文/福建師范大學公共管理學院 陳志平

一、服務型行政文化的內(nèi)涵

服務型行政文化，就是要求行政主體樹立公眾利益至上的意識，以維護社會公共利益為政策選擇目標，但不再直接管理經(jīng)濟和社會事務，只是為經(jīng)濟和社會發(fā)展提供必要的服務，即使對經(jīng)濟和社會事務有必不可少的管理，也盡可能不使用直接的行政干預方式，而是通過經(jīng)濟和法律方式進行管理，通過合法的社會中介組織進行管理。

二、我國傳統(tǒng)行政文化的積極因素與消極因素

我國傳統(tǒng)的行政文化中存在著一系列的優(yōu)秀基因，構建服務型行政文化要弘揚傳統(tǒng)型行政文化中的優(yōu)秀基因，克服消極因素的影響。

（一）傳統(tǒng)行政文化的積極因素

1.民本思想。儒家的民本思想實際上是注重對人的社會化的手段，也是行政權力合法化得重要手段。它對于增強行政權力的合法化，強化人們的主人翁意識，都是必不可少的。

2.士文化。儒家思想提倡“學而優(yōu)則仕”?，F(xiàn)今的公務員考試，就是繼承了儒家文化中的士文化。其公開、競爭、擇優(yōu)原則運用于今天的公務員考試以及干部選拔的制度中，使得士文化在今天的生活中體現(xiàn)的淋漓盡致。

3.自律意識。道德的約束是避免行政權力濫用的手段之一，具有不可替代的作用，因而，加強自身修養(yǎng)就成為中國傳統(tǒng)行政文化的顯著要求。

4.法治原則。古代法律是一個以刑為核心，融合道德習俗的一部倫理法體系，立法的目的是為了規(guī)范和客觀公正地衡量人們行為。在現(xiàn)今，我們構建和諧社會，要借鑒古代法家的思想，就是要求依法行政，建立法制政府。

（二）傳統(tǒng)行政文化的消極因素

1.人治專制。由于受幾千年來傳統(tǒng)文化的影響，重人治、輕法治一直是中國古代行政的基本準則，行政個人往往凌駕于群眾之上，甚至凌駕于法律和制度之上，致使現(xiàn)代社會人情大于權力，權力大于法律的現(xiàn)象依然存在，也導致了“人情風”和“裙帶關系盛行”。

2.王權主義。王權主義在我國存在了幾千年，其特點是宣揚王權至上，君主是神圣不可侵犯的最高主宰，不但擁有統(tǒng)屬社會一切的權力，而且是最高權威和終極裁決者，在行政過程中，直接促成君主專制統(tǒng)治系統(tǒng)的建立和完善。

3.臣民意識。其本質是奴性，奴性的精神根源是絕對的權威崇拜這種意識造成了今天行政管理中，個人的職務權威往往低于其人格權威。

4.等級觀念。等級觀念其實是一種等級身份制度，公民在此基礎上形成了敬官、畏官的社會心理。它的盛行使行政活動缺乏相應的法律的有效制約，常常出現(xiàn)權大于法的現(xiàn)象。

5.封閉保守。中國傳統(tǒng)行政文化的一個重要特征是封閉保守，受我國封建社會遺留下來的小農(nóng)經(jīng)濟的影響，傳統(tǒng)行政文化具有封閉性和排他性。其最大的特點是不思變通，泯滅了創(chuàng)新精神，公開透明程度不夠。

三、我國服務型行政文化構建路徑

（一）培育服務型行政文化的土壤

1.深化經(jīng)濟體制改革，推動服務意識的成熟。市場經(jīng)濟是行政文化重塑的緣起。西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟有以下幾點：平等意識、效率觀念、積極進取與創(chuàng)新精神、法制思想、績效——責任意識。這些都是西方發(fā)達國家中市場經(jīng)濟的積極因素，在深化經(jīng)濟體制改革，甚至是構建服務型行政文化范式中都是值得借鑒的。與西方發(fā)達國家相比，我國的市場經(jīng)濟體制還是不完善，不成熟的。因而想借助于現(xiàn)代市場經(jīng)濟來推動人們服務意識的提升，就必須不斷的推進當前我國的市場經(jīng)濟體制改革。從而建立一個以市場經(jīng)濟為導向的行政文化范式。

2.推進政治體制改革，保障服務型行政文化建設。行政體制改革是構建服務型行政文化的有力保證。隨著社會的不斷進步，政府管理趨向于專業(yè)化、技術化和職業(yè)化，行政組織與行政人員在實現(xiàn)價值、發(fā)揮功能、利益分配等方面往往存在著不協(xié)調。為了改變這種不良狀況，我們要通過行政機構的改革，使機構的設置合理，權力劃分科學，制度執(zhí)行規(guī)范，形成一種新的和諧的行政管理體制，從而為構建服務型行政文化營造一個良好的政治環(huán)境。

3.引導公民的行政參與，激發(fā)服務型行政文化建設的動力。如果有一項社會事務的管理或決策由人民直接參與或行使權力，能夠更加節(jié)約成本、效率能有大程度的提高的話，公民的行政參與便成了理所當然。因此，行政機關必須充分積極引導社會公眾進行參與，為其提供政策上的支持、渠道上的疏通和技術上的便利。

4.重視NGO的發(fā)展，刺激行政機構的服務精神。眾所周知，NGO所進行的一切活動都不是以營利為目的的，大多數(shù)NGO的宗旨和根本出發(fā)點是實現(xiàn)社會公共利益，這和政府在實現(xiàn)社會公共利益這個宗旨上是一致的。在進行服務型行政文化的建設后，我國政府的職能不再是“劃槳”而是“掌舵”，提供公共服務和公共產(chǎn)品可以由NGO來做。

5.優(yōu)化社會文化環(huán)境，營造公共服務取向的氛圍。在當代中國，作為社會主人的公民更應該明確“以公民為本”的現(xiàn)代化政治理念，特別是應該讓社會公民逐漸意識到他們有權利而且有必要對公共行政系統(tǒng)及其運行過程施加影響和進行控制，讓他們把公共行政系統(tǒng)當成是促成公民權益得以實現(xiàn)的合法途徑，并勇敢地向系統(tǒng)提出不斷增多的期待和要求。唯有如此才能營造一個公共服務取向的氛圍，優(yōu)化社會文化環(huán)境，為服務型行政文化的構建打下堅實基礎。

（二）推進服務型行政文化的建設

1.明確服務型行政文化的發(fā)展方向。（1）人治向法治轉變。服務型政府的法治理念強調制度規(guī)范以約束政府行為，防止和遏制行政權力的濫用。服務型行政文化需要法治型行政文化的保障，法治型行政文化是指行政官員在進行社會管理過程中，樹立法律至上的觀念，把法治約束作為自身行為的基本準則，嚴格依法辦事，以法律來約束自己行為的行政文化。它不僅要求政府的法制化，并且還要使法律本身成為整個社會經(jīng)濟、政治以及其他各個方面生活得基本框架。（2）管理向服務轉變 。由管理向服務轉變要做到以下幾點：第一，公共服務職能要以顧客為導向。也就是公共服務的提供觀念要進行轉變，從原來的官本位向民本位的轉化。第二，公共服務職能的市場化。自由競爭機制作為一種高效運轉的機制，在西方發(fā)達國家已經(jīng)非常成熟，我們完全可以借鑒其精華部分，推進公共服務職能的市場化。同時發(fā)展壯大民間的各種NGO組織，讓其也提供公共服務，從而促使其與政府部門的競爭。第三，優(yōu)化公共保障機制。社會保障機制的本質是進行社會財富的再分配，維護公眾的基本生存權利，保證社會和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

2.不斷提升行政人員的服務素質。（1）注重要求行政人員樹立科學的行政價值觀。行政人員共同的價值觀是行政文化的核心，它對整個行政文化具有整合和導向作用?？茖W的行政價值觀大體上來說可以分為權力觀和利益觀。第一，培養(yǎng)行政人員正確的權力觀。公務員要把群眾的需要作為出發(fā)點，以維護群眾的利益為基礎作出決策和行動。第二，鍛煉行政人員求真務實的利益觀。當個人利益與社會利益、個人需要與社會需要、個人價值與社會價值發(fā)生矛盾時，公務員必須堅持社會的利益、人民的利益高于一切的理念。（2）加強公務員團隊建設，提升服務水平。公務員團隊建設離不開團隊成員之間的良好溝通與協(xié)作。為了加強公務員團隊建設，公務員團隊作為一個整體必須要積極思考，善于思考，主動或主動參與政策的制定，并加強公務員團隊內(nèi)部成員之間的交流與協(xié)作，提高信息的共享性，聚集團隊的經(jīng)驗智慧，從而快速有效地實現(xiàn)行政目標。

3.積極推進依法行政。毫無疑問，法治是構建服務型行政文化的基礎之一，服務型行政文化的法治特性體現(xiàn)為依法行政，而依法行政又表現(xiàn)為以下三方面：第一方面，包括法律授權的組織在內(nèi)的行政主體要樹立法律至上觀念，以法治作為行政人員的基本行為準則；第二方面，政府對社會的服務通過法律來進行；第三方面，加強法律監(jiān)督，所有的行政行為都必須接受監(jiān)督檢查，法律不僅要加強行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督，還要規(guī)范關于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，更加要對行政行為的結果進行監(jiān)督。

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