營立成

（東北師范大學(xué)，130117，長(zhǎng)春）

在城市暴雨災(zāi)害的救助工作中，來自民間的非政府組織日益成為一支重要力量。大多數(shù)學(xué)者同意將非政府組織 （NGO，Non-Governmental Organization）界定為由志愿者組成，不以營利為目的，致力于公益價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，獨(dú)立于政府、企業(yè)等組織之外的社會(huì)性組織。很多學(xué)者已經(jīng)就NGO在自然災(zāi)害防治、傳染疾病控制、環(huán)境保護(hù)、弱勢(shì)群體保護(hù)等方面進(jìn)行了不少有益的探索，但對(duì)NGO在城市災(zāi)害預(yù)防、治理、救助等方面發(fā)揮的作用關(guān)注較少?；诖?，將以北京“7·21”特大暴雨災(zāi)害為例，探討NGO在我國城市暴雨災(zāi)害中發(fā)揮的具體作用、存在的問題和可資運(yùn)用的改進(jìn)策略。

一、北京特大暴雨災(zāi)害中的NGO行動(dòng)

2012年7月21—22日，北京市遭遇了新中國成立以來最大的一次暴雨。根據(jù)北京市防汛抗旱指揮部的統(tǒng)計(jì)，全市平均降雨量170 mm，城區(qū)平均降雨215 mm，石景山模式口降雨量328 mm，為城區(qū)最大點(diǎn)，達(dá)到百年一遇標(biāo)準(zhǔn)。降雨導(dǎo)致了拒馬河、北運(yùn)河等河流形成1963年以來的最大洪峰，市內(nèi)主要積水道路63處，出現(xiàn)大量路面塌方、房屋倒塌、交通癱瘓、群眾被圍等情況。全市受災(zāi)人口達(dá)到190萬，經(jīng)濟(jì)損失百億元。

特大暴雨既是一場(chǎng)自然災(zāi)害，也是一次社會(huì)性突發(fā)事件，其社會(huì)性決定了這類事件需要社會(huì)廣泛參與才能更加妥善解決。在北京“7·21”特大暴雨中，各類民間組織成了聯(lián)系、組織和整合社會(huì)資源，幫助化解災(zāi)情的重要力量。其作用主要表現(xiàn)為：

1.運(yùn)用專業(yè)搜救手段，直接參與救援脫困工作

暴雨災(zāi)害發(fā)生后，大量群眾被圍困，人身安全受到巨大威脅，保障人民群眾的生命安全是救災(zāi)的首要任務(wù)。由熱心于公益事業(yè)的戶外運(yùn)動(dòng)愛好者發(fā)起的“藍(lán)天救援隊(duì)”是救援表現(xiàn)搶眼的NGO之一，該團(tuán)體成立于2007年，是中國第一支由民間專業(yè)人員組成的救援公益組織。藍(lán)天救援隊(duì)從7月21日開始，3天內(nèi)共出動(dòng)101人次，共解救群眾288人，并在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)輕傷員進(jìn)行了包扎處理。其中，京港澳高速積水路段潛水救援、石景山門頭溝搜救活動(dòng)、房山東大橋鄉(xiāng)東沙村救援等都是藍(lán)天救援隊(duì)的救援行動(dòng)。

2.整合市民志愿者資源，提供被困群眾接送服務(wù)

特大暴雨導(dǎo)致大量民眾滯留路途以及車站、機(jī)場(chǎng)等地，由民間志愿者組織起來的“雙閃愛心車隊(duì)”在應(yīng)對(duì)這一問題上發(fā)揮了重要作用。21日，得知首都機(jī)場(chǎng)大量旅客滯留后，組織者用微博號(hào)召北京私家車主在望京奔馳大廈樓前集合，一路開著“雙閃”信號(hào)燈奔赴機(jī)場(chǎng)接客。據(jù)“望京網(wǎng)”稱，在歷時(shí)約6個(gè)小時(shí)的救助中，有300余輛愛心車輛響應(yīng)號(hào)召赴機(jī)場(chǎng)接人，其中望京地區(qū)超過100輛，接走滯留旅客超過500名?！半p閃的車燈”幾乎成為北京精神的象征。

3.組織捐贈(zèng)和發(fā)放物資，滿足民眾基本生活需要

首都慈善公益組織聯(lián)合會(huì)、北京市慈善協(xié)會(huì)等規(guī)模大、資源整合能力強(qiáng)的非政府組織是在此次暴雨災(zāi)害中進(jìn)行社會(huì)募捐、組織物資發(fā)放的重要力量。7月24—25日，首都慈善公益組織聯(lián)合會(huì)會(huì)員單位共募集善款2 085萬余元；至7月25日17時(shí)，北京慈善協(xié)會(huì)共接收暴雨救災(zāi)捐款約1 900萬元。此外，很多民間團(tuán)體，如藍(lán)天救援隊(duì)也組織了物資捐贈(zèng)活動(dòng)，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了應(yīng)急物資的緊急發(fā)放工作。

4.通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)行防災(zāi)救災(zāi)的科普宣傳

災(zāi)害往往與謠言伴生，在辟謠和科普方面，NGO也發(fā)揮了一定作用。例如，著名的民間科普性NGO——科學(xué)松鼠會(huì)通過主題網(wǎng)站及同名微博“謠言粉碎機(jī)”對(duì)“7·21”暴雨災(zāi)害中涉及的逃生知識(shí)、暴雨成因、救助方案等問題進(jìn)行了科普宣傳，逃生類文章《關(guān)于用頭枕砸碎玻璃逃生是否可行》被轉(zhuǎn)發(fā)12000多次，給了民眾實(shí)實(shí)在在的幫助。

二、NGO在城市暴雨災(zāi)害救助參與中的問題

1.災(zāi)前預(yù)防參與度低

城市的防汛抗災(zāi)能力與災(zāi)前預(yù)防力度有很大關(guān)系。城市的排水管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、具體防洪規(guī)劃、防汛應(yīng)急預(yù)案編制、防災(zāi)減災(zāi)宣傳和演習(xí)等都對(duì)此類災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展有重要影響。目前看來，NGO發(fā)揮作用的地方主要是在搶險(xiǎn)救災(zāi)過程中，而在平時(shí)災(zāi)情防護(hù)中鮮見NGO的行動(dòng)。實(shí)際上，一些專業(yè)性的NGO組織在暴雨災(zāi)害的預(yù)防宣傳、災(zāi)害應(yīng)對(duì)演習(xí)等方面有其獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)，這方面資源未能在災(zāi)前預(yù)防中得以應(yīng)用是一種損失。

2.與政府之間的協(xié)作性不強(qiáng)

毫無疑問，政府部門是暴雨災(zāi)害救助的主要力量，非政府組織的救助活動(dòng)應(yīng)與政府部門互為補(bǔ)充，相得益彰，但目前這種協(xié)作尚未建立。以藍(lán)天救援隊(duì)為例，該組織的救援思路是：民眾尋求救助—確定救助對(duì)象—進(jìn)行救助準(zhǔn)備—實(shí)施救助過程—完成救助任務(wù)。這種救助模式未能與政府部門形成互動(dòng)，充分利用政府有效資源，提升救助效率。

3.組織化程度不高

必須承認(rèn)，大多數(shù)參與北京“7·21”暴雨救援的民間組織都具有很強(qiáng)的臨時(shí)性，像藍(lán)天救援隊(duì)這樣具有常設(shè)機(jī)構(gòu)的救助性組織并不多。究其原因，除了少量NGO能夠得到民政部的認(rèn)可外，大量具有公益性質(zhì)的 “草根NGO”處于無法律保護(hù)、無法律規(guī)范的狀態(tài)。這些組織想在暴雨災(zāi)害等救援中發(fā)揮持續(xù)、穩(wěn)定的積極作用就比較困難，往往只能零散地有一些作為。

4.民眾對(duì)NGO參與災(zāi)害救助的戒心較強(qiáng)，認(rèn)可度不高

由于NGO在我國發(fā)展尚不成熟，加上對(duì)陌生人的信任普遍缺失，此類組織在城市暴雨災(zāi)害救援中常常受到抵觸、誤解和不認(rèn)同?！半p閃愛心車隊(duì)”的志愿者在參加救援過程中，一位愛心司機(jī)志愿者在微博上說：“當(dāng)時(shí)有人覺得我是騙子，根本不相信，其實(shí)挺傷心的。”

三、提升NGO在城市暴雨災(zāi)害救助作用的策略

1.形成對(duì)NGO的法律支持和監(jiān)督，將其納入暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理體系中

在暴雨災(zāi)害的救助中，NGO面臨的一個(gè)難題就是“名不正、言不順”，非政府組織在此類災(zāi)害中應(yīng)該處于何種地位，發(fā)揮怎樣的功能并不明確。對(duì)此建議，第一，在法律層面上明確各類NGO組織在包括暴雨災(zāi)害在內(nèi)的突發(fā)事件中扮演的角色和分工。第二，在暴雨應(yīng)急預(yù)案編制中考慮非政府組織等民間力量的位置?！耙话溉啤笔悄壳拔覈鴳?yīng)急管理體系的核心機(jī)制，其中，應(yīng)急預(yù)案處于非常重要的地位，預(yù)案編制中，可邀請(qǐng)具有專業(yè)能力的非政府組織作為咨詢對(duì)象之一，并在預(yù)案中明確各類非政府組織在事前、事中、事后的具體作用，并形成相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。第三，在暴雨應(yīng)急管理系統(tǒng)中設(shè)置NGO聯(lián)絡(luò)中心或類似機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是暴雨災(zāi)害中政府與非政府組織協(xié)調(diào)的主要紐帶，便于雙方之間溝通、協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)信息、資源共享。第四，政府部門應(yīng)對(duì)防汛減災(zāi)性質(zhì)的NGO予以物質(zhì)支持和鼓勵(lì)。

2.NGO應(yīng)該不斷強(qiáng)化自身在專業(yè)化、組織化和公信力建設(shè)等方面的能力

全面提升自身救災(zāi)能力與救災(zāi)素質(zhì)是提升NGO在城市暴雨災(zāi)害救助中作用的基礎(chǔ)。其一，暴雨災(zāi)害防范和救災(zāi)工作風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)，具有一定的專業(yè)性。這就要求NGO成員必須接受一定的專業(yè)培訓(xùn)，這些培訓(xùn)可以由政府和社團(tuán)組織共同提供。其二，救援工作對(duì)組織紀(jì)律的要求很高，參與救援的NGO應(yīng)該制定嚴(yán)格的制度準(zhǔn)則，避免成員借機(jī)謀取私利。其三，防汛救援性NGO應(yīng)該在平時(shí)增強(qiáng)與民眾的互動(dòng)與溝通，增強(qiáng)組織的影響力，為災(zāi)時(shí)有效動(dòng)員提供前提和基礎(chǔ)。

3.培養(yǎng)公民的防汛救災(zāi)文化，增強(qiáng)民眾對(duì)NGO工作的認(rèn)同和支持

一是要培養(yǎng)公民對(duì)社會(huì)的主體意識(shí)和責(zé)任。通過民眾定期參與的防汛宣傳和救災(zāi)演習(xí)，讓公民切身體會(huì)作為社會(huì)主體在防汛減災(zāi)中的責(zé)任和使命，同時(shí)也提升公民這方面的基本能力。二是要培養(yǎng)公民的慈善意識(shí)和志愿精神。社會(huì)本就應(yīng)該是一個(gè)“人人為我，我為人人”的良性循環(huán)體，為此，要鼓勵(lì)公民參與自愿者團(tuán)體活動(dòng)，增強(qiáng)在特殊災(zāi)情中的參與意愿。三是要為積極參與防汛救災(zāi)的民眾提供一定的物質(zhì)精神獎(jiǎng)勵(lì)，并將這種激勵(lì)機(jī)制常態(tài)化，從而形成良性的刺激效應(yīng)。

城市暴雨災(zāi)害預(yù)防和救助已經(jīng)成為全社會(huì)共同的責(zé)任，而NGO正是公民有效參與這一活動(dòng)的重要平臺(tái)。只有在政府部門的鼓勵(lì)、支持和監(jiān)督下，在NGO自身的不斷完善、不斷優(yōu)化中，在公民防汛意識(shí)、責(zé)任意識(shí)的不斷培養(yǎng)中，NGO才能更加有效地在城市暴雨災(zāi)害中發(fā)揮自身應(yīng)有的功能，為城市建設(shè)盡一份力量。

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