唐要家

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院政府管制研究院，杭州310018)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)對(duì)電信、電力、民航等壟斷性行業(yè)開(kāi)始了以放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)為核心的市場(chǎng)化改革。但是近年來(lái)電信行業(yè)新技術(shù)發(fā)展的停滯不前，電力行業(yè)突出的煤電矛盾和區(qū)域性電荒、民營(yíng)航空公司在民航業(yè)的紛紛退出，鐵路行業(yè)的盲目投資，壟斷行業(yè)價(jià)格的不合理上漲、壟斷國(guó)有企業(yè)的高額壟斷利潤(rùn)等諸多問(wèn)題顯示，中國(guó)壟斷性行業(yè)改革并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行業(yè)持續(xù)高效發(fā)展的目標(biāo)，壟斷行業(yè)改革滯后的風(fēng)險(xiǎn)顯示迫切需要對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行再改革。只有進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化取向的壟斷行業(yè)體制改革，才能有效化解壟斷行業(yè)發(fā)展中存在的諸多問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效率發(fā)展和消費(fèi)者福利的改進(jìn)，讓百姓更多地分享壟斷行業(yè)改革發(fā)展的成果。因此，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化取向的壟斷行業(yè)管制體制改革是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高效增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要基礎(chǔ)。

一、科學(xué)界定市場(chǎng)與政府的關(guān)系

市場(chǎng)化和政府管制是一個(gè)社會(huì)組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩種基本方式。在壟斷行業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，如何處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系一直是影響中國(guó)改革績(jī)效的根本問(wèn)題。在近年來(lái)的中國(guó)壟斷行業(yè)改革過(guò)程中，一些該市場(chǎng)化的領(lǐng)域仍然實(shí)行過(guò)度政府管制，出現(xiàn)了很多“借管制之名行政府干預(yù)之實(shí)”的現(xiàn)象，而在一些不該市場(chǎng)化的領(lǐng)域則出現(xiàn)了過(guò)度市場(chǎng)化，出現(xiàn)了很多“借市場(chǎng)化之名行推卸政府責(zé)任之實(shí)”的現(xiàn)象。在某些行業(yè)領(lǐng)域，市場(chǎng)化改革沒(méi)有與政府管制同步推進(jìn)，政府管制機(jī)構(gòu)仍然保留計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的組織模式和管理方式，導(dǎo)致管制“錯(cuò)位”“缺位”與“越位”并存的管制失效局面。

政府管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的重要基本職能之一，但政府管制不同于行政管理，更不是政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)，它是政府為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈而主動(dòng)采取的政策選擇。因此，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府應(yīng)該放松管制并逐步退出，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)效率、降低價(jià)格和提高社會(huì)總福利的基礎(chǔ)性作用;對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無(wú)法有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，應(yīng)該明確政府應(yīng)該承當(dāng)?shù)穆氊?zé)，應(yīng)該強(qiáng)化政府管制的公益性目標(biāo)和管制政策實(shí)施的有效性，確保普遍服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平。

政府管制的前提是存在市場(chǎng)失靈，即使需要政府管制，政府還需要權(quán)衡管制的成本與收益，政府的管制政策也應(yīng)該采取更能激發(fā)微觀主體自主行動(dòng)的激勵(lì)性管制政策而不是直接的行政計(jì)劃或行政命令。因此，應(yīng)合理劃分市場(chǎng)與政府的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，使政府管制成為一種有效的政策調(diào)節(jié)工具。為此，應(yīng)該進(jìn)一步深化“放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)”為核心的市場(chǎng)化導(dǎo)向的壟斷行業(yè)管制體制改革，消除行業(yè)壟斷，進(jìn)一步放開(kāi)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的領(lǐng)域，消除民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)面臨的各種壁壘，并放松政府對(duì)壟斷行業(yè)價(jià)格的不合理管制，建立市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)供求、提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新和節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性作用。

目前，各種形式的行政壟斷是導(dǎo)致市場(chǎng)化改革滯后和諸多領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的根本原因，政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)是導(dǎo)致諸多問(wèn)題出現(xiàn)的核心。不受約束的政府行政權(quán)力以及這種權(quán)力的任意擴(kuò)張必然傷害以私人自由交易為核心的市場(chǎng)機(jī)制。因此，政府和市場(chǎng)有序關(guān)系的形成核心是建立憲政治理下的法治政府，用法治來(lái)約束政府機(jī)構(gòu)的恣意行為，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)行。法治實(shí)質(zhì)是指政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和行政行為要以憲法所界定的權(quán)力為界限，也就是說(shuō)在政府權(quán)力之上有一套更高的法律即憲法來(lái)對(duì)政府權(quán)力及其行使進(jìn)行規(guī)約。所謂法治政府就是政府置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法治約束下的政府是有限政府，限制了政府權(quán)力的機(jī)會(huì)主義和恣意妄為，從而確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，對(duì)政府行為的約束是轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。法治不僅明確了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，也界定了政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邊界和運(yùn)行規(guī)則。法律通過(guò)政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)，實(shí)施合同，維持市場(chǎng)秩序，但同時(shí)法律也約束政府。因此，法治是建設(shè)好的政府、好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度保障。

二、建立法治治理下的改革實(shí)施體制

與西方國(guó)家“立法先行”的憲政治理下的壟斷行業(yè)改革模式不同，中國(guó)壟斷行業(yè)體制改革是典型的行政主導(dǎo)體制。概括來(lái)說(shuō)，中國(guó)改革政策的實(shí)施實(shí)際上是一個(gè)層級(jí)制的行政主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，這里涉及三個(gè)基本的主體:制度改革家(決策者)——政策實(shí)施部門(mén)(執(zhí)行者)——壟斷企業(yè)(被改革者)。改革政策的實(shí)施實(shí)際上是一個(gè)不同主體的動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程，這三個(gè)基本主體各自的利益偏好存在差異。政治企業(yè)家往往更多地關(guān)心任期內(nèi)的政績(jī)和社會(huì)穩(wěn)定，政策實(shí)施部門(mén)更多地關(guān)注部門(mén)職權(quán)及部門(mén)行政權(quán)收益，壟斷產(chǎn)業(yè)集團(tuán)則更多地維持與強(qiáng)化其壟斷地位，政治企業(yè)家的行為短期化，政策實(shí)施部門(mén)之間的職權(quán)爭(zhēng)奪，壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的政治影響活動(dòng)構(gòu)成了改革政策實(shí)施過(guò)程中復(fù)雜的政治博弈，不同利益集團(tuán)的政治博弈耗散掉了改革的動(dòng)力。

中國(guó)的壟斷行業(yè)改革實(shí)際上是一個(gè)打破壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)既得利益的過(guò)程，作為轉(zhuǎn)型國(guó)家的一種強(qiáng)制性制度變遷，具有極高政治權(quán)威的制度改革家能通過(guò)有效的整合行政資源和壓制反改革利益集團(tuán)的阻礙來(lái)強(qiáng)有力地推進(jìn)改革，威權(quán)主義成為中國(guó)壟斷行業(yè)改革推進(jìn)的重要力量。但是經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放和中國(guó)社會(huì)的多元化發(fā)展，威權(quán)主義制度改革家的基礎(chǔ)日益削弱，有限權(quán)威和多元利益訴求成為現(xiàn)實(shí)。因此，為了確保提高社會(huì)總福利的改革政策得到有效推進(jìn)，必須形成一個(gè)有效激勵(lì)制度改革家與政策實(shí)施部門(mén)的組織實(shí)施體制和有效制約壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)政治影響活動(dòng)的政治和行政運(yùn)行規(guī)則，確保形成有效的改革動(dòng)機(jī)機(jī)制和改革實(shí)施體制，實(shí)現(xiàn)由外生型強(qiáng)制性制度變遷向內(nèi)生型強(qiáng)制性制度變遷的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)由威權(quán)主義向憲政治理的改革模式轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，穩(wěn)定可持續(xù)的強(qiáng)制性制度變遷有賴(lài)于遵循法治的原則，通過(guò)立法將改革意愿上升到國(guó)家意志，構(gòu)建依法行政的決策規(guī)則和行政組織運(yùn)行和監(jiān)督制度，確保改革決策的透明度、公開(kāi)性和有效的公眾參與，以及有效的改革績(jī)效評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，凝聚改革共識(shí)，形成改革合力。

三、消除壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的改革阻礙

在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)市場(chǎng)化改革不同，壟斷行業(yè)體制改革無(wú)法通過(guò)誘致性制度變遷來(lái)實(shí)現(xiàn)，由于它更多的是對(duì)既得利益的消除，由此造成改革的動(dòng)力相對(duì)不足，改革的阻力則會(huì)更大，為維持原有的利益和分割更多的新利益，既得利益集團(tuán)會(huì)通過(guò)各種方式應(yīng)該改革方案的制定和改革政策實(shí)施。在壟斷行業(yè)管制體制改革過(guò)程中，改革政策是如何制定的往往比改革政策本身更重要，因此改革政策的制定和決策機(jī)制是否能保證體現(xiàn)社會(huì)福利最大化，不僅決定了改革方案是否能得到社會(huì)上大多數(shù)人的認(rèn)同，而且也決定了改革政策是否能得到有效的貫徹和執(zhí)行。因此，推進(jìn)壟斷行業(yè)管制體制改革必須有效化解利益集團(tuán)對(duì)改革的阻礙，超脫強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)改革政策的主導(dǎo)和控制，形成科學(xué)的改革決策機(jī)制，體現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)整體福利的最大化，避免集團(tuán)利益的最大化。

目前壟斷產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)是阻礙改革政策及時(shí)出臺(tái)和有效貫徹實(shí)施的主要障礙。由于壟斷行業(yè)巨大的壟斷利潤(rùn)和歷史形成的政企不分體制，因此必須深化壟斷行業(yè)大型國(guó)有企業(yè)改革。實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化是政府干預(yù)市場(chǎng)的根本目標(biāo)。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，壟斷行業(yè)的政企關(guān)系主要有兩種模式:一是“私有企業(yè)+政府管制”模式，政府管制的重點(diǎn)是防止追求私立的私人壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)效率和公平的兼容;二是“國(guó)有企業(yè)+政府管理”模式，政府管理的重點(diǎn)是通過(guò)內(nèi)部控制來(lái)確保國(guó)有企業(yè)高效率經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)收益的合理分配，服務(wù)于公共利益目標(biāo)，為此政府管制不僅包括一般的價(jià)格、質(zhì)量、投資等內(nèi)容，還包括依法行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有者權(quán)利和政治問(wèn)責(zé)，防止公共利益的私人化和利益集團(tuán)化，確保公共利益導(dǎo)向的收益管理和實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平。中國(guó)壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)改革一方面賦予了壟斷國(guó)有企業(yè)較大的收益控制權(quán)，使壟斷國(guó)有企業(yè)具有很強(qiáng)的獲取壟斷利潤(rùn)的激勵(lì)，但是另一方面由于多層委托代理體制下的所有者缺位和政治問(wèn)責(zé)制的缺失，以及缺乏有效的國(guó)有資產(chǎn)收益上繳和分配使用制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致壟斷國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配的私人化與集團(tuán)化，惡化了整個(gè)社會(huì)的分配公平。因此，在深化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的壟斷行業(yè)改革過(guò)程中，一方面要深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和硬化預(yù)算約束，構(gòu)建多元產(chǎn)權(quán)主體和多元競(jìng)爭(zhēng)主體;另一方面必須通過(guò)立法建立起壟斷國(guó)企的收益管理體制，提高大型國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例，建立民生導(dǎo)向的國(guó)有資本收益分配使用制度，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)公平。

四、建立有效的管制機(jī)構(gòu)體制

中國(guó)政府管制體制改革的起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政企不分、政監(jiān)不分、管理職權(quán)分散的問(wèn)題十分突出。行業(yè)管制職權(quán)多部門(mén)分散交叉、部門(mén)利益之爭(zhēng)和不同部門(mén)監(jiān)管目標(biāo)的沖突，產(chǎn)生多頭管制和無(wú)人負(fù)責(zé)的局面，造成管制機(jī)構(gòu)被俘獲，導(dǎo)致管制失效。同時(shí)管制權(quán)是一種自由裁量權(quán)，它影響到不同利益主體之間的財(cái)富再分配，因此政府管制也稱(chēng)為尋租突出的領(lǐng)域。如果沒(méi)有有效的制度約束，作為理性經(jīng)濟(jì)人的官僚會(huì)濫用公共權(quán)力來(lái)謀取私利。政府管制既可能成為改進(jìn)社會(huì)總福利的力量，也可能是惡化社會(huì)總福利的源泉。這里的關(guān)鍵是政府管制是否建立在法治的約束下。因此，管制機(jī)構(gòu)體制改革是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家壟斷行業(yè)改革的應(yīng)有之義，成功的管制體制改革必須基于良好的管制治理制度設(shè)計(jì)。

中國(guó)壟斷行業(yè)管制機(jī)構(gòu)體制改革應(yīng)該以大部制改革為契機(jī)，重構(gòu)政府部門(mén)的職能定位，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管制機(jī)構(gòu)體制。在管制機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中必須遵循如下的基本原則:第一，依法設(shè)立，職權(quán)法定。通過(guò)立法明確管制機(jī)構(gòu)的法律地位是保證管制機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性的制度基礎(chǔ)。通過(guò)立法對(duì)管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限做出科學(xué)、明確的規(guī)定是保證管制機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)的基礎(chǔ)。第二，依法管制，程序正義。通過(guò)行政立法，建立包容性的多方參與的管制程序，以確保所有利害關(guān)系人都能充分表達(dá)其利益訴求，并確保管制行政過(guò)程的公開(kāi)、透明，實(shí)現(xiàn)程序正義。第三，政監(jiān)分離，管制專(zhuān)業(yè)。為了確保管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，必須實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離，科學(xué)劃分和界定宏觀調(diào)控與微觀管制兩種職能。宏觀管理部門(mén)不應(yīng)該對(duì)壟斷行業(yè)的價(jià)格、進(jìn)入等實(shí)行微觀管理，微觀管制應(yīng)該由獨(dú)立的行業(yè)管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)行獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)管制。第四，多元監(jiān)督，問(wèn)責(zé)有效。管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。目前我國(guó)管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是行政監(jiān)督，人大立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督相對(duì)較弱，司法審查制度嚴(yán)重缺失。因此，應(yīng)該在重構(gòu)行政監(jiān)督的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化立法監(jiān)督，漸進(jìn)地建立司法監(jiān)督體制，有序地推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與，發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的積極作用。