馮海芬

（延安大學(xué)公共管理研究所，陜西延安716000）

2012年3月2日，由國家發(fā)改委、國務(wù)院發(fā)展研究中心編制的我國第一部針對革命老區(qū)發(fā)展的綜合性區(qū)域規(guī)劃《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》 （簡稱《規(guī)劃》）獲國務(wù)院批復(fù)實施。歷時4年編制的《規(guī)劃》，國家從陜甘寧革命老區(qū)所擁有的能源、資源優(yōu)勢出發(fā)，將其定位為黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)、國家重要能源化工基地、國家重點紅色旅游區(qū)、現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、基本公共服務(wù)均等化試點區(qū)，即“一個基地四個區(qū)”。這是中央政府對老區(qū)發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位進行的規(guī)劃，是從政策支持上對老區(qū)發(fā)展的扶持，對陜甘寧革命老區(qū)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)建設(shè)等方面綜合地、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。目前陜甘寧三?。▍^(qū)）正積極抓緊策劃項目，細化推進措施，爭取盡快把政策機遇轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實發(fā)展成果。但是，陜甘寧三?。▍^(qū)）在經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源占有等方面不盡相同，因而，在推進陜甘寧革命老區(qū)的振興過程中，加強和優(yōu)化相關(guān)政府主體間的合作就顯得尤為重要。

一、府際合作的內(nèi)涵

William Anderson最早將府際關(guān)系定義為：美國聯(lián)邦制度中所有類型和所有層次的政府單位之間所出現(xiàn)的大量重要活動或相互作用［1］。隨著實踐的發(fā)展，府際關(guān)系已不僅局限于一國范圍之內(nèi)，還包括國際府際關(guān)系。本文主要探討國內(nèi)府際關(guān)系。我國學(xué)者林尚立在其《國內(nèi)政府關(guān)系》中，將國內(nèi)政府間關(guān)系定義為：國內(nèi)各級地方政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，包括縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、各級地方政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系［2］。學(xué)者謝慶奎在《中國政府的府際關(guān)系研究》中認為，府際關(guān)系是政府間的關(guān)系，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系［3］。由以上定義可知，府際關(guān)系可以是同級或不同級政府間縱向、橫向及斜向的網(wǎng)絡(luò)式關(guān)系。有學(xué)者指出，府際關(guān)系的產(chǎn)生，是不同的政府行為體為了實現(xiàn)某一方面或某些共同的利益，在政府運作過程中發(fā)生的互動行為［4］。這種互動關(guān)系目前主要有三種表現(xiàn)形式，即：交流與合作，競爭與摩擦，支援［5］。

府際合作作為府際關(guān)系的一種，是指不同政府主體為達到某一目標而以平等身份開展的多種形式的合作。對這一概念可做如下理解：府際合作的主體是不同的政府，它可以是同級的，也可以是不同級的；可以是正式的政府組織，也可以是經(jīng)有關(guān)部門授權(quán)的其他組織；府際合作的目的是為達到共同的目標，如污染治理、打擊犯罪、促進經(jīng)濟增長等；府際合作的參與主體的地位是平等的，它們之間不存在上下級關(guān)系，這也是市場經(jīng)濟條件下對各參與者的要求；府際合作的形式多樣、內(nèi)容豐富。其形式可以有平行的和斜向的，正式的和非正式的，其內(nèi)容涉及資源、人才、教育、工程、交通建設(shè)等。

二、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性、條件和優(yōu)勢

（一）陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的必要性

第一，從區(qū)域公共管理的角度而言，加強陜甘寧革命老區(qū)府際合作是解決區(qū)域公共管理問題，維護區(qū)域公共秩序，提供良好公共服務(wù)的有效途徑。與我國府際合作蓬勃發(fā)展相伴產(chǎn)生的區(qū)域性公共問題層出不窮，許多跨區(qū)公共難題亟待各行政區(qū)政府解決，如流行病防治問題、環(huán)境保護、跨境犯罪問題、污染治理等。這些難題往往超出了以往單一地方政府獨立處理的能力。由于缺乏跨區(qū)域問題處理的法理與制度層面的支持，單一地方政府面對此類公共管理事務(wù)時，表現(xiàn)為經(jīng)常性的“缺位”或偶然的“越位”，致使區(qū)域內(nèi)公共管理問題得不到有效解決，不利于區(qū)域公共秩序的維護，良好的公共服務(wù)便無從談起。因此，開展府際合作是克服陜、甘、寧三省單一政府處理區(qū)域性公共事務(wù)力量不足的必然選擇。

第二，從資源配置方面來說，陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作是克服“邊界效應(yīng)”的重要方面。雖然我國目前府際合作組織日益增多，但由于行政區(qū)劃客觀地存在，各地方政府作為本地域的利益代表者和維護者，自然而然地傾向于維護和擴大自身利益，圍繞政策、資源及公共物品等展開競爭，合作區(qū)內(nèi)的“邊界效應(yīng)”日益凸顯，導(dǎo)致各行政區(qū)間的經(jīng)濟、政治、文化等生產(chǎn)要素自由流動受阻，資源浪費嚴重，合作目標難以實現(xiàn)。除此之外，地方政府往往依托自身具有的資源來規(guī)劃比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路，而陜、甘、寧三?。▍^(qū)）境內(nèi)擁有著相似的能源、資源結(jié)構(gòu)，在發(fā)展中極易形成相同的城市產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，從而可能引發(fā)惡性競爭。因此，加強陜、甘、寧三?。▍^(qū)）間府際合作，建立積極有效的行政協(xié)調(diào)機制，有助于三?。▍^(qū)）資源效用最大化，有助于各行政區(qū)間實現(xiàn)資源互補，促進整個合作區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，從信息溝通方面看，開展府際合作是陜甘寧革命老區(qū)振興之路的必然選擇。良好的信息溝通是保障各項工作順利進行的前提，有效的信息溝通有助于各方準確理解政策，提高工作效率，化解矛盾。但是在實踐中，地方政府官員具有天然自利傾向，會封鎖對自己有利的信息，并且競相出臺地方保護政策和優(yōu)惠政策，運用行政性力量干擾市場經(jīng)濟所要求的信息的自由流動。因此，各地方政府間經(jīng)常出現(xiàn)信息不對稱，導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟”形成。行政區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展可能會引發(fā)一系列問題：地方政府企業(yè)化；企業(yè)競爭尋租化；要素市場分割化；經(jīng)濟形態(tài)同構(gòu)化；資源配置等級化；領(lǐng)域效應(yīng)內(nèi)部化等［6］。并且由于《規(guī)劃》涉及陜西、甘肅、寧夏回族自治區(qū)三?。▍^(qū)）的8個地級市，9個縣（市），總面積19.2萬平方公里，具有地域廣、跨區(qū)多的特點。如此大跨度的范圍，可能使陜甘寧三省（區(qū)）在具體合作過程中難以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和項目創(chuàng)新等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，為避免以上問題的發(fā)生，陜甘寧三?。▍^(qū)）有必要建立及時、有效的區(qū)域性信息共享平臺，進行各方面良好的信息溝通，為整個合作區(qū)域?qū)崿F(xiàn)集體行動提供可能。

（二）陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的條件和優(yōu)勢

第一，各?。▍^(qū)）自身擁有的資源優(yōu)勢為陜甘寧開展府際合作奠定了堅實基礎(chǔ)。首先，陜、甘、寧三?。▍^(qū)）有著共同的歷史背景，即陜甘寧革命老區(qū)的前身是陜甘寧革命根據(jù)地?；谶@樣特殊的歷史文化資源，《規(guī)劃》提出要將陜甘寧革命老區(qū)建設(shè)成為國家重點紅色旅游區(qū)，這就為陜、甘、寧三?。▍^(qū)）進行區(qū)域合作提供了一個很好的契合點。其次，陜甘寧革命老區(qū)有著共同的現(xiàn)實背景。如《規(guī)劃》中涉及的8市9縣的共同點：均位于我國能源開發(fā)基地鄂爾多斯盆地境內(nèi)。目前這一地區(qū)已查明煤炭資源儲量占全國39%，產(chǎn)量已達到3億多噸；蘊藏的石油、天然氣等能源約占全國的35%以上；整體能源調(diào)出量占全國的一半以上；且區(qū)域內(nèi)風能、太陽能等新能源也非常豐富，具有發(fā)展百萬千瓦級風電和光伏發(fā)電的有利條件。但是，由于歷史原因、自然條件等的限制，陜甘寧革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)環(huán)境整體脆弱，資源開發(fā)利用率不高，經(jīng)濟社會一度發(fā)展較慢：人均地區(qū)生產(chǎn)總值和人均財政支出分別為全國平均水平的76%和69%，城鄉(xiāng)居民收入僅為全國平均水平的77%和68%，55%的縣是國家扶貧工作重點縣，城鎮(zhèn)化率比全國平均水平低11.9個百分點［7］。而國家為老區(qū)“量身定做”的《規(guī)劃》，成為這一區(qū)域加快發(fā)展的絕好機遇。面對共同的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)實以及政策疊加機遇等優(yōu)勢，三省（區(qū)）只有進行合作，形成合力，才能實現(xiàn)陜甘寧革命老區(qū)的振興。

第二，明顯的合作收益為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了拉力。促進本行政區(qū)各方利益的最大化，是參與府際合作各主體的根本動因。我國蓬勃發(fā)展的區(qū)域合作組織在發(fā)展過程中顯示出了巨大的合作收益。再者，通過區(qū)域合作，還可以促進各參與主體治理水平的提高。一個政府治理水平的高低，直接決定了民眾對他的認可與支持程度。對于陜甘寧革命老區(qū)來說，高效集約發(fā)展區(qū)、旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)的建設(shè)，通過三?。▍^(qū)）的合作才能進行有效治理，才能降低治理成本，才能贏得民眾的滿意度和認可度。這些明顯的經(jīng)濟增長率、較低的治理成本和較高的民眾支持度等合作收益為各行政區(qū)政府提供了府際合作的拉力，它與各參與主體的追求自身利益的自發(fā)性動因一同促進了府際合作的形成。

第三，上級政府的規(guī)劃為陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作提供了推力。進行區(qū)域合作，除了各行政區(qū)政府的橫向合作需求及意愿，還需要來自縱向的更高級別政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)甚至強制。高層政府具有的權(quán)威比較優(yōu)勢對區(qū)域合作的推力作用主要表現(xiàn)為：能夠有效避免過度競爭，保證合作的規(guī)范性和戰(zhàn)略性，并在合作參與者之間無法形成公平博弈的情況下，起到調(diào)節(jié)作用，有效降低合作的交易成本［8］。《規(guī)劃》的制定和出臺，立足于革命老區(qū)發(fā)展實際，著眼特色優(yōu)勢和資源稟賦，確立了陜甘寧革命老區(qū)構(gòu)建生態(tài)安全屏障、維護國家能源安全、弘揚紅色革命文化、促進旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，從更高層面上建立了老區(qū)跨越崛起的新坐標?！兑?guī)劃》還提出了2015到2020年該地區(qū)的發(fā)展目標，它對老區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位和政策支持，對陜甘寧革命老區(qū)進一步加強規(guī)劃的上、中、下游主體間的銜接和對接，積極開展實質(zhì)性的交流合作提供了助推力。

三、陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作的途徑

第一，要加強和完善來自中央的調(diào)控。改革發(fā)展過程中對行政作用的強調(diào)，是我國現(xiàn)行政治體制下政府層級運作的客觀要求。陜甘寧革命老區(qū)開展府際合作，需要來自更高層級的政府或政治權(quán)威的支持和推動。當政治權(quán)威持支持態(tài)度時，能夠促使相關(guān)議案迅速提上政府的議程和促進各項政策的迅速執(zhí)行。中央政府在財稅金融政策、投資政策、國土資源政策、生態(tài)環(huán)境政策等方面的支持，對陜甘寧革命老區(qū)的發(fā)展起到了促進作用。其次，在實踐發(fā)展中，市場型協(xié)調(diào)模式不能徹底解決行政壁壘帶來的惡性競爭，如“諸侯經(jīng)濟”和愈演愈烈的“地方保護主義”。因而，必須借助于高層政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式。為此，國務(wù)院有關(guān)部門要加強對老區(qū)宏觀層面的支持、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，扮演好區(qū)域合作中重大事務(wù)的調(diào)控人角色、公益人角色、管制人角色、仲裁人角色、守夜人角色，通過承擔這五種角色體現(xiàn)政府職能［9］；西部開發(fā)司要及時跟蹤了解老區(qū)規(guī)劃的實施進展情況，做好督促者角色，并及時協(xié)調(diào)解決一些重大問題。

第二，建立跨區(qū)域性的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，并進行合理的權(quán)責機制設(shè)計，為府際合作提供組織保障?？鐓^(qū)域的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)以各參與主體間相互認同和信任為基礎(chǔ)，通過廣泛的溝通、協(xié)商、談判等方法協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，建立起一種協(xié)作關(guān)系。對于陜甘寧革命老區(qū)，其協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子可以由三省的相關(guān)負責人組成，負擔區(qū)域內(nèi)事務(wù)的協(xié)商、決策及領(lǐng)導(dǎo)；并根據(jù)社會治安、經(jīng)濟合作、公共污染治理等相關(guān)公共事務(wù)設(shè)置必要的部門，其人員可由三省相關(guān)部門抽調(diào)，分工負責，分類處理；協(xié)調(diào)管理機構(gòu)還應(yīng)根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立統(tǒng)一的工作計劃、財務(wù)預(yù)算、市場競爭規(guī)則等，運用自身的權(quán)威性和協(xié)調(diào)力對區(qū)域內(nèi)工作進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)來推動府際合作。

第三，建立有效的利益分享與補償機制。通過府際合作可以對區(qū)域資源重新整合，有利于形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和分工體系，能為參與府際合作的不同主體帶來經(jīng)濟效益。但是，由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡、地區(qū)資源稟賦各異及各自發(fā)展定位不同，在參與府際合作時需要進行各種資源跨行政區(qū)整理、分類、合并、重組和開發(fā)，意味著有些參與方必須改變原來的收益格局，甚至有時候需要犧牲本地方的利益來保證區(qū)域公共利益，就會造成各主體在府際合作中的收益不均等，各種摩擦和矛盾不可避免。再者，由于府際合作是平等主體政府間的活動，沒有行政隸屬關(guān)系約束，利益受損的主體缺乏更具有權(quán)威性的利益協(xié)調(diào)與調(diào)解平臺，為了保護自身利益而極有可能采取地區(qū)封鎖與市場壟斷等辦法，最終導(dǎo)致整個合作區(qū)域的目標實現(xiàn)緩慢或無法實現(xiàn)。顯然，建立有效的利益分享與補償機制是一種現(xiàn)實選擇，它能夠兼顧和平衡各方利益，促進區(qū)域內(nèi)要素流動，減少合作摩擦等。對于陜甘寧革命老區(qū)，這種利益分享與補償機制的內(nèi)容要對利益補償?shù)姆绞绞侄巍ο?、?nèi)容、標準、實施，以及利益補償資金渠道等均需作出相應(yīng)的制度安排，還必須建立生態(tài)補償機制的制度安排。陜甘寧革命老區(qū)雖然具有資源豐富的優(yōu)勢，但生態(tài)環(huán)境整體脆弱，一旦遭到破壞則更難治理和恢復(fù)。因此，必須圍繞生態(tài)補償?shù)闹攸c、補償?shù)姆伞⒀a償?shù)男问胶突I資渠道、補償?shù)谋O(jiān)督等方面，建立完善的生態(tài)補償機制。

第四，引入多元合作參與者。合作區(qū)域可以看做是一個小社會，它的健康、有序發(fā)展離不開區(qū)域內(nèi)多種主體的積極參與。政府的參與可以保證開展府際合作的規(guī)范性和程序性；企業(yè)的參與能夠促進合作的可行性和合理性；非盈利組織的參與則能確保合作的公平性和公益性。在實踐層面，政府系統(tǒng)內(nèi)部職能的合理配置有利于合作的針對性、時效性、直屬性；相關(guān)企業(yè)、非盈利組織及個人是參與各種具體工作的第一人，能及時、有效地反饋府際合作中的具體事項的實施效果，有助于區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)進行工作糾偏、經(jīng)驗積累與科學(xué)決策等。因此，陜甘寧三省政府應(yīng)該創(chuàng)造條件，鼓勵企業(yè)和非盈利組織參與到府際合作中，引導(dǎo)和促進其在陜北組團、隴東組團、寧東南組團發(fā)展中強化跨區(qū)域合作，如跨區(qū)域考查學(xué)習、舉辦論壇、簽訂協(xié)議及成立協(xié)會等；政府還應(yīng)該鼓勵社會組織和公眾參與到對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等區(qū)域性公共產(chǎn)品的項目、服務(wù)、質(zhì)量和供給情況等的監(jiān)督，以保證合作活動的公益性和公共性。

［1］趙永茂等.府際關(guān)系［M］.臺北:元照出版社,2001.6.

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