曹昌偉

（銅陵學院 法學院，安徽 銅陵244061）

一、問題的提出

根據(jù)《物權法》第42條第1款的規(guī)定，集體土地征收，是指國家基于公共利益的需要，依照法定權限和法定程序將集體的土地轉為國有土地。在土地征收過程中，作為征收人的國家與作為被征收人的農(nóng)民集體，在土地征收與補償方面，其利益訴求是對立的。近年來，因此種利益訴求的對立引發(fā)的征地糾紛不斷，比如，該不該征收，即征收是否為了公共利益，征收補償?shù)?、補償方式單一，征地補償費被侵占、挪用、截留，失地農(nóng)民社會保障無力，后續(xù)發(fā)展受限等。征地糾紛發(fā)生以后，由于被征地農(nóng)民處于分散狀態(tài)，組織化程度低，利益訴求難以集中表達，農(nóng)民體制內(nèi)維權渠道不暢通，維權成本高，而被迫尋求體制外維權方式，如上訪、使用暴力甚至圍攻政府等，“農(nóng)民因反對征地、阻撓施工而釀成的暴力沖突接二連三，集體上訪事件也接連不斷。農(nóng)村征地糾紛已成為農(nóng)民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。”［1］因此，為維護基層社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村社會發(fā)展，保障征地活動的順利進行，妥善解決基層征地糾紛迫在眉睫。

二、集體土地征收中農(nóng)民利益表達機制的欠缺與無力

圍繞集體土地征收所發(fā)生的糾紛有多種，但總體而言，可以分為兩大類：一是因“該不該征收”，即征收是否為了公共利益的需要所引發(fā)的糾紛，二是因征收補償?shù)?、補償費被侵占挪用等引發(fā)的糾紛。征地糾紛的出現(xiàn)，在于現(xiàn)有土地征收制度過于向征收人傾斜，沒有很好地兼顧到被征地農(nóng)民的利益訴求，農(nóng)民參與并實質性影響土地征收程序的力度不夠，征地主體之間的利益平衡被打破。

（一）農(nóng)民的主體地位被淹沒

土地征收是將集體土地轉為國有土地，根據(jù)《土地管理法》第10條、《物權法》第60條的規(guī)定，集體土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是集體土地的所有權人，因而也是集體土地的被征收人。但是，由于農(nóng)民集體是由一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)民構成的群體組織，其本身無法直接參與土地征收，因此，在土地征收實踐中，是由代表農(nóng)民集體行使所有權的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會、村民小組等實存主體參與土地征收，作為集體成員的農(nóng)民被排除在征地進程之外。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會、村民小組，本應與農(nóng)民集體利益一致，最大限度維護和爭取農(nóng)民集體的利益，但是，其作為獨立的利益主體，在土地征收過程中往往有其自身的利益訴求和利益考量。比如，就村委會而言，從職能上看，“其具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務與保障等多種職能。”［2］其中，協(xié)助政府開展工作，完成政府交辦的任務，是村委會的重要職能之一，基于此，政府與村委會往往有著千絲萬縷的聯(lián)系。政府作為土地征收與補償?shù)南鄬Ψ剑c被征地農(nóng)民在是否征收、征收補償?shù)确矫妫嬖V求是對立的。但在征地實踐中，政府往往加強對村委會的控制，與村委會形成征地同盟，通過召開村民動員會、做思想工作等傳統(tǒng)方式推動土地征收，截留和模糊有關土地征收與補償?shù)男畔ⅲ?］。

（二）政府的征收權被濫用

土地征收基于征收權而發(fā)動，征收權專屬于國家，享有征收權的人被稱為征收人，因此，國家屬于征收人［4］。但是，國家的征收權一般由政府代表國家行使，在土地征收過程中，政府就是否征收作出決定。國家雖然是征收人，但發(fā)起征收并決定征收程序進程的卻是政府。維護公共利益，提供公共服務，是政府及其部門的根本職責。但是，“政府機構也有其自身的利益考量，這些利益考量不僅存在，而且還很實在。”［5］（p321）這一點，在土地征收過程中表現(xiàn)得尤為明顯。在片面追求GDP增長的政績考核指標體系下，發(fā)展地方經(jīng)濟、提高經(jīng)濟總量、增加財政收入，是地方政府及其主要官員的重要任務。近年來，隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，新城新區(qū)建設加快，各種類型的經(jīng)濟區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)紛紛設立。此種背景下，建設用地的需求量激增，但根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，城市建設項目用地必須依法申請使用國有土地，在國有建設用地供應嚴重不足的情況下，通過征收將集體土地轉為國有土地，再通過出讓國有土地使用權的方式滿足城市建設用地的需求，成為地方政府刺激經(jīng)濟發(fā)展的主要路徑。土地征收本來是為了公共利益的需要，保障公益性項目建設用地需求，但是，在地方政府片面追求GDP增長的政績觀下，房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)建設等純商業(yè)性用地需求也通過土地征收方式解決。由于政府在征地進程中處于主導地位，其本身又具有強大的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，被征地農(nóng)民相較于政府而言，處于明顯的劣勢，對政府濫用征收權難以形成有效的約束，導致公共利益被異化，征收權被濫用。

（三）公共利益認定中農(nóng)民利益表達機制的欠缺

土地征收必須是為了公共利益的需要，是法治國家或者一些法律比較完善的地區(qū)的通行做法［6］。我國《憲法》第10條第3款、《物權法》第42條第1款、《土地管理法》第2條第4款都規(guī)定土地征收必須是為了公共利益的需要。但是，由于公共利益概念抽象、概括，其內(nèi)涵與外延都具有不確定性，現(xiàn)有關于土地征收的法律規(guī)范也未明確界定什么是公共利益，這為公共利益在土地征收領域被濫用埋下了“伏筆”。從現(xiàn)有集體土地征收程序來看，征收集體土地的，先由擬被征土地所在地的市、縣政府擬定土地征收方案，然后分批次逐級上報有批準權的政府審批，征地方案被批準以后，再由市、縣政府組織實施。土地征收的過程，實質上是一個土地征收方案擬定、報批、實施的過程。在現(xiàn)有土地征收程序中，對征收必須是為了公共利益的需要，缺乏獨立的認定程序，在政府與被征地農(nóng)民之間，就征地的公益性缺乏利益磋商和博弈的平臺。在征地公益性的判定上，政府具有絕對優(yōu)勢的“話語權”，而被征地農(nóng)民處于分散狀態(tài)，組織化程度不高，難以形成統(tǒng)一意志，根本無法與政府形成均衡態(tài)勢，導致在征地實踐中，征地是否具有公益性，往往成為政府自由裁量的范圍，被征地農(nóng)民就征地的公益性喪失“話語權”。

（四）征地補償過程中農(nóng)民利益表達機制的無力

征收集體土地，必須依法給予補償，為現(xiàn)有土地征收法規(guī)所確認。根據(jù)《土地管理法》第47條，征收集體土地的，應當支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，土地補償費、安置補助費根據(jù)被征土地原用途的產(chǎn)值來確定。農(nóng)村集體的土地多為農(nóng)業(yè)用地，因各種因素的影響，農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)值往往都比較低，根據(jù)農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值計算的征地補償費，相應地就會偏少。并且現(xiàn)有征地補償費的計算標準是彈性的，如土地年產(chǎn)值的6～10倍、4～6倍等，政府往往借助其在征地過程中的主導地位，壓低征地補償費，按照法定最低標準甚至在法定標準以下予以補償，被征地農(nóng)民處于弱勢地位，根本無法對政府形成有效的制約。征地的補償和安置，根據(jù)征地補償安置方案進行，征地補償安置方案的擬定，因關系到被征地農(nóng)民的切身利益，其本應是政府與被征地農(nóng)民利益協(xié)商的結果，但根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，征地補償安置方案是由政府單方擬定的，雖然要求公告聽取意見，但對不聽取意見的后果、被征地農(nóng)民意見的表達、被征地農(nóng)民意見的約束力等都沒有規(guī)定。正如有學者所認為的，現(xiàn)行土地征收補償程序基本上是內(nèi)部程序，已有的征地補償安置公告、補償安置方案聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式，農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限［7］。

（五）農(nóng)民體制內(nèi)維權渠道不暢通，利益表達受阻

由于缺乏獨立的公共利益認定程序，征收是否為了公共利益，被涵蓋在政府作出的土地征收決定之中，當被征地農(nóng)民對土地征收的公益屬性提出質疑引發(fā)糾紛時，土地征收決定的合法性即成為爭議焦點。土地征收決定一般是由省一級政府或者國務院作出的，根據(jù)《行政復議法》第14條的規(guī)定，對省一級政府作出的土地征收決定不服的，必須先行向作出該決定的省一級政府申請行政復議，對行政復議決定不服的，方能提起行政訴訟或者向國務院申請裁決。對省一級政府作出的行政復議決定不服，以省一級政府作為被告提起行政訴訟的，在我國司法獨立、法治現(xiàn)狀不容樂觀的背景下，其結果是可想而知的。如果土地征收決定是國務院作出的，國務院是我國最高行政機關，也是最終行政裁決機關，救濟途徑就此中斷。就征地補償糾紛而言，對補償標準有爭議的，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，由縣級以上地方政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征地的政府裁決。但對具體裁決的政府部門、申請裁決的期限、裁決程序、對裁決不服的救濟等都沒有規(guī)定，導致裁決制度沒有真正發(fā)揮作用，救濟途徑流于形式。對補償費的數(shù)額有異議的，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第10條的規(guī)定，被征地農(nóng)民向法院起訴的，法院不予受理。由此可見，無論就征地的公益屬性還是征地補償，被征地農(nóng)民提出質疑的，體制內(nèi)救濟渠道往往因各種因素的影響而被堵塞，被征地農(nóng)民的利益訴求很難在體制內(nèi)得到表達。

三、集體土地征收中農(nóng)民利益表達剛性機制的構建

要妥善解決基層征地糾紛，保障征地活動的順利進行，就必須改變現(xiàn)行征地制度設計中的利益失衡狀態(tài)，對國家的征收權進行必要的規(guī)制與約束，突出被征地農(nóng)民在土地征收中的主體地位，保障被征地農(nóng)民實質性參與并能影響土地征收進程，在征收人與被征地農(nóng)民之間搭建起利益博弈的平臺，建立平等的利益溝通、協(xié)商機制。

（一）突出農(nóng)民的主體地位，健全被征地農(nóng)民利益表達的組織依托

集體土地征收，關系到被征地農(nóng)民的切身利益，因此，土地征收制度的設計應充分考慮到被征地農(nóng)民的合法權益。但是，“現(xiàn)行土地征收制度并沒有把被征收人權益的保護問題作為立法考慮的范圍之內(nèi)，而是側重保障作為征收人的行政機關的工作效率”［8］。因此，正當?shù)恼鞯刂贫葢谡魇諜嗟男惺古c被征地農(nóng)民權益保護之間尋求平衡。具體而言，就是要在土地征收過程中，突出被征地農(nóng)民的主體地位，建立農(nóng)民利益的表達機制，使得被征地農(nóng)民的利益訴求能夠進入政府征地決策之中，并能對征地決策產(chǎn)生實質性影響，以此保障征收權在合法、正當?shù)姆秶鷥?nèi)行使。被征地農(nóng)民，相對于征地政府而言，無疑處于明顯的弱勢。“弱勢群體既沒有具有社會影響力的代言人，更缺乏能夠交流、協(xié)商、實現(xiàn)統(tǒng)一意志表達的組織，其微弱的、松散的訴求基本上不能轉化為具有明確綱領和建設性的聲音?！保?］農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會作為實存組織，代表農(nóng)民集體參與土地征收，在土地征收過程中，其應反映被征地農(nóng)民的利益訴求，最大限度內(nèi)維護被征地農(nóng)民合法權益。為防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會在土地征收過程中，出現(xiàn)角色偏差，濫用代表權，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會的行為約束，使其真正代表廣大被征地農(nóng)民的利益，憑借其組織優(yōu)勢，將被征地農(nóng)民的利益訴求傳遞到政府征地決策之中，就顯得尤為重要。

就農(nóng)村基層群眾自治而言，真正代表農(nóng)民利益、集中體現(xiàn)農(nóng)民意志的是村民會議或者村民代表會議，村民會議或者村民代表會議，是村民進行利益表達、磋商、博弈的平臺，村民會議或者村民代表會議決議往往是村民集體意志的體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會參與土地征收，必須接受村民會議或者村民代表會議的監(jiān)督。土地征收是否為了公共利益，征地補償是否合法、能否最大限度滿足被征地農(nóng)民的利益訴求，必須經(jīng)過村民會議或者村民代表會議進行決議。政府擬征收土地，在發(fā)出征地預公告之后，村委會應及時召集村民會議，就征地是否為了公共利益、征地補償標準、安置辦法等進行討論磋商，形成會議決議，會議決議應成為擬征地政府報批征地方案的必備材料。如此，方能保證被征地農(nóng)民的利益訴求進入政府征地決策，對征收權構成實質性制約。

（二）著力規(guī)范征收權的行使，建立獨立的公共利益認定程序

土地征收的目的必須合法、正當，即征地必須是為了公共利益的需要，是對行使征收權的根本要求。但就我國現(xiàn)行征地制度設計而言，由于缺乏獨立的公共利益認定程序，缺乏被征地農(nóng)民與政府就征地的公益屬性進行磋商的平臺，導致在征地實踐中，對公共利益的判定往往成為征地政府自由裁量的事項，被征地農(nóng)民難以形成有效制約。因此，為規(guī)制政府征收權的行使，保障征地的公益屬性，就必須建立獨立的公共利益認定程序，在征地政府與被征地農(nóng)民之間搭建利益協(xié)商、博弈的平臺，疏通利益表達機制，使公共利益的認定建立在政府與被征地農(nóng)民共識的基礎之上。

獨立的公共利益認定程序的建立，可以考慮將對公共利益的認定從政府的土地征收決定中分離出來。具體而言，政府擬征收土地的，應當在擬征收土地范圍內(nèi)發(fā)布征地預公告，明確告知擬被征土地將來的用途，并且在預公告中，應對擬征地是為了公共利益的需要作出論證和說明。同時，征地政府可以農(nóng)戶為單位，向被征地農(nóng)民發(fā)放征地公益屬性意見書，征詢被征地農(nóng)民意見。被征地農(nóng)民知悉擬征地事由以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會應立即召集村民會議或者村民代表會議，就擬征地的公益屬性進行討論磋商，形成決議，村民會議或者村民代表會議決議應是政府作出公共利益認定的必備材料。如果會議決議認為征地符合公共利益的，政府即可作出公共利益的認定，啟動征地后續(xù)程序。如果會議決議認為征地不符合公共利益，政府原則上不得作出公共利益認定，政府仍作出公共利益認定的，即政府與被征地農(nóng)民就征地的公益屬性發(fā)生爭議時，應允許被征地農(nóng)民就征地的公益屬性提請司法審查。此種獨立的公共利益認定程序，公共利益認定過程中的磋商、博弈，能保證被征地農(nóng)民的利益得到表達，并且農(nóng)民的利益訴求能對政府的征地決策構成實質性制約，不僅能有效降低因征收權的濫用所引發(fā)的征地糾紛，而且能使被征地農(nóng)民的合法權益得到最大程度的保護。

（三）征地補償過程中農(nóng)民利益表達剛性機制的構建

征地補償?shù)?、補償費被侵占挪用引發(fā)的征地糾紛，已成為當前農(nóng)村集體土地征收的突出問題。征地補償?shù)?，與現(xiàn)有征地補償標準、補償程序密切相關?！霸谡鞯夭疬w中圍繞補償安置進行的主體間利益博弈中，由于各方占有政治、經(jīng)濟資源的不對等，導致雙方的利益經(jīng)常處于嚴重的失衡狀態(tài)?！保?0］就補償標準而言，由于《土地管理法》規(guī)定的較為原則和籠統(tǒng)，在征地實踐中，征地補償標準往往由省一級政府、市、縣政府單方規(guī)定，導致征地補償標準比較低，甚至低于法定最低標準。征地補償標準的設定，與被征地農(nóng)民的利益密切相關，因此，征地補償標準的設定過程，應是政府與被征地農(nóng)民利益博弈的過程。政府在擬定征地補償標準時，應公開征求意見，被征地農(nóng)民可通過個人或團體的形式提出意見，政府在收集到意見以后，應主持召開聽證會，城市郊區(qū)或者存在較大征地可能的農(nóng)村地區(qū)，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村委會召集村民會議或者村民代表會議，選舉聽證會代表。征地補償標準應充分體現(xiàn)聽證會的結果，聽證會的材料應成為征地補償標準備案的必備材料。

征地補償安置方案，應建立在征地補償標準之上，擬征地的市、縣人民政府擬定征地補償安置方案草案以后，應將該草案在擬被征地范圍內(nèi)予以公告，并可以農(nóng)戶為單位送達該草案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會應即時召集村民會議或者村民代表會議，就征地補償安置方案草案進行討論、磋商，形成會議決議，并由村委會將會議決議及討論意見提交擬征地政府，征地政府應根據(jù)此會議決議及討論意見，修改征地補償安置方案。擬被征地范圍內(nèi)的農(nóng)民，也可通過村委會或者數(shù)人聯(lián)名的方式，要求召開補償安置聽證會，由政府與被征地農(nóng)民就征地補償安置問題進行充分討論磋商，最終確定的征地補償安置方案應最大限度體現(xiàn)政府與被征地農(nóng)民的共識。對征地雙方而言，“表達本身即是一種情緒釋放，因此充分而制度化的利益表達有利于沖突的初步化解，或者為沖突的最終化解提供機會。”［11］征地補償安置方案是政府與被征地農(nóng)民充分討論協(xié)商的結果，這就為后續(xù)的政府與被征地農(nóng)民簽訂征地補償安置協(xié)議掃清障礙。補償安置協(xié)議簽訂以后，政府應及時、足額支付征地補償費，為防止補償費被侵占、挪用，征地補償費應以農(nóng)戶為單位直接支付給被征地農(nóng)民。如此，不僅提高了征地后續(xù)工作的效率，而且大大降低了征地補償糾紛發(fā)生的概率，從而有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）暢通農(nóng)民體制內(nèi)維權渠道和利益表達機制

征地、補償糾紛發(fā)生以后，應疏通農(nóng)民體制內(nèi)維權渠道，在制度化、法治化范圍內(nèi)維護被征地農(nóng)民合法權益。首先，就土地征收是否為了公共利益的需要所引發(fā)的糾紛而言，被征地農(nóng)民對征地政府作出的公共利益認定有異議的，應允許被征地農(nóng)民提起行政復議或者行政訴訟。公共利益的認定先于土地征收決定，可由擬征地的市、縣政府完成，當被征地農(nóng)民對公共利益的認定提起行政復議時，一般由省一級或者市一級政府進行，對公共利益的認定提起行政訴訟的，由擬被征地所在地的法院受理。之所以將公共利益的認定交由市、縣政府完成，不僅在于市、縣政府往往是征地的組織者和實施者，在公共利益認定過程中便于與被征地農(nóng)民進行溝通協(xié)商，而且公共利益認定糾紛發(fā)生以后，擴大了被征地農(nóng)民提起行政復議或者行政訴訟的空間，由此可拓寬被征地農(nóng)民體制內(nèi)維權渠道。其次，就征收補償標準引發(fā)的糾紛而言，征收補償標準一般都由市、縣人民政府擬定，被征地農(nóng)民認為征地補償標準設定不合理的，可申請市、縣人民政府協(xié)調解決，經(jīng)市、縣人民政府協(xié)調仍無法解決的，被征地農(nóng)民可以向上一級人民政府申請裁決，上一級人民政府可以其土地行政主管部門為主，會同建設部門、財政部門等組成裁決委員會，對征收補償標準進行裁決，裁決以政府名義作出，被征地農(nóng)民對征收補償標準的裁決不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟。無法達成征收補償安置協(xié)議的，可由市、縣人民政府根據(jù)土地征收補償安置方案作出征收補償決定。被征地農(nóng)民對征收補償安置方案、征收補償安置決定不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟，征收補償標準應是審查征收補償安置方案和征收補償安置決定的根據(jù)。

四、余論

集體土地征收與補償?shù)闹贫仍O計，要在征收權的行使與被征地農(nóng)民權益的保護之間尋求平衡。要保障被征地農(nóng)民的合法權益，保證征地活動的順利進行，就必須突出被征地農(nóng)民的主體地位，健全農(nóng)民利益表達的組織依托，在征地政府與被征地農(nóng)民之間搭建起利益溝通、協(xié)商、博弈的平臺，使得被征地農(nóng)民的利益訴求能夠進入政府的征地決策之中，增強被征地農(nóng)民對集體土地征收與補償進程的實質性約束力，使得集體土地征收與補償?shù)倪^程，成為征地政府與被征地農(nóng)民之間利益協(xié)商、凝聚共識的過程。于此，不僅能大大降低征地補償糾紛發(fā)生的概率，減少影響社會和諧與穩(wěn)定的因素，而且能最大限度內(nèi)滿足被征地農(nóng)民的利益訴求，保障被征地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。

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