■ 劉 帥 劉 華

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)政治性政策性強(qiáng)、環(huán)境公開透明、參與力量多元、情況處置復(fù)雜。因此，構(gòu)建完善的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系，保障相關(guān)行動(dòng)順利進(jìn)行，已成為軍事立法的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、完善非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系的必要性

是確保非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)合法性正義性的必然要求。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)打的是政治仗、政策仗、法律仗，首先要解決的就是軍事行動(dòng)的合法性正義性問題。無論是在國(guó)內(nèi)執(zhí)行任務(wù)還是組織涉外行動(dòng)，常常面臨敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾、公開斗爭(zhēng)與隱蔽斗爭(zhēng)、涉外軍事合作與互助等敏感事項(xiàng)。如果得不到有力的法律保障，極可能被別有用心的國(guó)家或組織加以利用、大肆炒作，不僅影響我軍事行動(dòng)全局，也影響國(guó)家安全和發(fā)展大局。我軍是文明之師、正義之師，依法出兵用兵是執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的前提和基礎(chǔ)，因此，必須建立和完善我國(guó)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系。

是正確處理非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)具有“準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)”的特點(diǎn)，大多涉及軍地雙方，有些還涉及國(guó)際因素，各種社會(huì)關(guān)系相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜。就國(guó)內(nèi)行動(dòng)而言，包括軍地之間統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍隊(duì)內(nèi)部聯(lián)合行動(dòng)指揮關(guān)系、軍事行動(dòng)的物資裝備保障等；就涉外行動(dòng)而言，包括參與維和行動(dòng)時(shí)與聯(lián)合國(guó)的關(guān)系、執(zhí)行國(guó)際救援任務(wù)時(shí)與受援國(guó)的關(guān)系、保交護(hù)航時(shí)與任務(wù)區(qū)沿岸國(guó)的關(guān)系等。這些關(guān)系如果處理不好，將嚴(yán)重影響非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的有效實(shí)施，甚至引發(fā)外交爭(zhēng)端。法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基本手段，正確處理非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)面臨的各種社會(huì)關(guān)系，最根本的途徑和最有效的方法，就是用法律手段予以調(diào)整和規(guī)范。這就需要從國(guó)家層面制定出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，確保非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)有序展開，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

是維護(hù)任務(wù)部隊(duì)官兵合法權(quán)益的重要保證。官兵在執(zhí)行任務(wù)中，常常遇到職責(zé)權(quán)限劃分、權(quán)利義務(wù)分配、自身安全保護(hù)等法律問題。比如，反恐任務(wù)中應(yīng)賦予官兵必要的強(qiáng)制權(quán)，包括檢查權(quán)、搜查權(quán)、臨時(shí)拘留權(quán)、強(qiáng)行驅(qū)散權(quán)等，保證其享有完成任務(wù)的基本權(quán)力。維穩(wěn)任務(wù)特別是平息動(dòng)亂、暴亂和打擊嚴(yán)重暴力犯罪等，官兵需要依法使用武器進(jìn)行自衛(wèi)。涉外行動(dòng)中官兵在所在國(guó)享有的權(quán)利與義務(wù)、司法管轄權(quán)等問題，也必須有相關(guān)的條約或協(xié)定作保障。此外，搶險(xiǎn)救災(zāi)、安保警戒、國(guó)際維和等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，往往情況突發(fā)、危險(xiǎn)性高，隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)官兵傷亡，健全的傷殘保險(xiǎn)制度也很重要。因此，建立完善的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法律法規(guī)，不僅能保障任務(wù)順利完成，也能更好地維護(hù)官兵合法權(quán)益。

二、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問題

國(guó)家層面的立法還不夠健全。盡管我國(guó)憲法和國(guó)防法為我軍執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)提供了原則性的依據(jù)，但有關(guān)軍隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的職責(zé)權(quán)限、任務(wù)類型、啟動(dòng)程序以及行動(dòng)原則等都還缺乏法律規(guī)定。比如，對(duì)軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅具有非常重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用的緊急狀態(tài)法、反恐怖法等法律法規(guī)，我國(guó)還沒有制定出臺(tái)。軍隊(duì)參與非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中處于什么樣的法律地位，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任如何確定，指揮協(xié)同保障如何組織等，也需要通過法律法規(guī)進(jìn)行明確。

有的法律法規(guī)操作性不夠強(qiáng)。目前，有關(guān)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的法律法規(guī)還比較原則、零散，在指揮關(guān)系、責(zé)任區(qū)分、綜合保障、軍地協(xié)調(diào)、官兵維權(quán)等方面，都需要盡快制定更為實(shí)在管用、操作性強(qiáng)的法規(guī)制度。比如，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》涉及軍隊(duì)的只有3條，而且都是概括性的規(guī)定。現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)征用程序、補(bǔ)助程序等規(guī)定也很模糊籠統(tǒng)，既沒有明確具體由哪一級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行，也沒有規(guī)定在何種條件下實(shí)施等，影響了軍隊(duì)執(zhí)行此類任務(wù)的實(shí)際效果。

有些領(lǐng)域還存在制度空白。近年來，我軍走出國(guó)門執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)日益增多，一些以往沒涉及過的法律問題應(yīng)引起高度重視。比如軍事人員和軍事裝備的出入境管理、行動(dòng)中武力使用的具體規(guī)則、民用財(cái)產(chǎn)的損害賠償、外國(guó)軍人在我國(guó)參加聯(lián)合軍事行動(dòng)中的法律地位、我國(guó)軍人在國(guó)外執(zhí)行任務(wù)期間的司法管轄與責(zé)任追究、新聞媒體如何報(bào)道非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)等，現(xiàn)有的法律法規(guī)大多沒有具體規(guī)范，需要國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)部門系統(tǒng)總結(jié)我軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)做法，根據(jù)有關(guān)的國(guó)際法和國(guó)際慣例，盡快加以補(bǔ)充和完善。

三、加強(qiáng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系建設(shè)的對(duì)策措施

搞好頂層設(shè)計(jì)，實(shí)施重點(diǎn)推進(jìn)。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)立法必須從完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和完善軍事法規(guī)體系的全局角度總體考慮和籌劃，同時(shí)還要考慮與戰(zhàn)時(shí)立法、平時(shí)立法相配套，與國(guó)家相關(guān)法規(guī)制度相協(xié)調(diào)，與公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則和國(guó)際條約相銜接，努力形成一套既有我軍特色又能反映現(xiàn)代軍事特點(diǎn)規(guī)律的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系。從實(shí)踐看，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)立法必須以憲法為依據(jù)，堅(jiān)決貫徹黨中央、中央軍委的決策指示，適應(yīng)任務(wù)需要，遵循立法規(guī)律，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)推進(jìn)、逐步完善。首先，應(yīng)深入分析和研究各類非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的共性特點(diǎn)，把握任務(wù)性質(zhì)、行動(dòng)地域、相關(guān)主體等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡量制定綜合性法律法規(guī)，不重復(fù)立法，避免法規(guī)競(jìng)合，爭(zhēng)取做到同類事項(xiàng)統(tǒng)一規(guī)范。其次，把對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)影響重大、關(guān)系密切的立法項(xiàng)目作為重點(diǎn)突出出來，加強(qiáng)軍地溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)情況，從制定目前迫切需要、官兵反映強(qiáng)烈、立法條件成熟的立法項(xiàng)目入手，逐步推進(jìn)。例如，可以考慮制定《國(guó)家反恐怖法》、《國(guó)際人道救援條例》、《涉外聯(lián)合軍事演習(xí)條例》等。再次，抓住國(guó)家制定和修改相關(guān)法律法規(guī)等有利時(shí)機(jī)，及時(shí)反映軍隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的需要和意見，將相關(guān)建議內(nèi)容納入其中，從而達(dá)到與相關(guān)法律法規(guī)相互銜接、協(xié)調(diào)配套的目的。

完善國(guó)內(nèi)立法，構(gòu)建完整體系。加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法是完善非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法規(guī)體系的基礎(chǔ)。非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)立法與國(guó)家的立法體制、立法權(quán)限、立法方式和法的效力等密切相關(guān)。第一，修訂現(xiàn)有的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法律法規(guī)。如國(guó)防法、動(dòng)員法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、戒嚴(yán)法等法律中，都有一些需要加以及時(shí)修訂和完善的內(nèi)容，包括在法律層面上進(jìn)一步明確動(dòng)用部隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)軍事行動(dòng)任務(wù)的時(shí)機(jī)、權(quán)限、程序、原則、任務(wù)區(qū)分、指揮關(guān)系、職責(zé)歸屬、協(xié)調(diào)機(jī)制、后勤保障等事項(xiàng)。第二，加強(qiáng)軍隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)具體程序立法。如軍隊(duì)在執(zhí)行反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、安保警戒等任務(wù)中，有可能采取封控、交通管制、巡邏、檢查、搜查、扣留、宵禁等行動(dòng)；在解救被圍困人員和搜捕暴徒的活動(dòng)中，有可能采取強(qiáng)制措施，限制人身自由；在緊急情況下，有可能對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收、征用等，都應(yīng)在具體法律法規(guī)中進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)實(shí)效性和操作性。第三，突出涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)立法。軍隊(duì)執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)必須有明確的國(guó)內(nèi)法律依據(jù)，我軍現(xiàn)在執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的法律依據(jù)和法律保障主要是憲法、國(guó)防法的原則規(guī)定，以及包括聯(lián)合國(guó)憲章、有關(guān)國(guó)際公約、多邊或雙邊條約等國(guó)際法律文件，但缺少與相關(guān)國(guó)際法律文件相銜接的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)?？梢酝ㄟ^修改國(guó)防法或制定涉外軍事行動(dòng)條例等，對(duì)我軍執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)做出規(guī)定，明確國(guó)家軍事力量在境外運(yùn)用的法律依據(jù)和法定程序。第四，完善非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)媒體宣傳的法律規(guī)制。我國(guó)大多數(shù)媒體雖然會(huì)及時(shí)向公眾如實(shí)報(bào)道，但媒體如何報(bào)道此類事件，如對(duì)媒體報(bào)道內(nèi)容的管理及審批程序，建立媒體與相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，成立專門機(jī)構(gòu)，組織專門人員負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)報(bào)道內(nèi)容等，缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。應(yīng)結(jié)合軍隊(duì)執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)的實(shí)際需要，完善新聞發(fā)言人制度，統(tǒng)一發(fā)布口徑，確保信息及時(shí)準(zhǔn)確，滿足公眾的信息需求，發(fā)揮好輿論導(dǎo)向作用。

參與國(guó)際立法，牢牢把握主動(dòng)權(quán)。雖然國(guó)際法存在先天缺陷和不足，但在維護(hù)世界和平和規(guī)范國(guó)家間關(guān)系方面的重要作用，越來越受到更多國(guó)家的關(guān)注和重視。為運(yùn)用好國(guó)際法，應(yīng)把國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)、拓展和維護(hù)的方式，從被動(dòng)實(shí)施轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與，從規(guī)則的被動(dòng)執(zhí)行者向主動(dòng)制定者轉(zhuǎn)變，積極參與國(guó)際立法活動(dòng)，為我軍執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)創(chuàng)造一個(gè)良好的國(guó)際法環(huán)境。一是積極參與國(guó)際條約的制定、修改與完善。首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際條約進(jìn)行研究，包括對(duì)概念、原則、規(guī)則的理解。例如，對(duì)制止海盜行為采取行動(dòng)海域的理解，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定“在公海上或在任何國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方”，各國(guó)對(duì)此有不同的理解，我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)家利益和法律基本原則做出自己的解釋。其次，積極參與國(guó)際立法，爭(zhēng)取立法的主動(dòng)權(quán)，擴(kuò)大國(guó)際話語權(quán)和影響力。二是重視簽訂雙邊或多邊條約。首先，可在條件成熟時(shí)，與相關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織簽訂雙邊或多邊條約，規(guī)范各類涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的具體內(nèi)容，確保我軍參加涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的合法性與有效性。其次，我國(guó)雖然針對(duì)聯(lián)合軍演締結(jié)了《中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)期間其部隊(duì)臨時(shí)處于對(duì)方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》、《上海合作組織成員國(guó)關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》，但尚未與他國(guó)簽訂具有普遍適用性的部隊(duì)地位協(xié)定。軍隊(duì)在境外執(zhí)行國(guó)際救援、海外撤僑、保交護(hù)航、國(guó)際維和等行動(dòng)時(shí),部隊(duì)在駐在國(guó)的法律地位仍是不確定的?？蓞⒖冀梃b外軍與駐在國(guó)簽署“部隊(duì)地位協(xié)定”的做法，在我涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)規(guī)模比較大、人員比較多、時(shí)間比較長(zhǎng)的任務(wù)區(qū)，與任務(wù)區(qū)駐在國(guó)政府簽署“部隊(duì)地位協(xié)定”，對(duì)任務(wù)人員的司法管轄、行動(dòng)自由、通信自由、稅務(wù)豁免、攜帶武器等作出專門規(guī)定，為任務(wù)部隊(duì)提供完善的法律保障。