徐思起

(南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 江蘇 南京 210042)

一、行政成本概述

一直以來(lái)，政府的行政成本都是“兩會(huì)”關(guān)注的焦點(diǎn)，但是到底什么是政府行政成本呢?行政成本是政府在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)、履行職能，為社會(huì)提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過(guò)程中投入的人力、財(cái)力和物力等?，F(xiàn)實(shí)中的政府成本結(jié)構(gòu)既有必要成本、有效成本，也有超量成本、無(wú)效成本。具體來(lái)說(shuō)，為適應(yīng)政府有序管理的需要，建立基本機(jī)構(gòu)、配備辦事人員是必要成本，而機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹就是超量成本了;實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)需要必要的信息協(xié)調(diào)和會(huì)議協(xié)調(diào)，這是有效成本，而過(guò)度拖沓的文山會(huì)海就是無(wú)效成本了。也有學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)成本——收益的分析方法，在政府成本結(jié)構(gòu)中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一個(gè)基本要素。政府的人力成本包括公務(wù)人員的工資、獎(jiǎng)金、培訓(xùn)、醫(yī)療等耗費(fèi);管理成本是指在決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、咨詢和信息運(yùn)作過(guò)程中的費(fèi)用;物力成本有辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、物質(zhì)能源等項(xiàng)目。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾的觀點(diǎn)，政府生產(chǎn)過(guò)程中的勞動(dòng)技術(shù)具有不確定性和模糊性，政府生產(chǎn)運(yùn)用勞動(dòng)技術(shù)亦具有模糊性，政府生產(chǎn)過(guò)程本身就是最終產(chǎn)品的一部份，因此人力成本和管理成本都直接影響最終產(chǎn)品的性質(zhì)。

講求行政成本，就是要盡可能節(jié)約必要成本、有效成本，最大限度地減少超量成本和無(wú)效成本。龐大的行政管理費(fèi)用以及浪費(fèi)所造成的行政成本過(guò)高，不僅使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，而且嚴(yán)重制約了社會(huì)公共福利水平的提高，影響政府的形象，阻礙了政府行政效率的提高。

政府行政成本居高不下的狀況日益引起世界各國(guó)的普遍關(guān)注，降低行政成本已成為世界行政改革的一個(gè)主要方面，同樣也是我國(guó)政府面臨的亟待解決的重大問(wèn)題，現(xiàn)階段關(guān)于行政成本的理論研究已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。深入系統(tǒng)地研究我國(guó)政府的行政成本過(guò)高的原因，對(duì)于深化我國(guó)行政管理體制改革，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)具有十分重要的意義。

二、導(dǎo)致政府行政成本過(guò)高的因素

(一)政府行為

政府在提供公共物品，滿足不同偏好，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的過(guò)程中，無(wú)論是政府管理自身的行政組織的構(gòu)筑、行政人員的錄用、行政領(lǐng)導(dǎo)的遷調(diào)，還是政府管理社會(huì)的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等等，都有一個(gè)成本耗費(fèi)，在這過(guò)程中都有可能形成行政成本過(guò)高的問(wèn)題。

1．政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”行為。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)，他認(rèn)為人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足最大化為基本動(dòng)機(jī)。美國(guó)當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南創(chuàng)建公共選擇理論，將經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)引入公共決策領(lǐng)域，認(rèn)為國(guó)家和政府不是神造物，它并不具有正確無(wú)誤的天賦。因?yàn)閲?guó)家也是一種人類組織，在其中做選擇和決定的人和其他人沒(méi)有什么差別，既不更好，也不更壞，他們?cè)谶\(yùn)用公共權(quán)力、制定政策和執(zhí)行政策時(shí)，同樣受利己動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，謀求自身利益的最大化。布坎南等公共選擇理論家認(rèn)為，由于政府部門制定政策通常是由該部門的領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己對(duì)共同利益的理解來(lái)決定的，帶有明顯主觀色彩，因此，一方面這些部門領(lǐng)導(dǎo)的行為具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，有意或無(wú)意地為自身的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)所左右，出于自己對(duì)共同利益的理解下所作出的決定常常難以符合公共利益的要求;另一方面，由于政府部門領(lǐng)導(dǎo)的行為具有靈活性，并且也存在自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)刺激性、制約性，他們的行為在實(shí)際生活中不傾向于最大限度地為增進(jìn)共同利益而服務(wù)，而是依據(jù)自己獲得的信息和個(gè)人效用最大化原則來(lái)決策。在大多數(shù)國(guó)家包括我國(guó)的公共管理實(shí)踐中，政府各部門的“經(jīng)濟(jì)人”行為所導(dǎo)致的直接后果就是追求部門預(yù)算最大化，以力求占有盡可能多的公共資源，更寬松、有利地開展有利于本部門利益或者自身發(fā)展的公共管理活動(dòng)。

2．政府行為的高壟斷性。在提供公共產(chǎn)品時(shí)，政府通常是單一的公共服務(wù)主體，因而具有極高的壟斷性質(zhì)，其壟斷程度要高于任何一類壟斷性企業(yè)。政府高度壟斷的行為，在排除外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力的同時(shí)也減弱了提高服務(wù)質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本的內(nèi)在動(dòng)力。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為:公共部門提供服務(wù)的成本費(fèi)用，平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35% －95%。穆勒在《公共選擇理論》一書中指出:當(dāng)提供可度量的產(chǎn)出時(shí)，政府官僚機(jī)構(gòu)要比私人企業(yè)花費(fèi)更高的單位成本。在中國(guó)，由于高壟斷性導(dǎo)致的行政壟斷已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟(jì)損失，這也是造成行政成本居高不下的重要原因。

3．政府行為的非市場(chǎng)性。政府也是生產(chǎn)者，它所產(chǎn)出的是公共服務(wù)和公共決策，政府也是參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要組成部門并扮演重要角色，但是政府組織在管理經(jīng)濟(jì)中缺乏本應(yīng)由市場(chǎng)決定的收益與成本的精確的量化標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下也就難以用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)直接標(biāo)示其生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值。這導(dǎo)致政府可能過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于社會(huì)需要的公共物品。它表現(xiàn)為政府不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加人員、提高薪金和辦公費(fèi)用，造成浪費(fèi)。政府的財(cái)政撥款使得行政成本具有兩個(gè)明顯區(qū)別于企業(yè)生產(chǎn)成本的特征:一是權(quán)力，國(guó)家稅款依靠的是國(guó)家強(qiáng)制性的征收獲得，國(guó)家與社會(huì)之間在稅收上不是市場(chǎng)上的平等、自愿的交易;二是時(shí)間，行政收入是國(guó)家對(duì)社會(huì)的預(yù)先扣除，無(wú)需政府自行墊付。因此，政府會(huì)以追求規(guī)模和消費(fèi)最大化作為目標(biāo)，而不是以成本極小化作為其衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4．政府角色。我國(guó)政府一直扮演著“全能政府”的角色，政府的職能滲透于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和社會(huì)生活的方方面面，事無(wú)巨細(xì)全部都管。政府既是父母，又是保姆。政府的一切職能都必然與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，管理職能越多，機(jī)構(gòu)也就越多，與之配置的相關(guān)人員也就越多，行政成本和費(fèi)用必然也會(huì)隨之增加。政府對(duì)社會(huì)生活事務(wù)的全面包攬，必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)的無(wú)限膨脹，而機(jī)構(gòu)的膨脹又是以政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張為前提的。伴隨著政府機(jī)構(gòu)的膨脹和權(quán)力的擴(kuò)張，不僅產(chǎn)生大量的無(wú)功而祿的冗員，造成行政成本急劇上升而低下的辦事效率，而且還加大老百姓的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的形象。

(二)制度因素

中國(guó)從上世紀(jì)90年代以來(lái)，每年由于官員行政行為不當(dāng)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失大約在9875億～12570億之間，大體相當(dāng)于 GDP的 13．2～16．8%。而1999年全年挽回的經(jīng)濟(jì)損失只有15億元，這還不包括在查處案件中大量的人力、物力和財(cái)力的消耗，這是一個(gè)非常驚人的數(shù)字。

1．我國(guó)政府現(xiàn)行的人事制度存在缺陷。對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估雖然也通過(guò)群眾測(cè)評(píng)等橫向環(huán)節(jié)，但主要是通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核來(lái)體現(xiàn)，行政成本的考量只是評(píng)估中一個(gè)次要因素。但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，由上而下的成本約束只是一種間接的聯(lián)系。同時(shí)我國(guó)行政管理考核評(píng)估重過(guò)程而不重結(jié)果、重投入而不重效益，導(dǎo)致各級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)為追求一己政績(jī)而過(guò)于偏好公共管理過(guò)程和形象工程建設(shè)，使得政府行政成本居高不下。這樣一種責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，必然會(huì)在某種程度上淡化對(duì)行政低成本的要求，造成形式主義、浮夸作風(fēng)、不計(jì)成本、短期行為的歪風(fēng)盛行，不僅消耗了大量的行政資源，而且也帶來(lái)了不良的示范效應(yīng)。

2．我國(guó)現(xiàn)行財(cái)務(wù)預(yù)算制度存在著弊端。完整、科學(xué)、系統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算管理制度是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志，也是控制行政成本的重要機(jī)制。高昂的行政成本很多都是和行政管理的細(xì)節(jié)緊密相關(guān)的，如龐大的會(huì)務(wù)費(fèi)、接待費(fèi)、車輛使用費(fèi)等行政性財(cái)政支出，這些都是由于我國(guó)目前的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制不健全，缺乏對(duì)行政支出的投入與產(chǎn)出效益等的監(jiān)督，導(dǎo)致政府行政成本過(guò)高。財(cái)政支出項(xiàng)目未形成一個(gè)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，彈性空間比較大，在制度上也未形成鼓勵(lì)節(jié)約、懲治浪費(fèi)的機(jī)制，反而形成了每個(gè)單位?？顚Ｓ玫穆?xí)。如果當(dāng)年度結(jié)束時(shí)發(fā)生盈余，不僅賬目上的錢要充公，下一年度還會(huì)因此減少預(yù)算撥給;如發(fā)生赤字，則一定帶來(lái)第二年度的增款等制度安排。實(shí)際上這是在慫恿每個(gè)財(cái)政撥款單位形成多花或者浪費(fèi)的作風(fēng)而不是養(yǎng)成節(jié)儉的風(fēng)尚。

3．我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度存在不足。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體系尚未重視從行政成本角度對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、控制，這是行政活動(dòng)中浪費(fèi)現(xiàn)象乃至腐敗現(xiàn)象禁而不止的重要原因之一。目前，我國(guó)對(duì)造成行政成本過(guò)高的行為還沒(méi)有形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，行政成本不是考核各級(jí)政府及部門業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)，無(wú)形中縱容了各級(jí)政府部門行政成本過(guò)高的行為。更為嚴(yán)重的是，行政部門和行政人員的行為有時(shí)并不是靠有效的監(jiān)督機(jī)制予以約束，而是靠更有權(quán)力的上級(jí)部門或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的干預(yù)加以管治。

三、控制行政成本，提高政府行政效率的對(duì)策

政府作為一個(gè)高度壟斷的公共組織，不可避免地存在高度壟斷性、非市場(chǎng)性、經(jīng)濟(jì)人等特性。但是政府作為公共服務(wù)而存在的部門，這些特性的存在不利于它公正公平地分配資源，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。就我國(guó)目前所處的階段來(lái)說(shuō)，將希望完全寄托于政府自身提升素質(zhì)，自覺自發(fā)地維護(hù)廣大人民的利益，有效降低行政成本，恐怕不現(xiàn)實(shí)也不可能。必須針對(duì)現(xiàn)存缺陷，轉(zhuǎn)變政府職能，建立法治化人事行政制度，健全財(cái)政預(yù)算體制，實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)督體制。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

“政府，作為一種實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置的機(jī)構(gòu)，其存在會(huì)減少人數(shù)眾多時(shí)獲取個(gè)人關(guān)于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本?！闭a(chǎn)生的目的是為了降低成本，那么政府的運(yùn)作也該是講求行政成本降低的。

在社會(huì)生活中，有些事情政府應(yīng)該做，有些事則不是;有些事情政府做得很好，但是有些事情政府則做得并不盡如人意。不可否認(rèn)，政府是社會(huì)中不可或缺的角色，但是隨著時(shí)代發(fā)展，政府扮演的不應(yīng)該是“萬(wàn)能政府”的角色。我國(guó)現(xiàn)行政府或多或少還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的印記，這勢(shì)必不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及政府自身的良好發(fā)展，所以必須轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展。

政府設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置人員是以政府職能的劃分和設(shè)定為前提和基礎(chǔ)的，而且政府的一切職能都是與相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的，職能多了，必然帶來(lái)人員增多和機(jī)構(gòu)膨脹。因此，轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的一個(gè)基本前提。要對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，只有明確職能，才能劃分權(quán)責(zé)、明晰分工，定制定員，使整個(gè)政府規(guī)范、有序地運(yùn)行，政府官員做到不越位、不缺位。最后，從我國(guó)體制和國(guó)情的特殊性出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵還是要理清和協(xié)調(diào)好政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系，做到政企分開、政社分開、政事分開。

(二)建立法治化人事行政制度

缺乏法治，基本上都是人治，是目前我國(guó)人事行政體制最突出的缺陷，人事行政體制的其他弊端都與此相關(guān)，人事關(guān)系上的腐敗問(wèn)題的根源也在于此。因此，降低行政成本，關(guān)鍵在人。要使公務(wù)人員樹立現(xiàn)代管理意識(shí)、效益意識(shí)，充分挖掘各種資源潛力，并使之得到合理配置，提高工作效益，從而最大限度地節(jié)約行政成本。

建立新的公共管理評(píng)估體系，從重視政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的數(shù)量、形象轉(zhuǎn)變到質(zhì)量、效益，并以此客觀公正地對(duì)政府的行為作出評(píng)價(jià)，對(duì)其政績(jī)予以新形式的肯定，這種做法有利于避免出現(xiàn)形象工程以及錯(cuò)誤的公共決策，科學(xué)地建立正確的政績(jī)考核指標(biāo)，可以引導(dǎo)政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為，有效降低行政成本。

(三)健全財(cái)政預(yù)算制度

加強(qiáng)政府預(yù)算管理，建立科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算體制，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，形成統(tǒng)一的政府預(yù)算和財(cái)政，使預(yù)算外資金得以規(guī)范化管理，杜絕隨意支配大筆公共財(cái)政資金或者進(jìn)行資金體制外循環(huán)，在這些基礎(chǔ)上建立預(yù)算超支責(zé)任制和追究制，強(qiáng)化部門預(yù)算編制和執(zhí)行主體的責(zé)任，責(zé)任具體化以及明確化。

預(yù)算編制是政府成本監(jiān)控十分重要的環(huán)節(jié)，要建立科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的公共財(cái)政合理預(yù)算機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，一是要強(qiáng)化政府預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制的預(yù)算安排工作，實(shí)際上是政府通過(guò)對(duì)公共財(cái)政的管理對(duì)政府所掌握和運(yùn)用的公共資源的收入和支出安排進(jìn)行科學(xué)而合理的選擇，從而達(dá)到比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)政府的預(yù)算，合理控制支出。二是對(duì)政府的公共支出管理制度進(jìn)行控制。要科學(xué)確定公共支出的領(lǐng)域和重點(diǎn)，調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，在從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出的同時(shí)，加大對(duì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品支出的力度。同時(shí)，要嚴(yán)格控制政府行政性支出，通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等途徑，盡可能降低政府行政成本。三是加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政管理的審計(jì)監(jiān)督。制定符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和實(shí)際的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，全面推行政府會(huì)計(jì)制度，提高財(cái)政管理的透明度，將政府的一切收支行為置于審計(jì)監(jiān)督之下，從財(cái)政運(yùn)行的全過(guò)程降低政府行政成本。

(四)實(shí)行嚴(yán)格的行政監(jiān)督制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府雖然居于特殊地位，但是仍然必須置于社會(huì)監(jiān)督、法律約束之下。依法行政，能夠極大推動(dòng)民主進(jìn)程，增加政府行為過(guò)程的透明度，也使政府運(yùn)作活動(dòng)的成本透明，便于社會(huì)監(jiān)督與控制。法律監(jiān)督是降低政府成本的重要保證。為有效控制和降低政府成本，必須進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體的組織形式和法律地位，強(qiáng)化有關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)主體交易的法律規(guī)范以及維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的具有普遍性的法律規(guī)范。只有這樣，才能保證政府行為在法制軌道上正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)文化事業(yè)及生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體系尚未重視從行政成本角度對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、控制，必須不斷健全和完善行政監(jiān)督機(jī)制。一方面要加強(qiáng)政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，另一方面也要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，實(shí)行政務(wù)公開制度，建立多層次、多渠道的網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，才能有效地遏制浪費(fèi)和腐敗，控制和降低行政成本。提高行政透明度，可以保證資源向最能發(fā)揮效用的部門轉(zhuǎn)移配置，可以減少行政中間環(huán)節(jié)，減少或遏制腐敗，從而降低政府成本。必須建立政府成本的監(jiān)控機(jī)制，從財(cái)政預(yù)算源頭、預(yù)算編制以及預(yù)算執(zhí)行整個(gè)過(guò)程加大監(jiān)控的力度。只有對(duì)源頭進(jìn)行監(jiān)控，才能避免條條暗渠分流的發(fā)生，從而更好地控制政府成本。

[1]卓越．行政成本的制度分析[J]．中國(guó)行政管理，2001，(3)．

[2]張永桃主編．行政管理學(xué)[M]．北京:高等教育出版社，2003．

[3]賈康．關(guān)于建立公共財(cái)政框架的探討[M]．北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2005．

[4]歐文·E·休斯．公共管理導(dǎo)論[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007．

[5]譚桔華．政府行政成本簡(jiǎn)論[M]．長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)出版社，2005．

[6]黃維．行政成本的控制機(jī)制研究[J]．哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(7)．