徐 萍

修志違法行為是指在修志過程中，違反現(xiàn)行法律規(guī)定，給修志工作造成影響和損害，有過錯(cuò)的（行政）行為。修志法律行為屬于行政行為，它的主體是縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)，即各級(jí)地方志辦公室；客體是修志行為。針對(duì)修志違法行為，本文將從編纂單位的修志違法行為和修志編纂人員的違法行為的認(rèn)定與處罰兩方面進(jìn)行剖析，以期實(shí)現(xiàn)依法修志、依法治志的新格局。

一、編纂單位的修志違法行為的認(rèn)定與處罰

（一）無修志編纂權(quán)的違法行為

無修志編纂權(quán)的違法行為是指無修志編纂權(quán)的組織和個(gè)人，擅自編纂、出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的行為?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第八條規(guī)定，其他組織和個(gè)人不得編纂以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，此類志書和年鑒只能由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)按照規(guī)劃組織編纂。

地方志書是“官修”的地情書、國(guó)情書。編纂地方志書、地方綜合年鑒是行政行為，行政主體是有編纂權(quán)利的單位，即人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)——地方志辦公室或承編單位，編纂的人員為地方志工作人員或承編單位的編纂人員。擅自編纂行為既沒有科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的修志方案，也沒有經(jīng)過評(píng)審驗(yàn)收程序，這種行為違背了相關(guān)法律和《地方志工作條例》的規(guī)定，屬于違法行為，其質(zhì)量無從保證，必將擾亂正常的修志秩序。

由此可見，如果有無修志編纂權(quán)的違法行為的發(fā)生，可根據(jù)《地方志工作條例》第十八條規(guī)定，對(duì)擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的組織和個(gè)人，可由地方志辦公室提請(qǐng)本級(jí)人民政府出版行政部門依法查處。出版行政部門有協(xié)同地方志部門查處該行為的執(zhí)法權(quán)，出版行政部門對(duì)該行為可根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定進(jìn)行處罰，即未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，擅自編纂、出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，予以取締，沒收出版物以及違法所得，并處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）不履行修志編纂權(quán)的違法行為

修志編纂權(quán)是指縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)享有對(duì)地方志書編纂的權(quán)利。修志編纂權(quán)的主體是地方志辦公室和承編單位，客體是國(guó)家賦予的修志行為。不履行修志編纂權(quán)不僅對(duì)整個(gè)修志工作造成影響，也漠視了國(guó)家賦予的權(quán)利，違反了《行政法》，屬于不作為行為。

地方志乃文化事業(yè)，是利國(guó)利民的大事。十八大提出，文化實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興的重要標(biāo)志，要扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)建設(shè),推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。各級(jí)人民政府必須重視修志工作，各個(gè)承編單位也要認(rèn)真完成國(guó)家賦予的修志權(quán)利。拒絕承擔(dān)修志編纂任務(wù)，就是破壞整個(gè)修志工作，制約地方志事業(yè)的進(jìn)程，影響文化事業(yè)的快速發(fā)展。由此可見，不履行修志編纂權(quán)行為是嚴(yán)重的違法行為。因此，如果地方志辦公室不履行修志編纂權(quán)的，本級(jí)人民政府或上級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)對(duì)其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出通告批評(píng)或警告，拒不改正的、對(duì)修志工作造成影響的追究其單位的法律責(zé)任；如果承編單位出現(xiàn)拒絕承擔(dān)編纂地方志書任務(wù)的行為，本級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)承編單位進(jìn)行約談；約談無效或拒不改正的，本級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)對(duì)其不作為的行為有權(quán)提出警告；對(duì)修志工作造成嚴(yán)重影響的追究其單位的法律責(zé)任。

（三）履行修志編纂權(quán)有瑕疵的違法行為

1.未按時(shí)啟動(dòng)地方志書編纂任務(wù)。地方志書每20年左右編修一次，明確了修志工作的規(guī)律和時(shí)限。如果地方志辦公室或承編單位未按時(shí)啟動(dòng)地方志書編纂任務(wù)，則屬于不作為行為，本級(jí)人民政府或主管本行政區(qū)域地方志工作機(jī)構(gòu)對(duì)其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出警告，拒不啟動(dòng)的、影響地方志工作的單位追究其法律責(zé)任。

2.未按時(shí)完成地方志書編纂任務(wù)。各級(jí)地方志辦公室或承編單位都應(yīng)該按照本輪續(xù)修地方志書編纂方案進(jìn)行。如果出現(xiàn)未按時(shí)完成地方志書編纂任務(wù)的行為，本級(jí)人民政府對(duì)其不作為的行為應(yīng)當(dāng)提出警告；對(duì)整個(gè)修志工作造成嚴(yán)重影響的追究其法律責(zé)任。

3.不協(xié)助地方志部門提供資料或者提供虛假資料。縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)有權(quán)向社會(huì)征集資料，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人有義務(wù)向地方志辦公室和承編單位提供編修地方志書的相關(guān)資料，并主動(dòng)配合地方志辦公室和承編單位查找和提供有關(guān)資料。如有不協(xié)助地方志部門提供資料的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織的情況，視為不作為行為，本級(jí)人民政府可以督促其提供支持；拒不提供資料的，并對(duì)地方志工作造成影響的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

地方志書的編纂行為是由人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行編纂的，是各級(jí)政府的職責(zé)，屬于行政行為。地方志書是地方資料性文獻(xiàn)，決不允許有虛假內(nèi)容的存在。因此，地方志資料所有人或持有人不得故意提供虛假資料。如有故意提供虛假資料的行為，地方志工作機(jī)構(gòu)針對(duì)情節(jié)，有權(quán)追究其法律責(zé)任。

4.未經(jīng)評(píng)議審查驗(yàn)收出版地方志書。地方志書的評(píng)議審查驗(yàn)收必須按照《地方志工作條例》和相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格進(jìn)行。目前，大多數(shù)省份都按照“一評(píng)三審”的制度進(jìn)行評(píng)議審查驗(yàn)收，以確保志書質(zhì)量?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第十二條規(guī)定：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名、列入規(guī)劃的地方志書經(jīng)審查驗(yàn)收，方可以公開出版?！币虼?，未經(jīng)評(píng)議審查驗(yàn)收出版地方志書的單位應(yīng)當(dāng)停止出版行為，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，按照規(guī)定程序?qū)χ靖暹M(jìn)行評(píng)議、審查、驗(yàn)收，并由負(fù)責(zé)審查驗(yàn)收的上級(jí)政府或者地方志部門同意后，方可出版發(fā)行。未經(jīng)評(píng)議審查驗(yàn)收出版地方志書的行為，視情節(jié)追究相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

5.經(jīng)評(píng)議審查后，未按照評(píng)審意見進(jìn)行修改地方志書出版發(fā)行的或經(jīng)審批后擅自修改內(nèi)容出版發(fā)行。地方志書的評(píng)審驗(yàn)收過程必須客觀、公正，并組織有關(guān)保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的專家學(xué)者參加，重點(diǎn)審查地方志書的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。針對(duì)專家學(xué)者做出的評(píng)審意見，承編單位應(yīng)當(dāng)總結(jié)、歸納、吸收評(píng)審意見，認(rèn)真修改志稿中存在的問題，對(duì)專家學(xué)者的修改意見如有異議，可以與評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行溝通、交流。定稿后，則不能擅自修改、增加和刪減其志稿內(nèi)容。因此，經(jīng)評(píng)議審查后，未按照評(píng)審意見進(jìn)行修改地方志書出版發(fā)行的或經(jīng)審批后擅自修改內(nèi)容出版發(fā)行的行為，屬于違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)停止出版，按照評(píng)審意見進(jìn)行重新修改，并由負(fù)責(zé)審查驗(yàn)收的上級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)同意后，方可出版發(fā)行。應(yīng)視情節(jié)追究相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

6.未按規(guī)定對(duì)地方志書進(jìn)行備案。地方志書備案是為了便于各級(jí)政府及主管部門掌握、檢查和督促地方志工作，推動(dòng)地方志工作規(guī)范有序開展。地方志應(yīng)當(dāng)在出版后3個(gè)月內(nèi)報(bào)送上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)備案。中國(guó)地方志指導(dǎo)小組發(fā)布了《中國(guó)地方志指導(dǎo)小組關(guān)于建立地方志書編纂規(guī)劃備案制度的規(guī)定》，對(duì)備案的內(nèi)容作了規(guī)定，每輪修志工作啟動(dòng)前，必須制定地方志書編纂規(guī)劃，填報(bào)《地方志書編纂規(guī)劃匯總表》，編纂規(guī)劃如有調(diào)整，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將調(diào)整情況上報(bào)備案。一些單位并不重視志書備案工作，然而在修志用志過程中一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，則可以通過備案記錄尋根溯源。可見，地方志書備案是非常重要的工作。因此，未按規(guī)定對(duì)地方志書進(jìn)行備案的，由上級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期改正，并視情節(jié)對(duì)負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

二、修志編纂人員的違法行為的認(rèn)定與處罰

（一）故意損毀地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料的，把編纂資料據(jù)為己有的或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借資料的法律責(zé)任的認(rèn)定與處罰

地方志書具有獨(dú)特的歷史文化學(xué)術(shù)價(jià)值，地方志書籍和資料都是十分珍貴的，有些資料是獨(dú)一無二的，有些資料是涉及保密的。可見，在地方志編纂過程中，收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物等以及形成的地方志文稿，都是非常有價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)指定專職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存。地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料是禁止損毀、據(jù)為己有、出租、出讓、轉(zhuǎn)借的。因此，如果出現(xiàn)故意損毀地方志書、地方綜合年鑒書籍和資料的，把編纂資料據(jù)為己有的或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借資料的行為，視情節(jié)對(duì)單位和當(dāng)事人依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）參與編纂地方志書的編纂人員未被署名的法律責(zé)任的認(rèn)定和處罰

在繁重的修志過程中，參與編纂地方志書的人員眾多，難免會(huì)發(fā)生糾紛，其中署名權(quán)糾紛就是其中之一?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第十五條規(guī)定：“以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，依照《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》第十六條第二款的規(guī)定，其著作權(quán)由組織編纂的負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)?！币虼?，參與編纂地方志書的編纂人員未被署名的，當(dāng)事人可通過法律訴訟程序，請(qǐng)求民事補(bǔ)償，恢復(fù)署名權(quán)。

（三）地方志工作人員泄密的法律責(zé)任與處罰

地方志書是地方文獻(xiàn)，涉及的內(nèi)容和信息量非常大，稍有不慎就會(huì)涉及到保密和敏感問題，關(guān)系到黨和國(guó)家的重大利益。在修志過程中，涉及保密內(nèi)容的工作有資料的收集和保存、編纂過程、評(píng)議審查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。地方志工作人員要強(qiáng)化保密意識(shí)，了解保密范圍，對(duì)涉密資料嚴(yán)格把關(guān)，避免出現(xiàn)泄密問題。因此，一旦出現(xiàn)泄密問題，發(fā)生泄密事件的單位和責(zé)任人應(yīng)當(dāng)迅速查明被泄露的國(guó)家秘密的內(nèi)容和密級(jí)，造成或者可能造成危害的范圍和嚴(yán)重程度、事件的主要情節(jié)和有關(guān)責(zé)任者，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并報(bào)告有關(guān)保密工作部門和上級(jí)機(jī)關(guān)。泄露國(guó)家秘密尚不夠刑事處罰的，由本級(jí)人民政府或上級(jí)地方志工作機(jī)構(gòu)依照規(guī)定并根據(jù)被泄露事項(xiàng)的密級(jí)和行為的具體情節(jié)，給予行政處分。情節(jié)嚴(yán)重的，按照相關(guān)法律規(guī)定處理。

（四）公開出版的地方志書內(nèi)容出錯(cuò)導(dǎo)致直接參與修志人員的法律責(zé)任與處罰

地方志書具有國(guó)家的權(quán)威性，必須做到觀點(diǎn)正確、體例嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容全面、資料翔實(shí)。如果公開出版的地方志書出現(xiàn)質(zhì)量問題和錯(cuò)誤內(nèi)容的，這是對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民極度不負(fù)責(zé)任的行為。公開出版的地方志書內(nèi)容出錯(cuò)的情況，究其原因是，一是編纂人員對(duì)資料真?zhèn)螞]有認(rèn)真鑒別；二是評(píng)議委員會(huì)在評(píng)審驗(yàn)收時(shí)沒有及時(shí)糾錯(cuò)；三是編輯核稿時(shí)疏忽大意。公開出版的地方志書內(nèi)容出錯(cuò)涉及到的人員有編纂人員、評(píng)議委員會(huì)人員、編輯等。因此，如果公開出版的地方志書內(nèi)容出錯(cuò)，證明是參與修志人員導(dǎo)致的，根據(jù)情節(jié)輕重，由縣級(jí)以上地方人民政府或上級(jí)地方志辦公室依法追糾其行政責(zé)任，并對(duì)錯(cuò)誤內(nèi)容進(jìn)行修正。

總之，依法修志、依法治志是地方志工作順利開展的基礎(chǔ)。運(yùn)用法律規(guī)定來嚴(yán)格規(guī)范修志，是促進(jìn)地方志事業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)。將依法修志、依法治志落到實(shí)處，才能真正促進(jìn)了地方志事業(yè)的科學(xué)快速發(fā)展。