王琳雯

（福建江夏學(xué)院 思想政治理論部，福建 福州350108）

改革開放以來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)公民的有序政治參與，并把它作為推進(jìn)我國民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容。繼黨的十七大報(bào)告提出了保障人民當(dāng)家作主的公民“四權(quán)”，即知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)后，黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證?！彪S著我國社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，我國公民的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求意識(shí)也進(jìn)一步提升，公民通過自身或社會(huì)組織合法地積極參與社會(huì)事務(wù)和國家事務(wù)的管理，對促進(jìn)我國政治體制改革和民主法治建設(shè)具有重大意義。

一、公民參與權(quán)的內(nèi)涵

當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)上對公民參與有眾多論述，但對公民參與權(quán)的論述則不多。筆者認(rèn)為，第一，公民參與權(quán)與公民參與有區(qū)別也有聯(lián)系。公民參與是一種行為，公民參與權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利；公民參與權(quán)是公民參與的前提，沒有參與權(quán)，公民就不能依法參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)；而公民的參與行為又是公民的參與權(quán)在社會(huì)生活中的具體實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。第二，參與權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。《世界人權(quán)宣言》將人權(quán)分為公民及政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利兩類，并將公民與政治權(quán)利放在首位。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條也規(guī)定，每個(gè)公民都應(yīng)有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。參與權(quán)，尤其是政治參與權(quán)由此體現(xiàn)出非常清晰的人權(quán)屬性。第三，公民參與權(quán)是憲法、法律保障的一項(xiàng)基本權(quán)利。參與權(quán)得到了包括憲法在內(nèi)的國家法律的肯定，如美國公民在上交請?jiān)笗臋?quán)利自1791年美國憲法第一修正案以來就一直是美國公民公眾參與的權(quán)利總稱部分；俄羅斯聯(lián)邦憲法第33條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦公民有權(quán)向國家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)提出個(gè)人意愿及表達(dá)個(gè)人和集體請求的權(quán)利。在荷蘭、德國、丹麥、瑞典該權(quán)利已成為其法律系統(tǒng)中的一部分。我國現(xiàn)行憲法沒有直接規(guī)定公民享有參與權(quán)，但憲法第2條的規(guī)定則認(rèn)為是公民參與權(quán)的具體體現(xiàn)：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡谒?，參與權(quán)的本質(zhì)是一項(xiàng)民主權(quán)利。公民參與權(quán)其權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論自由、監(jiān)督權(quán)、結(jié)社自由。①公民參與權(quán)分為公民參與的實(shí)體性權(quán)利和公民參與的程序性權(quán)利。公民參與的實(shí)體性權(quán)利是指公民參與權(quán)作為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展過程中的公民所享有的重要政治權(quán)利。本文從該方面進(jìn)行論述。石路.政府公共決策與公民參與［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：153.綜上所述，筆者認(rèn)為公民參與權(quán)是指公民依法享有的憲法和法律所保障的，通過國家不斷創(chuàng)造的各種途徑參與國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

二、公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)障礙

近年來，隨著公民參與意識(shí)不斷提高，公民參與權(quán)在一定程度上得到實(shí)現(xiàn)，但目前公民參與權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)還存在一些障礙。表現(xiàn)在以下幾方面：

1.制度保障滯后。我國目前在保障公民參與權(quán)方面的法律制度建設(shè)明顯滯后，雖然相關(guān)法律確認(rèn)了公民參與權(quán)的權(quán)利體系，如：《憲法》、《選舉法》、《代表法》、《立法法》等等，但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，且對公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑、權(quán)利救濟(jì)等方面基本沒有規(guī)定，因此在實(shí)踐中難以具體實(shí)施，使得公民參與權(quán)的行使大打折扣。

2.權(quán)利保障不足。首先，公民表達(dá)權(quán)。表達(dá)自由是公民通過各種形式發(fā)表自己的見解、觀點(diǎn)和意見而不受他人非法干涉的自由，是公民參與的必由途徑。我國憲法規(guī)定“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”這實(shí)際上就是對公民自由表達(dá)權(quán)利的肯定。公民表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，意味著公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。2012年“四川什邡”事件中，正是民意表達(dá)不暢成為群體事件發(fā)生的導(dǎo)火索。而目前我國保障表達(dá)自由的法律主要有《出版管理?xiàng)l例》、《信訪條例》、《音像制品出版管理?xiàng)l例》等，這些規(guī)范性文件的位級(jí)較低，難以形成有效的保障作用。其次，公民知情權(quán)。公民參與權(quán)行使的前提，是公民擁有知情權(quán)，不“知情”也就無法“參與”。知情權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，隨著社會(huì)的發(fā)展其在公民權(quán)利體系中的地位日益突出，也為人民日益關(guān)注。目前，在我國在立法層面上，作為公民參與權(quán)重要內(nèi)容的知情權(quán)在我國仍未作為一項(xiàng)基本權(quán)利在憲法上明確規(guī)定。而對于知情權(quán)的相關(guān)內(nèi)容多在民法、經(jīng)濟(jì)法以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)的層面上規(guī)定，且缺乏全面性、系統(tǒng)性。實(shí)踐中即便在相關(guān)法律、法規(guī)對知情權(quán)有規(guī)定的情形下，也常常未得到切實(shí)的實(shí)施和貫徹執(zhí)行，公民的知情權(quán)大量受到侵犯。許多部門則以信息公開所可能帶來的危害后果作為有選擇公開信息的理由，在處理涉及公眾利益的行為時(shí)實(shí)施信息封鎖。近年來發(fā)生的一些群體性事件、網(wǎng)絡(luò)謠言正是信息不公開，公民沒有足夠的知情權(quán)而導(dǎo)致。如2008年貴州的“甕安事件”、2009年湖北的“石首事件”，其事態(tài)擴(kuò)大的重要原因，在于地方政府處理事件時(shí)的信息不透明，在虛虛實(shí)實(shí)中，使得各種傳言、猜測不絕于耳而最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。最后，公民監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指公民擁有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員公務(wù)活動(dòng)的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)是公民政治權(quán)利的重要組成部分，是公民參與的重要方面，也是參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保證。從現(xiàn)實(shí)狀況看，該權(quán)利行使的道路也并不順暢，常常遇到公權(quán)力的侵害。2010年11月，“甘肅王鵬此前因多次發(fā)帖舉報(bào)大學(xué)同學(xué)馬晶晶在公務(wù)員招考中作弊，而遭到了寧夏吳忠市公安局利通分局民警的跨省追捕?！保?］這是一起典型的公民行使檢舉權(quán)，對國家機(jī)關(guān)工作人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督而受到侵害的事例。

3.組織化參與程度不足。公民的政治參與應(yīng)當(dāng)是組織化的，社會(huì)組織化程度越高，公民參與的有效性就越強(qiáng)。由于社會(huì)組織的作用在我國未得到足夠重視，且社會(huì)認(rèn)知度很低。目前我國公民參與權(quán)的行使多表現(xiàn)為公民個(gè)人通過各種途徑政治參與，但由于公民個(gè)體在能力、信息、資源、利益等方面的限制，其參與行為對社會(huì)所產(chǎn)生的影響力具有很大的局限性。在2011年我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉中，我國各省、市出現(xiàn)了公民以“獨(dú)立候選人”積極參選人大代表，由于缺少組織化途徑的支持，競選活動(dòng)受限制，參選過程很是艱難。據(jù)報(bào)道，“北京非官方推薦的獨(dú)立參選人無一成為正式候選人?！保?］

三、公民參與權(quán)的基本保障

1.憲法保障。公民參與權(quán)作為基本人權(quán)已體現(xiàn)在《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中。公民參與權(quán)作為公民的憲法權(quán)利也已成為當(dāng)今民主憲政國家的基本理念。如前所述，我國現(xiàn)行憲法并未直接規(guī)定公民享有參與權(quán)，只是在部分條文體現(xiàn)了公民參與權(quán)，僅此不足以充分保障公民參與權(quán)。因此，可以在《憲法》第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”部分明確規(guī)定“公民享有通過各種形式依法參與公共事務(wù)的決策、管理、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)利?！保?］在憲法中確認(rèn)，是保障公民參與權(quán)的根本途徑，也為法律的制定提供了依據(jù)

2.保障公民的知情權(quán)。首先，確立公民知情權(quán)的憲法保障。在憲法中明確規(guī)定公民知情權(quán)，明確公民有接受信息和尋求獲取信息的權(quán)利以及不受公權(quán)力阻礙和干涉的權(quán)利。確立知情權(quán)作為公民一項(xiàng)基本權(quán)利的憲法地位，為《政府信息公開法》和其他法律、法規(guī)提供立法依據(jù)和保障。

其次，落實(shí)政府信息公開制度。以現(xiàn)有的《政府信息公開條例》為依據(jù)，凡是要讓社會(huì)公眾廣泛知曉或參與的事項(xiàng)或者行政決策，以及與公民的切身利益有切實(shí)關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，政府都應(yīng)及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開，保障公民享有充分的知情權(quán)。由于政府在獲取信息上具有天然的優(yōu)勢，這就要求政府公開全面的信息、客觀真實(shí)的信息和有價(jià)值的信息。因?yàn)檎x擇性的信息公開，公民就無法做出正確的判斷和反應(yīng)，公民的參與也就成為空談。

再次，推進(jìn)政府信息公開與公民參與的雙向互動(dòng)。一方面，政府信息客觀、全面的公開將激發(fā)公民參與的熱情和積極性，促進(jìn)政府與公民間進(jìn)行對話溝通，有助于化解公共利益和個(gè)人利益的沖突。這就要求政府必須認(rèn)真對待公民申請政府信息公開的行為，即使這些行為不盡理性、不盡合理，都應(yīng)保護(hù)公民行使知情權(quán)的積極性?！耙虼嗽诋?dāng)下社會(huì)，必須推進(jìn)政府信息公開與公眾參與的雙向互動(dòng)，幫助支持公民、法人和其他組織在申請政府公開有關(guān)信息過程的有效行使知情權(quán)?！保?］另一方面，公民的參與也促使政府信息公開的范圍更加擴(kuò)大、形式更加多樣，使政府決策更加民主化、法制化。政府應(yīng)建立有效的反饋機(jī)制，讓公民知曉政府對公民參與的態(tài)度，如反饋公民對政府信息的意見和觀點(diǎn)的處理結(jié)果或采納情況，反之則將影響公民參與的熱情和積極性。因此，“政府必須主動(dòng)了解民情、民意，做好公民參與的信息反饋工作；政府要善于整合信息、分析問題，引導(dǎo)公民解決實(shí)際問題；政府回應(yīng)還要講究實(shí)效，讓公民感受到參與的價(jià)值?！保?］

3.保障公民表達(dá)自由。民主需要表達(dá)的自由，如果公民的表達(dá)自由不被重視，公民的參與將流于形式。目前我國公民表達(dá)自由的法定途徑有集會(huì)、游行、示威、選舉、聽證會(huì)、座談會(huì)、報(bào)紙、雜志、廣播、電視、人民團(tuán)體或其他群眾自治組織等等，隨著社會(huì)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、短信、微博、問卷調(diào)查、熱線電話等也成為人們廣泛的表達(dá)途徑。因此，在保持和完善其原有的表達(dá)途徑的同時(shí)，要充分重視網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、微博、短信等做為公眾表達(dá)要求和呼聲的新途徑的作用，積極發(fā)展新的參與途徑，滿足公民的參與要求?，F(xiàn)實(shí)中，“一方面，公民廣泛充分的表達(dá)自由權(quán)的行使可能會(huì)給社會(huì)管理和社會(huì)秩序造成一定的威脅；另一方面，政府對表達(dá)自由的干預(yù)又有可能對公民的表達(dá)自由權(quán)乃至民主程序造成一定的傷害或破壞?！保?］因而，有必要盡快制定相關(guān)法律，如《新聞法》、《出版法》、《請?jiān)阜ā?，使公民的表達(dá)有法可依、有章可循。同時(shí)，公權(quán)力應(yīng)寬容地對待公民的表達(dá)自由，即使有些言論、觀點(diǎn)略有失實(shí)之處，只要其基本事實(shí)無誤，無違背法律、造謠誹謗，都應(yīng)得到政府的寬容和理解。政府在保障公民表達(dá)自由的同時(shí)，引導(dǎo)公民理性表達(dá)，這一方面有利于緩解公民情緒、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；另一方面有利于激發(fā)公民參與的積極性和參與的熱情，并在一定程度上促進(jìn)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

4.保障公民的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以制約權(quán)力的腐敗和濫用，并保障公民自身權(quán)利不受侵害。我國憲法41條規(guī)定：“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！倍鵁o論是批評、建議，還是申訴、控告和檢舉，都離不開公民的參與。只有讓公民參與到權(quán)力的行使中，才能保證權(quán)力的合法行使。當(dāng)前，應(yīng)在我國現(xiàn)有的監(jiān)督權(quán)保障制度的基礎(chǔ)上，加緊“建立公民監(jiān)督權(quán)的安全保障機(jī)制”，［7］在公民行使申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)時(shí)其人身權(quán)和其他權(quán)利受到必要的保護(hù)，避免來自公權(quán)力的侵害。

5.保障公民的結(jié)社自由，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)單獨(dú)依靠個(gè)體的力量有時(shí)是難以滿足或者實(shí)現(xiàn)的程度是有限的，將分散的個(gè)體力量組織起來，通過社會(huì)組織的力量參與到自己能力范圍以外的國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)出自己的聲音，從而使政府決策過程和結(jié)果更符合民意。

社會(huì)組織體現(xiàn)了公民的結(jié)社權(quán)。要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，首先，要保障公民的結(jié)社自由。結(jié)社自由是公民為了一定宗旨，依照法定程序組織或者參加具有持續(xù)性的社會(huì)組織的自由。是我國憲法規(guī)定的公民一項(xiàng)政治權(quán)利。社團(tuán)是公民參與國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)的重要途徑和形式。其次，增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性。黨的十七大報(bào)告提出：發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。但目前根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條“成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記”的規(guī)定看，社會(huì)組織的申報(bào)人到民政部門申報(bào)登記之前，還需要有業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)，否則就意味著無法進(jìn)行登記，這一規(guī)定無疑使得社會(huì)組織必須依附于政府，限制了社會(huì)組織的發(fā)展。因此，要使社會(huì)組織成為真正意義上的社團(tuán)組織，并依靠社會(huì)組織自身的宗旨進(jìn)行活動(dòng)，成為獨(dú)立于政府的主體，“應(yīng)當(dāng)盡快制定《社會(huì)團(tuán)體法》，以法律的形式規(guī)范并保障結(jié)社自由的行使，取消現(xiàn)行的雙重許可制，適度放寬社會(huì)組織的成立條件”，［3］支持其發(fā)展的獨(dú)立自主性，使公民按照自己意愿結(jié)成的團(tuán)體，通過社會(huì)組織造就更加有社會(huì)責(zé)任感的公民參與國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)參與權(quán)。當(dāng)然，由于我國多是政府力量來解決社會(huì)問題的慣性思維，以及社會(huì)組織“過度營利”［8］導(dǎo)致缺乏社會(huì)公信度，其作用的發(fā)揮還需要一個(gè)過程。因此，社會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展還需要政府、社會(huì)組織、公眾的共同努力。

公民參與權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利已經(jīng)為我國社會(huì)各界所關(guān)注。公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅需要制度的完善，而公民自身的權(quán)利意識(shí)提升也是公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求。因此，完善和健全公民參與機(jī)制，引導(dǎo)公民積極參與國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理，還有很多建設(shè)性的工作需要做，也是我國政治體制改革和民主法治建設(shè)過程中一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷探索的課題。

［1］法學(xué)家點(diǎn)評2010年度中國十大憲法事例［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/fz/2011/01－24/2807529.shtml.

［2］北京獨(dú)立參選人無一成為正式候選人［EB/OL］.http：//bbs.tiexue.net/post2＿5582083＿1.html.

［3］黃學(xué)賢，齊建東.試論公民參與權(quán)的法律保障［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5）.

［4］王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐［M］.北京：法律出版社，2011.

［5］王雅琴.政府如何對待公民參與［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－05－24.

［6］丁德昌，周建國.表達(dá)自由的法理價(jià)值與法律保障［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

［7］呂皖潁.淺論保障公民監(jiān)督權(quán)［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［8］郭道久.以社會(huì)制約權(quán)力［M］.天津：天津人民出版社，2005.