徐 岑

(遼寧大學法學院，遼寧 沈陽 110136)

公共預算是經(jīng)法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。它規(guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。公共預算不僅是治國之術，還是立國之本，它不僅在公共財政中占有舉足輕重的地位，而且對政治改革也起著關鍵作用。在《預算法》修訂之際，由閆海所著、法律出版社出版的《公共預算過程、機構與權力——一個法政治學研究范式》一書不僅為我國公共預算制度的完善獻計獻策，還為我國加快憲政國家建設提供了創(chuàng)新性的路徑和具有可行性的方式方法。該書由六部分組成，包括緒論、憲政與公共預算的歷史演進、公共預算的民主進路、憲政分權的預算基礎、財政規(guī)模與赤字的預算管治以及公共預算的問責機制，邏輯清晰地分析了公共預算中的一些重要問題，并對很多問題提出了自己的獨到見解。

1.視角獨特，邏輯清晰

該書以法政治學研究范式，運用法政治學理論工具對公共預算進行研究。該書在作為公共財政中的一個重要組成部分的公共預算作為國家分配資金的主要手段，發(fā)揮著重要的宏觀調控功能之外又發(fā)現(xiàn)了公共預算的另一重要功能，即憲政國家建設的一個重要路徑。憲政國家的建設可以從頂層設計、黨內民主、司法改革、輿論監(jiān)督等多種角度切入，該書另辟蹊徑，認為公共預算是憲政國家建設的一個值得嘗試的前進道路。公共預算具有經(jīng)濟、政治雙重屬性，同時也攸關國家財政權與公民財政權，能夠凝聚推動改革的力量，可以成為政治改革的突破口。該書不僅對公共預算過程、機構與權力各方面進行了全面分析，提出如何構建合理的公共預算，又對公共預算與憲政的關系以及公共預算如何促進憲政國家建設進行了分析，視角獨特，不僅通過公共預算的設計為憲政改革提出了新的思路，也為公共預算賦予了新的內涵，試圖揭示公共預算改革的立憲蘊義，并構建符合憲政邏輯的公共預算制度。

該書從憲政與公共預算的歷史演進入手，選取英國、美國、日本三國為例，分析了三國的憲政與公共預算同步進化的歷程，得出憲政與公共預算是不可分割、同步進化的，公共預算促進了憲政國家的建設。接著又進一步具體分析了公共預算與憲政的密切關系。先分析了公共預算的民主進路，憲政國家的一個重要特征就是民主，而公共預算是支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，公共預算的民主工具價值實現(xiàn)取決于公共預算本身的民主化，通過對民主形式的分析對公共預算的民主構建進行分析，提出建議。后又對憲政的另一基本特征分權以公共預算為基礎進行了分析，尤其是橫向分權方面，特別對司法預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸多環(huán)節(jié)進行了分析設計，以此保障橫向分權中的司法獨立。最后分析了預算對財政規(guī)模與赤字的管治作用和公共預算中的問責機制，并提出了相關建議。該書環(huán)環(huán)相扣，從提出公共預算與憲政密不可分的關系到分析原因，最后回歸到公共預算以此為基礎的構建思路一步步遞進，內容完整，邏輯清晰，思維縝密。

2.經(jīng)驗整理，比較借鑒

該書縱觀世界范圍，不僅關注我國公共預算的演變進程與現(xiàn)狀，還在世界范圍內綜合考察很多國家和地區(qū)，結合東西方和不同政體制度，全面考察分析了多種公共預算的制度構建，指出了目前我國公共預算制度中存在的遺漏和不合理之處，并借鑒其他國家和地區(qū)的公共預算制度，為我國公共預算制度的合理構建提供新思路、新途徑，彌補我國目前公共預算制度中的不足之處。

比如第四章財政規(guī)模與赤字的預算管治的第三節(jié)法定支出部分，先對國內外的法定支出部分進行了比較。我國的法定支出表現(xiàn)為法律法規(guī)指定某一項目的預算支出不低于一定比例或增長幅度，主要集中在教育支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出方面，而國外的法定支出更多地表現(xiàn)為公民權利性支出，并指出國內外法定支出的形式存在差異的主要原因在于我國立法側重于對政府的政策指引和“宜粗不宜細”的兩大立法特色。接著分析了法定支出的法理邏輯，并從正負兩方面效應入手分析法定支出的預算效應，重點具體分析了法定支出過多時對預算產(chǎn)生的嚴重負效應，即法定支出破壞預算競爭，法定支出導致預算“碎片化”，法定支出降低預算執(zhí)行效率，法定支出限制預算自主權，法定支出造成財政規(guī)模、赤字的膨脹五方面。最后借鑒相關經(jīng)驗，結合理論，針對我國公共預算相關問題目前存在的不足和不合理之處從進、退兩方面對我國法定支出提出了治理措施，在進入方面，即法定支出設立的項目有四項治理措施，包括確立《預算法》在預算分配領域的基本法地位，限制部門法立法對法定項目的設立;合理劃分事權，限制各級政府設定法定支出事項范圍;明確法定支出的關鍵概念，限制法定支出的額度;規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至設立政府性基金。在退出機制上建議采取將預算績效評價與立法后評估相結合，形成法定支出項目的定期清理和調整機制，以及引入“落日法”立法技術，督促對法定支出的定期考核。從世界范圍內考量，借鑒國外先進、合理的制度設計，可以改善我國目前公共預算制度的現(xiàn)狀，加快我國公共預算制度構建合理化的腳步。

3.重點明確，見解新穎

該書對相關問題的闡述重點明確，在每一部分的論述中都指出關鍵之處，對關鍵問題進行具體闡述，語言簡潔明確，重點突出，不會讓人覺得有拖沓之感，并且對關鍵問題的闡述有自己獨到的見解，解決了很多似乎難以解決、難以得到答案的問題，讓人有醍醐灌頂之感，并且以相關理論和實際作為支持，讓人覺得言之有理。

比如在第三章憲政分權的預算基礎一章中，在作為憲政的基本特征之一的分權中，重點強調了橫向分權的預算基礎，而在橫向分權中又重點介紹并分析了司法預算制度。司法獨立是橫向分權中的重要內容，司法預算作為司法有效運作的物質基礎，是司法獨立的重要保障，所以在這一章中可以說是選取了與憲政分權的預算基礎相關的重中之重的問題進行了重點分析解決。該節(jié)在司法預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)方面引用國外以及我國歷史上曾經(jīng)存在過的合理的實踐經(jīng)驗，結合相關理論對相關制度進行設計，以便使權力間安排不僅在外部實現(xiàn)司法權與立法權、行政權之間的合理安排，保障司法獨立，而且在內部也要實現(xiàn)司法審判權與司法實務管理權之間權力安排的合理性。

在司法預算的審批環(huán)節(jié)，獨到地將司法預算提升為國家預算的一部分，其支出由中央財政負擔，防止司法經(jīng)費由各同級財政負擔導致司法機關與本級本地區(qū)政府形成利益共同體，使個別地方政府恣意干涉司法權，或者出現(xiàn)由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、對貧困邊遠地區(qū)司法的有效運轉產(chǎn)生影響的情況，所以要將司法預算提升為國家預算的一部分，由全國人大擁有司法預算的審批權而不是各級人大。并提出全國人大擁有的司法預算審批權也應有所限制，但不提倡為司法預算設置法定下限的模式，而是建議在我國憲法、預算法律中強調保障司法機關履行職能是全國人大審批司法預算應遵循的基本原則。在司法預算的編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，在外部，建議建立獨立的司法預算制度，既能削弱行政機關在編制預算時的審核權，又能通過行政機關附議的方式確保行政機關對預算的不同意見為立法部門重視，可以有效平衡財政權與司法權;在內部，建議建立法官中心型的內部管理機制，防止司法事務管理權對司法審批獨立的侵犯。在司法預算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，要強化司法內部監(jiān)督、人大監(jiān)督及審計監(jiān)督。

這種對重點問題的重點分析，并提出自己的獨到見解，清晰地表達了自己的觀點，可以讓讀者排除干擾，抓住某個問題的關鍵點，對重點問題加深印象，加深對重點問題的理解分析，對相關問題有清晰的解決方式或思路。

4.理論結合實際

該書綜合了國內外關于相關問題的多種理論觀點和分析，為相關問題的論述提供了全面權威的理論支持，同時對具體問題的分析解決并不只是停留在理論層面，沒有只是空談理論，而是落到實處，結合具體的數(shù)據(jù)、其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗以及國內外的實踐經(jīng)驗分析具體問題，有理有據(jù)，使問題的分析解決方式有具體的數(shù)據(jù)和事例做支撐，使相關問題的解決不僅有理論支持，還具有可操作性，更具說服力和可行性，對實踐操作有指導意義。

比如第二章公共預算的民主進路的第三節(jié)基于參與民主的參與式預算中，先從理論上 闡述了在面對代議制民主的種種弊端時參與民主應運而生的理論基礎及優(yōu)勢，即參與民主為行使公權力和實施公共政策提供了基礎和資源，參與民主有助于提升參與者個人的道德、社會和政治等方面素質，以及參與民主還有利于促進公共利益的實現(xiàn)和社會公平、穩(wěn)定三方面優(yōu)勢，以此引出參與民主運行主要領域中的參與式預算，并在理論上指出它四個方面的重要作用，包括提升了政府治理水平，提高了預算透明度，增進了社會的公平與正義，推動了對公眾的教育和培養(yǎng)。接著以參與式預算的發(fā)端——巴西為例，用大量的數(shù)據(jù)和例子介紹了參與式預算在世界范圍內的發(fā)展以及它在擴展及深化民主進程中的重要作用。并且詳細地介紹了我國三個典型的參與式預算的實踐模式，即以浙江省溫嶺市的新河、澤國為代表的歐洲模式，以黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市為代表的巴西模式及以上海市閔行區(qū)為代表的績效參與式預算模式，運用很多具體數(shù)據(jù)，并對相關的制度設計和運行進行了詳細介紹。最后提出預算聽證是最佳的公眾參與渠道，以預算聽證為中心的參與式預算制度的構建具有其合理性，有利于防止“暗箱操作”、“密室政治”，促進預算公開透明，確保利益相關者之間展開有序、良性博弈，保障預算更具科學性與統(tǒng)籌性，并從預算行政聽證制度和預算人大聽證制度兩方面提出了具體構建思路和內容。從理論到數(shù)據(jù)和實踐最后將理論與數(shù)據(jù)、實踐相結合，使論述同時有理論與數(shù)據(jù)及實踐的雙重支撐，既具有說服力又具有可行性和可操作性。

總之，《公共預算過程、機構與權力——一個法政治學研究范式》一書從一個新的角度、方式，即以法政治學研究范式，對公共預算過程、機構與權力各方面進行分析，論證嚴密，結構合理，為公共預算的理論研究提供了一個新思路，讓讀者對公共預算有了一個全新的認識，推動了公共預算的理論創(chuàng)新。該書在《預算法》的修訂之際出版，不僅具有理論研究價值，還對實踐操作具有指導作用，是一本優(yōu)秀著作。