祝之舟

(內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，呼和浩特010070)

一、前 言

“農(nóng)村改革總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路?！保?］集體經(jīng)濟(jì)是新中國成立后對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造的產(chǎn)物。從1956年農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成至今，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)相繼經(jīng)歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經(jīng)濟(jì)模式以及統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的多元經(jīng)濟(jì)模式，集體經(jīng)濟(jì)的因素始終貫穿其間。但1990年代中期以來，隨著集體土地承包經(jīng)營制的穩(wěn)定、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化以及集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制與衰落，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的挫折，大量“空心村”“負(fù)債村”不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)失去了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，嚴(yán)重影響了我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。為此，黨的十七大報(bào)告鄭重提出了“探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式”的時(shí)代課題。

探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是建構(gòu)支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的法律制度?！胺傻纳辉谟谶壿?，而在于經(jīng)驗(yàn)”［2］。法律規(guī)范又源于實(shí)踐，建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)之法律制度的首要任務(wù)就是深入實(shí)踐、挖掘經(jīng)驗(yàn)，即發(fā)現(xiàn)和探求業(yè)已存在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐之中的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。為此，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組(以下簡稱“課題組”)組織四個(gè)調(diào)研小組在2010年暑假期間對(duì)全國12個(gè)省中34個(gè)名村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r展開了深入的實(shí)地調(diào)研①需要說明的是，本次調(diào)研的對(duì)象除34個(gè)名村之外，還包括38個(gè)普通村，本文僅對(duì)名村調(diào)研做一總結(jié)報(bào)告，普通村的調(diào)研報(bào)告另文述之。，獲得有效調(diào)查問卷204份、訪談筆錄68份、其他相關(guān)資料近50份，走訪的縣鄉(xiāng)干部、村組負(fù)責(zé)人、村民代表和普通村民達(dá)300余人次。

二、調(diào)研統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析

課題組將“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”分為五大部分，分別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理基礎(chǔ)、主體制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營制度以及配套制度。本文就以此為線索對(duì)34個(gè)名村的基本調(diào)研情況總結(jié)如下。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理基礎(chǔ)考察

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法理研究是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度研究的理論基礎(chǔ)。在調(diào)研中，課題組的主要考察內(nèi)容是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律表現(xiàn)形式、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)然和應(yīng)然功能、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律制度的運(yùn)行實(shí)效和現(xiàn)實(shí)需求等三個(gè)問題。

1．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律表現(xiàn)形式。改革開放以來，隨著人民公社體制的廢除和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化。傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵是否定集體財(cái)產(chǎn)的資本屬性，僅將其作為勞動(dòng)資料對(duì)待，實(shí)行集體勞動(dòng)制度，以按勞分配為原則;新型集體經(jīng)濟(jì)則恢復(fù)了集體財(cái)產(chǎn)的資本屬性，允許集體財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營，同時(shí)免除了集體成員參與集體勞動(dòng)的強(qiáng)制性義務(wù)，分配原則也發(fā)生了相應(yīng)的變化。也就是說，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)以集體勞動(dòng)為基本特征，新型集體經(jīng)濟(jì)則以財(cái)產(chǎn)經(jīng)營為基本特征，重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。②對(duì)此問題課題組成員韓松教授曾有專門論述。參見韓松:《論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的法律界定》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第5期，第54－64頁。這就決定了新型集體經(jīng)濟(jì)的法律表現(xiàn)形式是多元的，它既可以表現(xiàn)為《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體“四荒地”的有償發(fā)包，也可以表現(xiàn)為《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》所規(guī)定的集體獨(dú)資企業(yè)，還可以表現(xiàn)為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和《公司法》所規(guī)定的合作制或股份制企業(yè)中的集體股。

調(diào)研顯示，為適應(yīng)市場(chǎng)競爭的要求，大多數(shù)名村都不同程度地以集體財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)組建了集體企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了集體財(cái)產(chǎn)的企業(yè)化。比如江蘇華西村1994年在若干村辦企業(yè)的基礎(chǔ)上組建了江蘇華西集團(tuán)公司，1999年以集團(tuán)公司為發(fā)起人設(shè)立的江蘇華西村股份有限公司在深圳交易所成功上市。再如河南的耿莊2003年成立耿莊集團(tuán)，2004年吸收村民土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建子公司——耿莊土地資源股份公司，對(duì)村內(nèi)所有土地(包括農(nóng)用地和建設(shè)用地)進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營。也有一些名村采用了合作社的形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。比如黑龍江新興村2003年組建了農(nóng)機(jī)作業(yè)合作社，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中村內(nèi)耕地后進(jìn)行統(tǒng)一種植，實(shí)現(xiàn)了集體與成員的雙贏?？傊谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的變化，其法律表現(xiàn)形式也隨之出現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢(shì)。

2．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的功能。集體經(jīng)濟(jì)是我國新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民共同富裕的根本保證。在本次名村調(diào)研中，我們專門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的具體功能進(jìn)行了考察。關(guān)于受訪農(nóng)民對(duì)集體功能的期望值如表1所示。結(jié)果顯示，名村的農(nóng)民對(duì)村集體抱有很大的期望，他們希望村集體在村莊建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活方面發(fā)揮積極的作用。名村在以上幾個(gè)方面的功能在受訪者中獲得了較高的滿意度。

名村的村集體之所以可以實(shí)現(xiàn)上述功能的根本原因在于其集體經(jīng)濟(jì)，特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大。沒有集體經(jīng)濟(jì)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，村集體也許可以向村民集資或申請(qǐng)國家財(cái)政幫助來完成本村公共產(chǎn)品的供給，但卻不能為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)。為廣大農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，就地轉(zhuǎn)移本村農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，進(jìn)而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在我們調(diào)研的名村，很少有村民外出務(wù)工，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)是他們就業(yè)的主要去向。因此，吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不僅是集體經(jīng)濟(jì)的功能，同時(shí)也是集體經(jīng)濟(jì)得以存在和壯大的重要理由。

3．農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律制度保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的集體經(jīng)濟(jì)需要相關(guān)法律制度的保障。針對(duì)我國目前農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)法律制度不健全的立法狀況，廣大農(nóng)民也提出了自己的制度需求，如表2所示。從中不難發(fā)現(xiàn)，名村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的法律制度是集體財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，其次是集體經(jīng)濟(jì)組織制度;在政策方面則需要稅收優(yōu)惠和資金扶持。

表1 農(nóng)民對(duì)集體功能的期望值(%)

表2 名村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)相關(guān)法律、政策的需求(%)

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體制度考察

“建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的主體制度，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利行使的主體，是集體經(jīng)濟(jì)得以有效實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)。”［3］農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體和法律主體是組織化的農(nóng)民集體。

1．集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。在人民公社時(shí)期，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織是政社合一的人民公社三級(jí)組織。政社分離之后的人民公社體制改革以后，履行政治職能的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和村民委員會(huì)，履行經(jīng)濟(jì)職能的本應(yīng)是原人民公社的基本核算單位(即生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì))改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但近三十年來，農(nóng)村政治組織及其法律規(guī)范得以健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作卻遲遲沒有開展②在國家相關(guān)立法缺失的情況下，一些地方則出臺(tái)了規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)或規(guī)章，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》《海南省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織暫行規(guī)定》《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》等。，實(shí)際上也沒有得以普遍的建立［4］。那么，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的名村，其集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)狀況又是什么呢?對(duì)此，課題組進(jìn)行了深入調(diào)查。

我們?cè)谡{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管很多名村在名義上有行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能的經(jīng)濟(jì)組織，這些經(jīng)濟(jì)組織又分為三類:一是廣東省三個(gè)名村中的合作經(jīng)濟(jì)組織，它們是由原人民公社的基本核算單位演化而來的根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》成立的集體經(jīng)濟(jì)組織;二是山西大寨、河南劉莊的號(hào)稱“總公司”的集體獨(dú)資企業(yè)，它們是1993年《公司法》頒布以前成立的集體獨(dú)資企業(yè)，因此雖名為“公司”，實(shí)非《公司法》調(diào)整之“公司”;三是依據(jù)《公司法》改制或成立的公司制或集團(tuán)公司制企業(yè)，其中江蘇華西村、河南南街村、山東城陽村等均是由原村集體的農(nóng)工商聯(lián)合公司改制后組建的。第一類經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織，第二類與第三類則不是集體經(jīng)濟(jì)組織而是村委會(huì)代表農(nóng)民集體出資設(shè)立的集體企業(yè)。

2．集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行。關(guān)于村委會(huì)(村民小組)或其他組織(集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè))行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能的實(shí)際效果，調(diào)查顯示，在村委會(huì)(村民小組)代行經(jīng)濟(jì)職能的名村里，81．3%的人認(rèn)為村委會(huì)(村民小組)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的效果很好;而在其他組織行使經(jīng)濟(jì)職能的名村里，認(rèn)為其他組織行使經(jīng)濟(jì)職能的效果很好的卻是63．3%，明顯低于村委會(huì)(村民小組)的代行效果，其原因何在?是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本來就應(yīng)該采用政、經(jīng)合一的管理體制，還是已有的集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)缺乏相應(yīng)的規(guī)范?這值得進(jìn)一步的專題研究。當(dāng)然，就總體而言，無論是村委會(huì)還是其他組織，它們行使集體經(jīng)濟(jì)職能的效果還是能為大多數(shù)村民所接受的。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)受訪者對(duì)我們所列舉的內(nèi)容都給予了肯定，如表3所示。這從一個(gè)側(cè)面也說明廣大名村村民對(duì)農(nóng)村集體組織或村委會(huì)職能具有相當(dāng)程度的認(rèn)知。

表3 集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和義務(wù)的支持率(%)

(三)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度考察

集體經(jīng)濟(jì)的法律表現(xiàn)形式也就是集體及其成員在集體經(jīng)濟(jì)的各種生產(chǎn)、銷售和分配等活動(dòng)中所享有的各種經(jīng)濟(jì)權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)無疑是其核心內(nèi)容。因此，集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)主要是指集體及其成員在集體經(jīng)濟(jì)中財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。課題組關(guān)于主體制度的調(diào)研主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的總體狀況以及若干具體財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的單獨(dú)考察。

1．財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的總體狀況。關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的種類。名村集體的財(cái)產(chǎn)種類呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，除了傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)中的土地、房屋和公共設(shè)施以外，還有各種新型財(cái)產(chǎn)，如企業(yè)財(cái)產(chǎn)、股權(quán)、有價(jià)證券和商標(biāo)等。為了最大限度地維護(hù)集體名譽(yù)和利益，許多名村都用自己的村名注冊(cè)了商標(biāo)，特別是具有歷史意義的大寨村和小崗村，他們都曾經(jīng)是中國農(nóng)村發(fā)展和改革的一面旗幟，具有重要的象征意義和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此，他們都將其村名注冊(cè)了商標(biāo)并進(jìn)行市場(chǎng)化的利用。名村集體財(cái)產(chǎn)中新型財(cái)產(chǎn)的出現(xiàn)充分說明了各個(gè)名村參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣度和深度，同時(shí)也顯示了名村集體經(jīng)濟(jì)的活力。

關(guān)于集體債務(wù)。85．9%的受訪者認(rèn)為本村集體沒有不良債務(wù)，12．4%的認(rèn)為有不良債務(wù)，其余的表示不清楚。這說明名村的集體經(jīng)濟(jì)大多運(yùn)轉(zhuǎn)狀況良好，一般沒有不良債務(wù);只有個(gè)別名村可能存在不良債務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)面臨一定困難。對(duì)此，大多數(shù)受訪者(72．7%)表示，政府應(yīng)當(dāng)為村集體提供一些幫助，助其渡過難關(guān)。由此可見，在解決村級(jí)債務(wù)方面，絕大多數(shù)受訪者對(duì)政府抱有較大的期望，這也從深層次反映了國家在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中肩負(fù)的責(zé)任。

關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的來源。90．3%的村民認(rèn)為村集體的收入應(yīng)主要來源于村辦企業(yè)利潤;另有59．7%的認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)是集體收入的重要來源;而認(rèn)為集體收入應(yīng)來源于耕地承包費(fèi)、宅基地使用費(fèi)、建設(shè)用地使用費(fèi)、自留地(山)使用費(fèi)和“一事一議”出資的人數(shù)比例不足50%。從中我們發(fā)現(xiàn)，在名村村民看來，集體收入應(yīng)主要來源于市場(chǎng)，其次是國家，最后才是集體成員。因此，增加集體收入的主要途徑應(yīng)當(dāng)是發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)。

2．具體財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的考察。土地所有權(quán)是農(nóng)村集體最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第一，名村集體土地所有權(quán)的登記狀況。集體土地的權(quán)屬登記是農(nóng)村集體享有土地所有權(quán)、行使土地所有權(quán)和保護(hù)土地所有權(quán)的重要依據(jù)。大多數(shù)(67．2%)名村的土地都沒有進(jìn)行所有權(quán)登記，在沒有登記的名村之中，82．3%的受訪者認(rèn)為登記是很有必要的。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地權(quán)屬登記應(yīng)加緊進(jìn)行。

第二，集體土地征收補(bǔ)償款的分配問題。調(diào)查顯示，在不同的省份有不同的選擇傾向，省與省之間存在較大的差異性;在集體土地征收補(bǔ)償款的分配問題上不存在一種適用全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，甚至也不存在適用全省的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，而只能由全體村民民主決定適合于本集體的分配方案。(參見表4)

表4 關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償款分配的意向調(diào)查(%)

第三，土地發(fā)展權(quán)制度建設(shè)。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)人依據(jù)土地利用規(guī)劃依法改變土地用途的權(quán)利，土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，在某些國家是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也被稱為土地開發(fā)權(quán)［5］。我國目前立法尚無此概念，但在城市化或城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、大量耕地被征收為建設(shè)用地、農(nóng)民土地增值收益被剝奪的情況，建立土地發(fā)展權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體以土地發(fā)展權(quán)，無論是對(duì)農(nóng)村集體還是農(nóng)民個(gè)體都具有非常重要的意義。大多數(shù)受訪者認(rèn)為，賦予農(nóng)村集體以土地發(fā)展權(quán)有利于增加農(nóng)民收入，有利于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有利于縮小城鄉(xiāng)差別。

(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營制度考察

課題組將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營制度分為土地經(jīng)營制度和企業(yè)經(jīng)營制度兩大部分進(jìn)行考察。

1．土地經(jīng)營制度。十一屆三中全會(huì)以后，充分發(fā)揮農(nóng)民自主性，進(jìn)行了各種形式的土地經(jīng)營制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營模式，創(chuàng)造了分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營并存的土地經(jīng)營制度，具體包括分散經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營以及統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營等三種經(jīng)營模式。這三種經(jīng)營模式在被調(diào)查的34個(gè)名村之中都存在，當(dāng)問及:“在您所在的集體(村集體或村民小組集體)是采用哪種方式經(jīng)營土地的?”時(shí)，回答分散經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營與統(tǒng)一經(jīng)營結(jié)合的比例分別為39．2%、25．3%和32．8%。在不同省份的名村，這三項(xiàng)比例又略有不同，安徽省選擇分散經(jīng)營的高達(dá)72．2%，而在河南省則多選擇統(tǒng)一經(jīng)營，比例為66．7%，61．1%的河北省選擇了統(tǒng)分結(jié)合。上述問答數(shù)據(jù)與我們實(shí)地考察的結(jié)果大體一致。而且我們還發(fā)現(xiàn)，在同一村莊內(nèi)部，也可能同時(shí)存在兩種或三種不同的經(jīng)營模式，比如耕地的統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營與建設(shè)用地的統(tǒng)一經(jīng)營并存，特別是在集體建設(shè)用地市場(chǎng)化水平較高、廣泛存在經(jīng)營性建設(shè)用地的南方省份，這一多種經(jīng)營模式并存的現(xiàn)象更加普遍。

2．企業(yè)經(jīng)營制度。幾乎是所有的名村都在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)積極發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。早在人民公社時(shí)期，廣大農(nóng)村就有以社隊(duì)企業(yè)的形式發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的傳統(tǒng)，因?yàn)槿嗣窆缇褪且环N工農(nóng)兵商學(xué)五位一體的基層組織單位。只不過當(dāng)時(shí)的人民公社三級(jí)組織發(fā)展工業(yè)的目的并不是滿足市場(chǎng)需求，而是面向本單位生產(chǎn)、生活的需求，因而屬于自給性質(zhì)。以市場(chǎng)為取向的農(nóng)村改革以后，社隊(duì)企業(yè)才改變經(jīng)營策略，開始面向整個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)和銷售，并被更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

關(guān)于具體企業(yè)組織形式的實(shí)際情況和村民意愿，詳見表5。

表5 村辦企業(yè)組織形式(%)

三、名村調(diào)研的基本結(jié)論

通過實(shí)地考察，我們可以從中得到如下基本結(jié)論。

(一)名村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化。相對(duì)人民公社體制下高度集中、形式單一的集體經(jīng)濟(jì)模式，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)的核心是農(nóng)民集體對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)化經(jīng)營。作為個(gè)體的農(nóng)民或集體成員則從人民公社體制下的集體勞動(dòng)中解放出來，獲得了充分的人身自由和擇業(yè)自主權(quán)，是否在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)就業(yè)是集體成員的權(quán)利而不是義務(wù)。許多名村的村集體在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)以及安排集體成員在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)就業(yè)的同時(shí)，也大力支持集體成員的外出就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)集體成員參與多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，從而形成廣大名村以集體經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局，具體表現(xiàn)為統(tǒng)分結(jié)合的土地經(jīng)營方式、農(nóng)民集體和集體成員共同出資設(shè)立的合作社或股份制公司等綜合式經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

第二，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)主體上看，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織代表的農(nóng)民集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體。但在集體經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)，作為市場(chǎng)主體的集體性質(zhì)的組織卻不局限于農(nóng)民集體，還包括農(nóng)民集體出資設(shè)立的各類集體企業(yè)，包括集體獨(dú)資企業(yè)、集體控股企業(yè)以及集體參股企業(yè)，這些企業(yè)既有法人型公司、合作社等，也有不具有法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)等各類企業(yè)形式。從經(jīng)營財(cái)產(chǎn)上看，農(nóng)民集體和集體企業(yè)經(jīng)營的集體財(cái)產(chǎn)，不僅包括農(nóng)用地、建設(shè)用地等集體土地，也包括其他動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，比如集體廠房、設(shè)施以及集體所有的注冊(cè)商標(biāo)等?？傊?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形式不再是單一模式，而呈現(xiàn)出多元化的特征，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種選擇經(jīng)濟(jì)的特性。

第三，集體經(jīng)濟(jì)形式多元化特征反映了農(nóng)民集體的獨(dú)立自治?，F(xiàn)階段許多名村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式之所以具有多元化的特征，其根本原因就在于現(xiàn)階段的農(nóng)民集體已經(jīng)不再是人民公社體制下，受制于國家指令計(jì)劃以完成國家生產(chǎn)任務(wù)為己任的生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下面向市場(chǎng)需求獨(dú)立從事經(jīng)營活動(dòng)的市場(chǎng)主體，具有獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位和法律主體資格。對(duì)此，我國《憲法》第17條規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)?！笔茉L名村多元化的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式就是其集體組織行使《憲法》賦予的經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)行自主選擇的結(jié)果。盡管我國現(xiàn)行國家法律還沒有明確承認(rèn)農(nóng)民集體的法人資格，但也沒有規(guī)定集體成員應(yīng)為農(nóng)民集體的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，相對(duì)于集體成員，農(nóng)民集體也具有一定的獨(dú)立性。另外，根據(jù)廣東、湖北的相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有法人資格，即獨(dú)立的法律人格。

第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素是設(shè)立代表農(nóng)民集體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民集體對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的各類經(jīng)營活動(dòng)的總稱，沒有農(nóng)民集體就沒有集體經(jīng)濟(jì)，代表農(nóng)民集體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)競爭的經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織保證。在大多數(shù)名村都存在著一個(gè)在事實(shí)上代表農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)組織，這類經(jīng)濟(jì)組織可能是集體經(jīng)濟(jì)組織，也可能是村民自治組織代表農(nóng)民集體出資設(shè)立的集體企業(yè)，前者如廣東地區(qū)的社區(qū)性合作社，后者如其他地區(qū)的以村命名的集團(tuán)公司、總公司、合作社等經(jīng)濟(jì)組織，這類經(jīng)濟(jì)組織雖然不是集體經(jīng)濟(jì)組織，但卻在事實(shí)上行使著集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營職能。當(dāng)然這些集體企業(yè)可能在法律上具有獨(dú)立的法人資格，在集體內(nèi)部卻不一定實(shí)現(xiàn)與村民自治組織的職能分離，大多數(shù)名村村民認(rèn)為本村沒有獨(dú)立于村民自治組織的集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會(huì)是本村土地經(jīng)營管理的主要組織;但是，對(duì)外代表農(nóng)民集體進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)、簽訂經(jīng)濟(jì)合同的卻一般都是此類集體企業(yè)。離開這些集體企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會(huì)遇到無法克服的組織性障礙。

第五，集體經(jīng)濟(jì)的功能兼具經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性?，F(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接目的是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營以獲取經(jīng)營收益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，因而具有收益最大化的經(jīng)濟(jì)特性。受訪名村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在獲取經(jīng)營收益的同時(shí)，也在事實(shí)上發(fā)揮了如下功能:第一，實(shí)現(xiàn)集體成員的收益分配權(quán)。很多名村的集體成員，無論是否具備勞動(dòng)能力，也無論是否在集體內(nèi)部就業(yè)，都能夠分享集體經(jīng)營的利潤或福利。這一權(quán)利類似于公司股東的分紅，反映了集體成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。第二，實(shí)現(xiàn)集體成員的優(yōu)先就業(yè)權(quán)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般理論，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)以財(cái)產(chǎn)經(jīng)營為核心，并不以安置村民就業(yè)為己任，集體成員也有權(quán)選擇是否在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)就業(yè)。但調(diào)研顯示，大多數(shù)名村還是自覺擔(dān)負(fù)起了安置村民就業(yè)的責(zé)任，比如河南劉莊村提出了“社會(huì)主義集體的吸引力”的理念，用以引導(dǎo)村民在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)就業(yè)。第三，進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展公益事業(yè)。大多數(shù)受訪名村都將一定的經(jīng)營收益投入到本村道路、水利、飲用水等公共設(shè)施建設(shè)以及科、教、文、衛(wèi)和社區(qū)養(yǎng)老等公益事業(yè)。后兩項(xiàng)功能是其他經(jīng)濟(jì)組織所不具有的社會(huì)性功能，而且有很大一部分是國家的責(zé)任。但是，名村集體勇于擔(dān)當(dāng)，在事實(shí)上已經(jīng)成為本村社會(huì)建設(shè)的主導(dǎo)力量，也因此獲得了集體成員的廣泛認(rèn)同。

總之，名村通過大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，以自身實(shí)踐拓展和豐富了集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，成功實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，做到了集體經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合。他們以農(nóng)民集體的組織建設(shè)為根基，以集體財(cái)產(chǎn)的保值增值為己任，以成員權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)為歸宿，積極投入農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)名村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度需求

第一，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的主體制度。經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織保證，主體制度則是集體經(jīng)濟(jì)法律制度的體系基礎(chǔ)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，最為根本和重要的經(jīng)濟(jì)主體就是集體經(jīng)濟(jì)組織，但我國目前尚無指導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立和運(yùn)作的全國性立法，這一制度性的缺失使得很多受訪名村不得不采取迂回策略，以集體企業(yè)代替集體經(jīng)濟(jì)組織，代表農(nóng)民集體充任本村集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)主體。按照現(xiàn)有立法，集體企業(yè)代表農(nóng)民集體的法律邏輯是:集體成員通過村民會(huì)議選舉村民自治組織，村民自治組織代表農(nóng)民集體出資設(shè)立集體企業(yè)，并授權(quán)集體企業(yè)經(jīng)營集體財(cái)產(chǎn)。在這一法律邏輯中，村民自治組織是連接集體成員和集體企業(yè)的樞紐，集體成員在集體經(jīng)濟(jì)中的民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利必須通過村民自治組織予以實(shí)現(xiàn)。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立和運(yùn)行的法律邏輯則是集體成員通過成員會(huì)議選舉集體經(jīng)濟(jì)組織，直接經(jīng)營集體財(cái)產(chǎn)。在這一法律邏輯中，沒有村民自治組織作為中介，因而集體成員在集體經(jīng)濟(jì)中的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利可以通過集體經(jīng)濟(jì)組織予以直接實(shí)現(xiàn)。對(duì)比這兩種集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作邏輯，不難發(fā)現(xiàn)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織不但可以節(jié)省集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作環(huán)節(jié)和制度成本，還可以方便集體成員的權(quán)利實(shí)現(xiàn)，防止村民自治組織對(duì)成員權(quán)益的截留或侵害。［6］因此，為了集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和規(guī)范運(yùn)作，國家應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，健全集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體制度。

第二，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的核心是集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，因此健全的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度建構(gòu)的重要內(nèi)容。盡管其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能獲得了很好地實(shí)現(xiàn)，但其中也不乏制度性障礙以及由此引起的合法性不足的問題，這些問題在很大程度上又造成許多名村集體對(duì)其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的疑慮。以農(nóng)民集體的最為重要的土地財(cái)產(chǎn)為例，我國現(xiàn)行法律出于重“利用”輕“所有”的制度偏好，強(qiáng)化承包經(jīng)營權(quán)、弱化土地所有權(quán)，導(dǎo)致土地所有權(quán)的權(quán)能萎縮。比如限制處分權(quán)能，禁止土地所有權(quán)在集體之間和集體與國家之間的正常流轉(zhuǎn)。但調(diào)研卻顯示，村民小組農(nóng)民集體的土地所有權(quán)在有些地方已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給村農(nóng)民集體，比如陜西和平村;農(nóng)民集體之間的土地交換行為也常有發(fā)生，比如南街村與鄰村一村民小組就曾發(fā)生土地交換行為并立有契約。因此，在不違反土地公有制的基本原則下，應(yīng)適度放開土地所有權(quán)的法律處分限制，允許集體之間和集體與國家之間土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。健全集體土地所有權(quán)的權(quán)能也包括適當(dāng)放開農(nóng)民集體對(duì)建設(shè)用地的經(jīng)營限制，允許農(nóng)民集體有條件地參與建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，打破國有土地的壟斷地位，賦予集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)平等的法律地位，保障其土地發(fā)展權(quán)或開發(fā)權(quán)。事實(shí)上，許多受訪名村已經(jīng)突破了現(xiàn)有立法的相關(guān)限制，積極躋身于建設(shè)用地市場(chǎng)，從事房地產(chǎn)開發(fā)和物業(yè)服務(wù)，比如陜西和平村、河南耿莊以及南方發(fā)達(dá)地區(qū)的一些名村。對(duì)此，我國法律不應(yīng)一再限制，而應(yīng)采取規(guī)范和引導(dǎo)的立法政策，保障其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)制度框架內(nèi)農(nóng)業(yè)與工商業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營制度。從集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的角度觀之，無論是集體經(jīng)濟(jì)組織的建立還是集體土地所有權(quán)權(quán)能的完善，最終都要落實(shí)和表現(xiàn)為農(nóng)民集體對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營行為。因此，集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營制度其實(shí)是與其主體制度和財(cái)產(chǎn)權(quán)制度密不可分和相輔相成的。完善的經(jīng)營制度有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體的組織化，也有助于集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。完善的經(jīng)營管理制度是其集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的制度保障。但其完善的內(nèi)部制度與國家立法的制度供給并沒有實(shí)現(xiàn)良好的對(duì)接，許多經(jīng)營制度缺少必要的立法支撐。在農(nóng)地經(jīng)營制度方面，1982年“中央一號(hào)文件”提出的“因地制宜，分類指導(dǎo)”“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”以及“統(tǒng)分結(jié)合”的經(jīng)營原則和體制是尊重農(nóng)民意愿的科學(xué)合理的制度，但30年來的農(nóng)地立法卻一直將重心落在了對(duì)承包經(jīng)營制的完善和穩(wěn)定上，而忽視了統(tǒng)一經(jīng)營體制立法，從而造成立法上的重“分”輕“統(tǒng)”的傾向。調(diào)研卻顯示，無論是單純的統(tǒng)一經(jīng)營還是包括統(tǒng)一經(jīng)營因素的統(tǒng)分結(jié)合模式在實(shí)踐中都是廣泛存在的，并且已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要形式。因而，國家立法不應(yīng)對(duì)其漠然視之，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)、規(guī)范和保護(hù)。從立法的層面上規(guī)范統(tǒng)一經(jīng)營制度的關(guān)鍵是健全和落實(shí)集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，明確賦予農(nóng)民集體以土地經(jīng)營方式的選擇權(quán)，由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志決定其經(jīng)營方式。