guī)制失效的存在。表1給出了國內(nèi)需求端電價水平與結(jié)構(gòu)。從表1可以看出，從2000—2011年，中國的電價持續(xù)上漲，但是其基本的結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本改變，商業(yè)用戶的電價始終是最高的，達到了每兆瓦時接近1 000元的高水平，而工業(yè)用電大戶、農(nóng)業(yè)用戶和貧困地區(qū)用戶的電價變動較小，且始終維持在較低水平，所以，從國內(nèi)的需求端價格結(jié)構(gòu)來看，確實存在著商業(yè)用戶電價過高的嫌疑。

表1 國內(nèi)需求端電價水平與結(jié)構(gòu)單位:元/兆瓦時

表2給出了中國、加拿大、法國、瑞典、英國和美國等的需求端工業(yè)用電與居民用電的價格水平比，從中可以看出，中國的工業(yè)用電與居民用電比與國際上的水平相差不大，但是，李虹發(fā)現(xiàn)中國的商業(yè)用電與居民用電之比卻高達1.50—2.00，且大多數(shù)省份都在 1.80左右［12］，這與國際上僅僅0.90左右的水平相差甚遠，這充分說明中國的商業(yè)用電電價水平過高，如果國際上需求端電價水平和結(jié)構(gòu)是根據(jù)相關(guān)技術(shù)成本來決定的話，那么中國的電價水平和結(jié)構(gòu)則是被嚴(yán)重扭曲了，這也驗證了在中國電力市場中確實存在著我們理論分析中的雙贏互換型規(guī)制失效。

表2 國際需求端電價結(jié)構(gòu)對比

2.產(chǎn)權(quán)差異、重工業(yè)化與新型接入歧視

廠網(wǎng)分離之后，原來的國有發(fā)電資產(chǎn)被拆分成五個獨立發(fā)電廠商，其擁有的發(fā)電資產(chǎn)優(yōu)良，效率較高，發(fā)電成本較低。與此同時，還存在著大量直接由地方政府投資經(jīng)營的發(fā)電企業(yè)，這些企業(yè)規(guī)模較小，效率較低，發(fā)電成本較高。地方政府投資建設(shè)電廠的目的是為了提高就業(yè)、增加財政收入和追求產(chǎn)值最大化，其結(jié)果就會歧視境內(nèi)的獨立發(fā)電廠商，與成熟市場經(jīng)濟國家中限制獨立發(fā)電廠商的發(fā)電量不同，地方政府主要是在降低獨立發(fā)電廠商電價的同時增加對低價電的購買，從而在保證本轄區(qū)內(nèi)重工業(yè)發(fā)展所需低價電的前提下，以較高的價格盡量多地購買自己投資建設(shè)電廠所發(fā)電量，并將這些高價電以較高價格賣給小工商業(yè)用戶。因此，從這個角度看，這種新型接入歧視與雙贏互換型規(guī)制失效相互補充，相互加強，共同推動中國走上了以重工業(yè)化為特征的經(jīng)濟增長之路。表3列出了中國廠網(wǎng)分開后，獨立發(fā)電企業(yè)與地方政府投資發(fā)電企業(yè)相比在上網(wǎng)電價和上網(wǎng)電量方面所面臨的歧視。從表3中我們可以非常明確地看出前者的計劃外上網(wǎng)電量要遠遠大于后者，而其上網(wǎng)電價卻大大低于后者，這正是新型接入歧視的重要表現(xiàn)，從而驗證了我們理論分析的科學(xué)性。

表3 發(fā)電企業(yè)的價格和數(shù)量歧視 (2003年)單位:億千瓦時;元/千瓦時

3.雙贏互換型規(guī)制失效、新型接入歧視與中國經(jīng)濟增長

通過上文的理論分析和經(jīng)驗驗證，我們可以得出，一方面，雙贏互換型規(guī)制失效使中國的工業(yè)化和經(jīng)濟增長之路必然是以高耗電為主要特征，這是由高耗電企業(yè)在電價監(jiān)督和執(zhí)行方面的低成本造成的，地方政府對于高耗電產(chǎn)業(yè)的偏好和支持必然使其快速發(fā)展，而高耗電企業(yè)本身對于電力的高消費就必然會導(dǎo)致其在整個電力消費結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要比重;另一方面，新型規(guī)制失效使得這種低電價的電力能夠源源不斷的輸送過來，從而從物質(zhì)上保證了這種高耗電產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的順利執(zhí)行，這對高耗電企業(yè)實際上構(gòu)成了一種成本軟約束，在這種軟約束的預(yù)期下，其還會進一步擴大投資，從而進一步加劇了工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的傾向。正是由于這兩種機制的共同作用，中國的工業(yè)用電量始終維持在70%以上，這與其他用戶不足10%的用電量形成了顯明對比，反映了雙贏互換型規(guī)制失效和新型接入歧視對于中國經(jīng)濟增長機制和模式的重要影響。

五、結(jié)論與政策建議

本文在政府競爭框架下，對壟斷的電力產(chǎn)業(yè)促進中國經(jīng)濟快速增長的具體機制進行了深入分析，并從一個全新的視角探討了壟斷企業(yè)高收入的來源。理論研究發(fā)現(xiàn)，雙贏互換型規(guī)制失效和新型接入歧視在促進經(jīng)濟快速增長的同時，也使得電力產(chǎn)業(yè)陷入“短缺—過?！钡妮喕毓秩?，并推動中國走上了以重工業(yè)為主的工業(yè)化道路。經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，中國的商業(yè)用電電價要普遍高于國外，這構(gòu)成了雙贏互換型規(guī)制失效的核心特征。而與傳統(tǒng)的數(shù)量限制接入歧視不同的是，獨立發(fā)電廠商需要在一個較低的電價水平上賣出較多的電量，這實際上形成了與雙贏互換型規(guī)制失效緊密相關(guān)的一種全新接入歧視。此外，雙贏互換型規(guī)制失效實際上縱容 (或默認)了電網(wǎng)對于商業(yè)用戶的亂加價濫收費行為，這從一個全新的視角解釋了壟斷企業(yè)高收入的來源。

對此，我們提出以下幾點政策建議:

首先，必須開放小工商業(yè)用戶的自由選擇權(quán)。只有能夠自由選擇供電商了，競爭的壓力才會迫使壟斷的市場勢力得以削弱，也才能從根本上降低小工商業(yè)用戶所面臨的高昂的電價，從而改變中國日益加劇的重工業(yè)化傾向，推動中國經(jīng)濟實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。在之前有關(guān)電力產(chǎn)業(yè)競爭政策設(shè)計的研究中，學(xué)者們大都提出要借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，先在批發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭，但是通過本文的分析，筆者發(fā)現(xiàn)批發(fā)環(huán)節(jié)的競爭主要目的就是要降低大用戶的電價，但是這一點在目前中國的電力產(chǎn)業(yè)運行體制中已經(jīng)實現(xiàn)了，并且進入到一個過度扭曲的狀態(tài)，如果在這種情況下，還是首先在批發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭，那么很可能會助長這種扭曲，從而加重雙贏互換型規(guī)制失效，增大中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的難度。所以，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是首先在售電環(huán)節(jié)引入競爭。

其次，必須切實轉(zhuǎn)變地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系。經(jīng)濟增長的任務(wù)盡量交給市場來完成。地方政府只要能夠提供一個穩(wěn)定有序的市場環(huán)境，并搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給，從而為經(jīng)濟增長保駕護航就可以了，這一點與經(jīng)典的經(jīng)濟學(xué)理論差別不大。地方政府在資源的動員和組織能力上可能比市場要占優(yōu)勢，但是隨著市場的完善和經(jīng)濟的增長，經(jīng)濟運行越來越復(fù)雜，遠非有限理性的地方政府能夠駕馭得了的，如果這個時候地方政府還不選擇及時退出，很可能就會給經(jīng)濟增長帶來負面影響，特別是隨著資源資本化的發(fā)展，地方政府官員很可能會利用手中的權(quán)力來尋租，從而損害社會公平和穩(wěn)定。所以，我們在調(diào)整地方政府考核體系的同時，必須轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府在經(jīng)濟增長領(lǐng)域的逐步退出和在公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷升級。

最后，短期來看，必須全面遏止地方政府對于小型發(fā)電站的建設(shè)，努力提升現(xiàn)存發(fā)電資產(chǎn)的發(fā)電質(zhì)量和經(jīng)濟效益，將電力調(diào)度權(quán)交給獨立的主體來完成，避免接入歧視的再次發(fā)生，從而逐步減緩中國重工業(yè)化的步伐，為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型爭取寶貴的時間。

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