管恩宏，于義彬，萬育生

（1.水利部水資源司，100053，北京；2.水利部水資源管理中心，100053，北京）

我國水資源時空分布不均，水土資源與生產(chǎn)力布局不相匹配，水資源情勢嚴峻，水資源短缺、水環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境退化已成為制約地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。隨著大規(guī)模的城市化、工業(yè)化，區(qū)域性水資源問題進一步凸顯，特別是一些規(guī)劃中，由于對區(qū)域水資源配置與保護考慮不夠，在實施中遇到重大的水資源制約問題，對水資源安全造成嚴重影響。《中華人民共和國水法》第二十三條規(guī)定：“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證；在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項目加以限制?！?011年中央1號文件、2012年 《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）都明確提出，嚴格執(zhí)行水資源論證制度，加強相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局的水資源論證工作。

一、規(guī)劃水資源論證必要性分析

規(guī)劃水資源論證是應(yīng)對我國日益嚴峻的水資源形勢和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是各級水行政主管部門的重要職責(zé)。通過規(guī)劃水資源論證，深入分析水資源承載能力和規(guī)劃需水合理性，論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性，提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化意見，明確水資源管理和保護措施，從戰(zhàn)略規(guī)劃決策源頭促進經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源承載能力相適應(yīng)，非常必要。

1.保障水資源可持續(xù)利用

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，水資源供需矛盾嚴重制約國民經(jīng)濟健康發(fā)展。然而，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快的情況下，一些水資源匱乏地區(qū)盲目建設(shè)大都市和城市群，盲目發(fā)展高耗水、高污染產(chǎn)業(yè)和高耗水種植業(yè)，促使水資源供需矛盾更加突出，部分地區(qū)工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)環(huán)境用水，生態(tài)環(huán)境用水瀕臨枯絕，出現(xiàn)植被覆蓋率減少、自然綠洲萎縮、草場退化、土地沙漠化等現(xiàn)象。而在南方水資源豐富的地區(qū)，由于用水浪費嚴重，水資源利用效率低，水污染嚴重，一些地區(qū)出現(xiàn)水質(zhì)性缺水。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國人口資源環(huán)境的壓力繼續(xù)加大，水資源問題將更加突出。因此，除了從建設(shè)項目點上的水資源論證的工作，應(yīng)大力加強規(guī)劃水資源論證工作，從規(guī)劃階段保障水資源可持續(xù)利用。

2.保障規(guī)劃科學(xué)編制和有效實施

規(guī)劃通常關(guān)注規(guī)劃所涉及范圍的經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和規(guī)模，在水資源方面，按照傳統(tǒng)理念，主要關(guān)注供水保障體系，對水資源的實際承載能力以及由此產(chǎn)生的水生態(tài)問題關(guān)注不夠。而從水資源角度出發(fā)不僅要關(guān)注需求，更要關(guān)注區(qū)域水資源的時空分布、可利用水資源量以及未來開發(fā)利用能力與需求的適應(yīng)性，關(guān)注區(qū)域水資源的承載能力以及由此產(chǎn)生的區(qū)域和河流生態(tài)問題。作為國家籌劃社會發(fā)展目標(biāo)的一種重要工具，規(guī)劃規(guī)范的是包括生產(chǎn)與消費在內(nèi)的眾多的人類的經(jīng)濟行為，實質(zhì)是對社會資源的再分配。水資源作為保障規(guī)劃實施的重要資源，參與規(guī)劃實施中的生產(chǎn)和生活等各類活動，因此，規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)進行水資源論證工作，考慮水資源條件對規(guī)劃實施的保障和制約作用，保障規(guī)劃科學(xué)編制和有效實施。

3.促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源條件相協(xié)調(diào)

一些地方在經(jīng)歷了經(jīng)濟的超高速發(fā)展之后，由于失去了水資源的依托，不僅產(chǎn)生了一系列嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，還使經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展失去了基礎(chǔ)和動力。如果僅對單個建設(shè)項目的水資源需求進行論證，而忽視整體經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的總量控制、忽視經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局對水資源供給能力的總體需求，那么問題并不能得到解決。因此，水資源作為戰(zhàn)略資源為規(guī)劃提供保障，應(yīng)在規(guī)劃制定之初就進行規(guī)劃水資源論證工作，將建設(shè)項目水資源論證擴展到整個經(jīng)濟社會發(fā)展的層面，對各種經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、綜合開發(fā)利用規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃同水資源開發(fā)利用規(guī)劃的一致性作出分析和論證，確保經(jīng)濟社會整體的發(fā)展速度與規(guī)模同我國水資源的承載能力相適應(yīng)。

二、規(guī)劃水資源論證與建設(shè)項目水資源論證的關(guān)系

規(guī)劃水資源論證服務(wù)于規(guī)劃的審批和實施，從水資源條件、水資源承載能力出發(fā)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與水資源利用關(guān)系，保障規(guī)劃的用水需求，并使規(guī)劃對水資源所可能產(chǎn)生的影響最小化，達到水資源可持續(xù)利用的目的。規(guī)劃水資源論證著眼于水資源問題的全局性和根本性，與建設(shè)項目水資源論證側(cè)重于單個項目不同，規(guī)劃水資源論證重點解決的是規(guī)劃涉及的一定范圍內(nèi)和一定時期內(nèi)的水資源配置以及影響問題，是在規(guī)劃階段，而建設(shè)項目水資源論證則是重點解決具體的項目取用水以及影響等問題，是在具體實施階段，因而在論證的目標(biāo)思路、方式方法及深度上與建設(shè)項目水資源論證有所區(qū)別。與此同時，規(guī)劃與項目也是緊密聯(lián)系的。規(guī)劃中常常涉及建設(shè)項目的布局、結(jié)構(gòu)等，因而規(guī)劃對于建設(shè)項目的開展具有指導(dǎo)作用。規(guī)劃水資源論證是以水資源承載力為標(biāo)準(zhǔn)，對規(guī)劃設(shè)定的建設(shè)項目規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等的合理性論證，因而其必然也要對具體的建設(shè)項目水資源論證產(chǎn)生影響。從理論上講，規(guī)劃水資源論證應(yīng)為建設(shè)項目水資源論證提供宏觀指導(dǎo)。

從規(guī)劃與建設(shè)項目之間的關(guān)系看，規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展在時間和空間上的戰(zhàn)略部署及其具體安排，這種具體安排往往會涉及建設(shè)項目的發(fā)展方向和布局等，但對規(guī)劃和建設(shè)項目之間如何銜接、如何協(xié)調(diào)等，并沒有統(tǒng)一的法律要求或技術(shù)規(guī)范加以界定。在實際工作中，有的專項規(guī)劃理應(yīng)確定項目建設(shè)的整體布局、規(guī)模等，卻未明確說明；有的專項規(guī)劃則只是明確了一個大項目，并在此基礎(chǔ)上對上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了粗略設(shè)想，并未對建設(shè)項目布局、規(guī)模等重要問題進行細致規(guī)定，對于這樣的規(guī)劃，規(guī)劃水資源論證報告書應(yīng)重點從用水總量、用水效率和廢污水排放進行總體控制和保障，建設(shè)項目水資源論證則從實施層面為具體項目的審批核準(zhǔn)提供依據(jù)。但對于已經(jīng)明確的建設(shè)項目的規(guī)劃，在實施階段建設(shè)項目也是安排規(guī)劃來進行布置的，對于這種情形的建設(shè)項目水資源論證可以適當(dāng)簡化。

三、規(guī)劃水資源論證報告編制和審查

1.水資源論證報告編制

應(yīng)根據(jù)不同類型規(guī)劃的特點，突出規(guī)劃水資源論證工作關(guān)注的重點問題，分析論證水源保障的科學(xué)性和可行性，規(guī)劃實施對水資源的影響，提出規(guī)劃調(diào)整或優(yōu)化的建議，為規(guī)劃審批提供依據(jù)。

①對于工業(yè)園區(qū)、科技園等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)規(guī)劃的水資源論證，應(yīng)重點論證規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的水源保障及退水出路，分析布局項目與有關(guān)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策以及水資源管理要求的符合性，強化以水定發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。但目前由于有的工業(yè)園區(qū)跑馬圈地，工程不確定，工藝不確定，對需水的分析較少，配水基本都沒有，后期變化很大，對于這樣規(guī)劃的水資源論證應(yīng)側(cè)重用水指標(biāo)的分配，并對園區(qū)內(nèi)項目的用水效率和污水處理提出原則要求。從各地實踐情況來看，很多地方已經(jīng)開展開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、生態(tài)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)等規(guī)劃的水資源論證，在這方面應(yīng)加強總結(jié)，提高對這類規(guī)劃水資源論證的重視程度，并應(yīng)在規(guī)劃水資源論證的基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目水資源論證工作。

②對于城市總體規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃水資源論證，應(yīng)重點論證城市或者區(qū)域規(guī)劃是否滿足水資源配置與規(guī)劃，是否存在取水、排水的制約性因素。應(yīng)對規(guī)劃中的涉水內(nèi)容進行細化及分析，重點對規(guī)劃水資源需求合理性、規(guī)劃區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展等與區(qū)域水資源的協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性以及規(guī)劃供水方案可行性和可靠性進行分析論證，同時應(yīng)對規(guī)劃實施后可能對流域或者區(qū)域水資源的影響分析、預(yù)測和評估，并提出預(yù)防或者減輕不良影響的對策與措施，以及改進規(guī)劃的建議。

③對于農(nóng)業(yè)灌溉、電力開發(fā)（核電、水電、火電）、石油化工、鋼鐵、煤炭、造紙、紡織、化工、食品等高用水行業(yè)的專項規(guī)劃，應(yīng)重點分析其布局及建設(shè)規(guī)模與水資源條件的適應(yīng)性、用水效率與國家政策符合性、排水與水環(huán)境承載能力協(xié)調(diào)性等。對于核電、化工等可能帶來水資源安全影響的規(guī)劃，應(yīng)在規(guī)劃階段，從廠址選擇和項目布局上，考慮非正常工況下對水資源的安全影響。

2.規(guī)劃水資源論證審查

對相關(guān)規(guī)劃水資源論證進行審查，是水行政主管部門的職責(zé)。水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時組織對規(guī)劃水資源論證報告進行審查，并將規(guī)劃水資源論證報告和審查意見作為規(guī)劃審批機關(guān)審批規(guī)劃的依據(jù)。按照審批權(quán)對等的原則，對于需要進行水資源論證的規(guī)劃，其規(guī)劃水資源論證報告書應(yīng)由規(guī)劃審批的同級水行政主管部門進行審查，比如國家審批的規(guī)劃由水利部組織審查，各省級人民政府審批的規(guī)劃，由省級水行政主管部門組織審查。同時，在審查中，也應(yīng)充分發(fā)揮流域管理機構(gòu)的作用。

四、推進規(guī)劃水資源論證可能面臨的主要問題及對策

2010年水利部下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》（水資源〔2010〕483 號），啟動了規(guī)劃水資源論證試點工作。最嚴格水資源管理制度對規(guī)劃水資源論證提出了明確要求。隨后新疆、四川、天津和廣東等地先后以政府文件形式對開展規(guī)劃水資源論證工作提出明確要求。2012年8月，新疆下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證工作的通知》，11月，天津市政府辦公廳批轉(zhuǎn)了市水務(wù)局、市發(fā)展改革委、市規(guī)劃局《關(guān)于開展我市規(guī)劃水資源論證工作方案》，批準(zhǔn)實行規(guī)劃水資源論證制度。2012年，四川省綿陽、樂山、德陽三個市水務(wù)局聯(lián)合市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證工作的通知》，并要求將規(guī)劃水資源論證報告書及審查意見作為審批規(guī)劃的依據(jù)等。從總體情況來看，各地在制度和實踐兩方面已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。但與此同時，現(xiàn)階段全面實行規(guī)劃水資源論證制度仍然可能存在一些問題。

1.規(guī)劃水資源論證制度沒有完全建立

當(dāng)前，雖然從國家層面提出加強相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局的水資源論證工作，各地從制度和實踐方面也有了一定的探索，但由于國家對于規(guī)范規(guī)劃水資源論證制度的實施辦法還沒有出臺，雖然隨2010年《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》一同下發(fā)了規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求，但是從各地的實施情況來看，尚需要進一步完善，哪些規(guī)劃需要做水資源論證還需要進一步細化，規(guī)劃水資源論證很多技術(shù)和管理問題還有待進一步研究，絕大部分規(guī)劃的編制單位對于規(guī)劃水資源論證制度還很陌生，在開展規(guī)劃水資源論證工作上把握不準(zhǔn)，開展難度較大。因此，應(yīng)盡快根據(jù)不同類型的規(guī)劃分別提出水資源論證技術(shù)要求，積極推進從國家層面建立規(guī)劃水資源論證制度，對規(guī)劃水資源論證提出明確要求。

2.規(guī)劃水資源論證工作還需要進一步重視

規(guī)劃水資源論證位于宏觀經(jīng)濟布局決策的前端，通過對水資源承載能力的分析，對相關(guān)規(guī)劃提出建議，從而達到在開發(fā)建設(shè)活動源頭從水資源角度保障規(guī)劃有效實施和預(yù)防對水資源造成不可預(yù)期的不利影響，從而能夠保證規(guī)劃更加科學(xué)、合理和有效。因此，規(guī)劃水資源論證制度所注重的是從宏觀上、戰(zhàn)略上，從全局和長遠考慮水資源問題，力圖促進水資源條件和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展布局相適應(yīng)。但由于按照傳統(tǒng)思想，水資源問題還不很突出，因此很多地方在進行規(guī)劃和制定政策時，更加關(guān)注保障規(guī)劃實施，對水資源問題重視較少，很可能致使有些部門和地方對這項工作缺乏理解支持。因此應(yīng)樹立全局觀念和大局意識，積極主動與當(dāng)?shù)卣?、?guī)劃主管部門溝通和協(xié)調(diào)，使之充分了解在當(dāng)前落實最嚴格水資源管理制度背景下，開展規(guī)劃水資源論證工作的重要意義，爭取得到政府和相關(guān)部門的理解、認可和支持。

3.介入時機不恰當(dāng)，對規(guī)劃編制行為保障和約束有限

從當(dāng)前各地情況來看，水行政主管部門介入規(guī)劃編制一般是在規(guī)劃編制已經(jīng)完成，即將或者正在征求有關(guān)部門意見的階段，在這個時機介入，規(guī)劃已經(jīng)基本成形，部門意見很難從實質(zhì)上改變規(guī)劃的規(guī)模、布局、取用水安排。分析其原因，按照我國當(dāng)前規(guī)劃的編制程序，先由規(guī)劃編制機關(guān)編制完成，然后征求各有關(guān)部門意見，一般也要求在幾天內(nèi)反饋意見，沒有將規(guī)劃水資源論證納入規(guī)劃編制的程序，另一方面，由于受規(guī)劃本身的約束，規(guī)劃在出臺前一般屬于國家或地方秘密，很難會讓其他技術(shù)單位介入，因此也給規(guī)劃水資源論證工作帶來困難。

因此，應(yīng)進一步完善規(guī)劃編制程序，將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃編制的重要環(huán)節(jié)，在規(guī)劃編制過程中，應(yīng)于規(guī)劃形成草稿時，及時介入規(guī)劃水資源論證工作，明確規(guī)劃水資源論證的早期介入原則，以充分發(fā)揮規(guī)劃水資源論證的作用。對于涉及保密的規(guī)劃，應(yīng)在規(guī)劃水資源論證報告編制單位提出準(zhǔn)入條件。

4.規(guī)劃水資源論證工作基礎(chǔ)還很薄弱

規(guī)劃水資源論證是一項多學(xué)科交叉、專業(yè)性較強的工作，針對規(guī)劃水資源論證報告編制單位、編寫人員，報告審查機關(guān)和專家等都提出了更高的要求。當(dāng)前規(guī)劃水資源論證制度體系和技術(shù)體系尚未建立，缺乏規(guī)劃水資源論證的專業(yè)隊伍，很多技術(shù)問題尚不明確。對于涉及公眾利益的規(guī)劃水資源論證，如何實現(xiàn)公眾參與、對于規(guī)劃水資源論證應(yīng)建立怎樣的指標(biāo)體系等這些問題都需要進一步研究。

因此，應(yīng)加強對規(guī)劃水資源論證關(guān)鍵問題的研究和探索，加強公眾參與，從不同角度和側(cè)面加強對規(guī)劃水資源論證的宣傳和培訓(xùn)，為規(guī)劃水資源論證的全面實施奠定基礎(chǔ)，廣泛組織開展形式多樣的宣傳活動，通過政務(wù)信息、創(chuàng)建簡報等形式，刊登規(guī)劃水資源論證方面的有關(guān)內(nèi)容，引導(dǎo)和強化政府和部門對規(guī)劃水資源論證工作的認識，營造規(guī)劃水資源論證輿論氛圍和良好環(huán)境。通過與媒體合作、舉辦宣傳專題訪談節(jié)目等方式，普及水資源論證知識。加強對水資源論證管理人員、報告編制單位以及專家的培訓(xùn)，提高規(guī)劃水資源論證從業(yè)水平。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定（中發(fā)〔2011〕1 號）[J].中國水利，2011（4）.

[2]國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)〔2012〕3 號）[J].中國水利，2012（7）.