○王安春

在我國經濟和社會結構快速變化、人口老齡化問題日趨嚴峻,尤其是農村空巢家庭越來越多的背景下,傳統(tǒng)農村家庭養(yǎng)老功能日漸弱化,農民的養(yǎng)老問題逐漸成為社會的一大難題。2009年9月1日，國務院下發(fā)《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，新型農村社會養(yǎng)老保險制度（下文簡稱“新農?！保┱絾?。構建新農保制度是改善民生、關系8億多農民福祉的一項重大舉措，是在我國經濟社會轉型背景下建設和諧社會的必然選擇，對于促進社會公平、縮小城鄉(xiāng)差距、維護農村穩(wěn)定具有重要意義。然而新農保自實施以來，在推廣這一惠民制度的過程中，雖然取得了積極的成效，得到了大部分農民群眾的擁護和歡迎，但事實上卻并不十分理想，特別是在各地方的實際運行過程中，都不同程度地存在著政府責任的缺位。較以往舊農保，新農保的“新”就在于強調政府的責任。新農保是不以盈利為目的,具有社會福利性質的一項公益性事業(yè)，是具有壟斷性質的一項法定保險，是政府行為。在構建新農保制度時，首要的就是明確政府在新農保制度的建設和實施中的責任，發(fā)揮政府的主導作用。當前政府在新農保工作中存在的一些問題、不足與缺位，是一個值得深入探討的問題。鑒于此，本文在分析新農保推行中政府的責任缺位現(xiàn)狀的基礎上，給出相關的政策建議，以期新農保制度的優(yōu)化完善和擴大推廣。

一、新農保制度實施中政府責任缺位的表現(xiàn)

1.制度設計中公平原則的缺位

2009年新農保逐步開始向農村覆蓋，但與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相比，當前新農保存在許多問題：（1）統(tǒng)籌層次低，絕大多數(shù)新農保實施縣級統(tǒng)籌。由于縣級地域和人數(shù)的局限性,基金運用空間小、收益低，管理失范現(xiàn)象嚴重。而且養(yǎng)老保險的低統(tǒng)籌層次,易于導致政策的高度碎片化,基金抗風險能力差,項目之間互不溝通,部門之間往來困難，不利于人員流動。（2）保障水平低?，F(xiàn)行的新農保政策的國家標準很低，福利也是初級的，月養(yǎng)老金不足百元。隨著時間的推移和經濟社會發(fā)展，新農保所提供的生活保障能力遠不能滿足人們的基本生活要求，影響了其作為一項養(yǎng)老政策功能的實現(xiàn)。（3）新農保覆蓋面小。根據(jù)國務院的決定，2012年要基本實現(xiàn)新農保和城居保制度全覆蓋。但制度全覆蓋不等于目前生活在農村的老人都能參保。由于財政投入偏少、吸引力不足、年輕人參保熱情不高、傳統(tǒng)觀念影響、生存環(huán)境限制、繳費困難等原因，農村真正參保的只是一部分。享有同樣的權利，享受同樣的公共產品和保障，一直是廣大農民的期盼，新農保使農民有了享受公共財政陽光的權利，但制度設計中存在的問題使農民難以在制度上體會到他們享受公共財政陽光的公平性。

2.法律強制性偏弱與政府宣傳缺位

目前各地新農保試點過程中，出于對農村社會實際狀況的考慮，按照國家的規(guī)定，農民是采取自愿形式參保的，這必然弱化政府的干預責任，淡化社會保障制度強制性特征。但農民自愿參保原則并不意味政府可以撒手不管。無論是新農保,還是其他商業(yè)性農業(yè)保險,凡屬自愿參保的都必然面臨如何提高并維持農民的參保意愿這一難題。對于新農保來說,更是如此。如何打消農民的顧慮,讓農民感到真正受惠,并堅持長期參保,政府的宣傳、鼓勵是必要的。而且新農保作為一個剛性的制度安排，政府部門沒有理由袖手旁觀，而應履行自己的職責，有效地承擔起推動新農保發(fā)展的責任。然而，由于我國農村人口眾多，農村地區(qū)幅員遼闊，人口居住分散，這給縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的宣傳工作帶來了困難。特別是近年來中央多項民生政策出臺，地方承擔的社會事務不斷增加，財政支出壓力加大，新農保在一些財政情況不太好的地區(qū)，政府宣傳普遍出現(xiàn)缺位。

3.基金管理缺位，管理混亂、層次低，保值增值受到制約

隨著保險覆蓋面擴大、參保人員的增多,將會形成數(shù)額相當龐大的繳費收入，進而形成數(shù)量可觀的養(yǎng)老保險基金。這些養(yǎng)老保險基金涉及農民未來的生活來源問題,其安全運營、保值增值,對自愿參保的農民而言，意義重大。目前我國社會保障體制的管理仍處于分散狀態(tài)，人事、勞動和社會保障等部門分別承擔著社會保障的部分工作。這造成了基金管理的混亂。政府各級別、各部門由于對問題的認識差異及受部門利益驅動的影響，都參與農保障基金的管理，造成地區(qū)、部門間政策不統(tǒng)一、業(yè)務交叉、難以協(xié)調和集中運營，扯皮推諉、不負責任、甚至挪用濫用基金的現(xiàn)象也時有出現(xiàn)。而且我國新農保開始試點以縣為單位，基金“暫時實行縣級管理”的制度設計，使得新農保基金管理層次低，基金規(guī)模小，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，難以進行多樣化投資，收益不高，基金保值增值受到制約。一些閑置和沉淀的基金，在某種程度上還是貶值。

4.制度銜接安排的缺位

目前，我國養(yǎng)老保險“碎片化”的現(xiàn)象嚴重，新農保和其他具有身份化的社保制度，如城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險、農民工養(yǎng)老保險、最低生活保障制度之間呈條塊分割狀態(tài)。隨著城市化水平的迅速提高，大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口遷移已經是一個不爭的事實，新農保制度在運行過程中不可避免地會涉及與其他養(yǎng)老保險制度的銜接,包括不同地區(qū)間新農保制度的銜接和新農保與其他養(yǎng)老保障體系制度的銜接。盡管2009年9月國發(fā)〔2009〕32號文件對新老農保制度的并軌銜接問題做出了明確規(guī)定，但是至今，如何實現(xiàn)其他制度之間的有效銜接，政府沒有完善的制度銜接安排，造成制度的混亂和管理的缺位，既不利于在城鎮(zhèn)務工的農民參保，也不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

5.財政支持的缺位

長期以來，我國用于社會保障的財政支出水平比較低,據(jù)統(tǒng)計，2001年至2010年財政社會保障支出占財政支出的比重分別為10.52%、11.95%、10.77%、10.94%、10.90%、10.79%、10.94%、12.15%、12.46%、14.06%。在如此低的支出水平中,還存在著支出結構嚴重不均衡現(xiàn)象，即政府財政支出過于向城市傾斜而忽略農村。由于用于農村社會保障的政府財政支出較少，2009年以前中央財政和大部分的省級財政對農民養(yǎng)老的投入幾乎為零，只是縣級財政給些補貼，絕大多數(shù)普通農民幾乎得不到任何補助。直到2009年9月，新農保制度在全國范圍內快速實施，中央財政和省級財政才對農村社會養(yǎng)老保險進行財力支持，中央財政對新農保的財政補助從2009年的10.76億元增到2011年的352.06億元，增長近32倍。盡管如此，仍未改變政府財政投入上“重工輕農、重城輕鄉(xiāng)”，對農村社會保障的財政支持力度不足的現(xiàn)狀，這不僅難以解決農民的養(yǎng)老問題,反而擴大了目前業(yè)已存在的城鄉(xiāng)個人收入差距。

二、政府在新農保中應承擔的責任

1.體現(xiàn)公平性原則，建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險體制

由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間社會保障存在巨大的差異，形成特有的城鄉(xiāng)二元結構?，F(xiàn)代社會保障的基本理念和制度內涵，以實現(xiàn)社會公平與正義為靈魂。因此要求政府的制度安排要體現(xiàn)公平性。勞動者之間只存在社保交費多少和享受保障水平高低的不同，社會保險對勞動者在給付標準、給付辦法上應是統(tǒng)一的，不存在由于所有制、產業(yè)、地區(qū)和身份的不同而產生的差別，更不應存在有無保障的差別。

從國際比較和國內現(xiàn)實來看，打破戶籍界限，農村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險納入統(tǒng)一體系，構建城鄉(xiāng)一體互通的多層次統(tǒng)一模式成為必然趨勢。當前，根據(jù)我國養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀，在進行新農保制度設計時，應根據(jù)農民的不同職業(yè)群體、經濟社會發(fā)展和農民職業(yè)身份轉換的實際，打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度之間的銜接和轉換渠道，使不同制度之間相互轉換順暢，這既可方便農民根據(jù)自己的職業(yè)變換自愿選擇養(yǎng)老保險的參保方式，也為養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建立起“激活”機制。在此基礎上，逐漸打破城鄉(xiāng)分割的二元保障體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化。

2.加大政府的財政支持

盡管近年來我國財政支出方面已增加了對農村社會養(yǎng)老方面的投入。然而由于歷史和現(xiàn)實的原因,我國政府對農村社會養(yǎng)老的支持力度還是很小的。目前的實際狀況是，我國農村社會保障薄弱，歷史欠賬太多，加上廣大農村的貧富懸殊、人們思想觀念的異同，到目前為止，農村養(yǎng)老仍以家庭自我保障為主，很多農民仍游離于社會養(yǎng)老保障之外，絕大部分農村地區(qū)的養(yǎng)老形勢依然嚴峻。因此，建立社會養(yǎng)老保險勢在必行。作為保障和改善民生的重要途徑的社會養(yǎng)老保險，政府的介入和財政支持責無旁貸，也是必不可少的。新世紀以來，伴隨我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，國家財政收入不斷邁上新的臺階，考慮到我國農村養(yǎng)老目前面臨的實際問題，政府應進一步加大對新農保的財政支持力度，進一步提高新農保待遇，調動農民參保積極性，盡快緩解農村社會養(yǎng)老問題。

3.加大新農保政策宣傳力度，實現(xiàn)新農保廣覆蓋

新農保是一項新事物,在現(xiàn)實中多數(shù)農民對這一政策還不太理解，受老農保的負面影響，少數(shù)農民對新農保穩(wěn)定性還存有顧慮，導致參保繳費工作推進緩慢。因此,要想吸納農民參與到新農保中來,政府應履行好宣傳職責，加大新農保的宣傳力度。

對新農保的宣傳的方式多種多樣，每種宣傳方式均有其獨特的長處和局限性，要使各種宣傳方式科學地相互協(xié)調，效果配合。如，可首先利用報紙、電視媒體、手機短信、網絡等生動活潑、通俗易懂的宣傳形式作先行，將新農保信息、新農保政策重要意義傳播給廣大受眾，使之有個較為全面詳細的了解。其次，組織各鎮(zhèn)村組干部進行新農保政策宣傳培訓，向鎮(zhèn)村組干部講解新農保的優(yōu)點和實惠，使鎮(zhèn)村組干部熟悉了解這項惠農政策。再次，動員縣鄉(xiāng)村干部、社保機構工作人員等方面力量深入基層，召開黨員會、群眾會，發(fā)放宣傳資料，答疑解惑。最后，在各鎮(zhèn)村組主要路口、路段、人口密集場所拉橫幅、張貼標語、辦櫥窗、設立咨詢點等，進行大規(guī)模的宣傳，制造聲勢，使新農村政策家喻戶曉，深入人心。

在新農保宣傳過程中，本著民生問題百姓做主的理念，既要廣泛宣傳，把新農保的有關政策送到千家萬戶，又要注意正確引導，防止炒作。通過宣傳政策，使廣大農民對黨的惠民政策入耳、入心、入腦，自覺踴躍參加新農保。

4.加強新農保基金的管理

新農?；鹉壳啊皶簩嵭锌h級管理”，基金被分割到全國2800多個縣(市、區(qū))級獨立管理的基本單位,基金風險、管理難度較大。新農?；鸨晦r民稱為“養(yǎng)命錢”，基金安全既關系到廣大參保群眾的切身利益，也關系到新農保能否健康發(fā)展。因此,確保基金的規(guī)范管理和安全運行至關重要。要切實提高安全防范意識，建立健全基金監(jiān)督制度，將基金監(jiān)管貫穿于收支管全過程；在制定部門和崗位內控制度上，要確定重要部門和關鍵環(huán)節(jié)，認真執(zhí)行員工離崗交接、崗位輪換和代職管理等制度；要完善基金稽核審計制度,堅持實地稽核，從源頭上防范一些單位和個人擠占、挪用、冒領；要將新農保基金納入日常監(jiān)督范圍，建立定期檢查制度，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正運行中存在的問題。隨著新農保覆蓋面的擴大、基金數(shù)額的增多,為有效降低基金使用和管理風險，應提高管理層次，實現(xiàn)省級管理。在實現(xiàn)省級管理以后,可以考慮將基金投資多元化，以實現(xiàn)保值增值，增加基金的支付能力。

5.加快新農保立法，監(jiān)督檢查相關法律法規(guī)、政策的貫徹落實

目前，“新農?！敝饕蓢鴦赵骸蛾P于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》等政府政策調整，缺乏正式法律監(jiān)督體系支撐，權威性不夠，很不穩(wěn)定。新農保應依靠法律手段，以法律形式明確諸如性質、相關的權利義務、資金來源、支付標準、運營管理、組織網絡等，使之能真正惠及全國8億農民兄弟。新農保立法的關鍵是要建立健全業(yè)務財務、基金安全和風險管理等規(guī)章制度，規(guī)范流程，推行和普及規(guī)范化操作，增加挪用、截留基金的懲戒、追責性條款，確保新農保管理工作規(guī)范、安全、可控。

目前新農保實行政事分開的管理體制,政府負責制定法律、法規(guī)和政策，社會機構承辦具體事務。在這種體制下,政府負有監(jiān)督檢查各項法律法規(guī)、規(guī)章落實情況的重要職責。為此，政府應突出重點、創(chuàng)新手段，依據(jù)有關法律法規(guī)、規(guī)章和政策,將監(jiān)督檢查滲透到新農保運行的每個環(huán)節(jié)，通過對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查,發(fā)現(xiàn)隱患，及時采取措施預防，維護參保人的利益,保證新農保制度的健康運行。

三、結語

按照標準，我國現(xiàn)已進入老齡化社會，是較早進入老齡社會的發(fā)展中國家之一。我國是一個人口大國，也是一個農業(yè)大國，農村人口占總人口50%以上，全國有一半人口生活在農村，老有所養(yǎng)成了我國農村社會的突出問題。我國《憲法》第十四條規(guī)定：“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”；第四十五條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這里，建立社會保障制度、公民獲得物質幫助權、發(fā)展社會保險等，都強調國家承擔的責任,而國家承擔的責任需要政府通過具體的行政機關及其官員才能具體實施,因此,社會養(yǎng)老保險具體表現(xiàn)為政府的責任。

當前我國社會養(yǎng)老保險尤其是農村社會養(yǎng)老保險日漸緊迫和突出，為了實現(xiàn)農村人口老有所養(yǎng)，確保新農保政策的公平與普惠，作為社會保險制度的制定者、社會保險的直接組織者、提供者的政府，推動新型農村社會養(yǎng)老保險體系的建立，有著不可推卸的責任。2009年8月18日,溫家寶總理在全國新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作會議上強調,寧可少上點項目、壓縮其他方面開支,也要擠出錢來把“新農?！边@件大事辦好。這充分顯示了國家領導人對建立新農保制度的重視和決心。2012年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議《政府工作報告》中表示：今年年底前實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，這意味著每一位農村居民和城鎮(zhèn)居民都可以參加新農保。雖然從“制度全覆蓋”走向“人員全覆蓋”，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)目標，一定困難重重，但是我們有充足的理由相信，只要眾方參與，政府敢于負責、勇于擔當，幸福的中國農民一定會擁有一個晚霞絢麗多彩的“夕陽紅”。

（責任編輯 張 敏）