李 瑞

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)a.法學(xué)研究所；b.人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

醫(yī)保勞動(dòng)糾紛是指勞動(dòng)者與用人單位之間因繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、支付相關(guān)待遇所引發(fā)的爭(zhēng)議。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條第3款規(guī)定：個(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的，可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁，提起訴訟。用人單位侵害個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的，個(gè)人也可以要求社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)或者社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理。這一規(guī)定為醫(yī)保勞動(dòng)糾紛確立了“雙軌”解決機(jī)制：以勞動(dòng)爭(zhēng)議程序?yàn)橐话憬鉀Q機(jī)制，同時(shí)輔以行政救濟(jì)機(jī)制。但總體來(lái)看，該機(jī)制存在兩處較大缺陷。

一、現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議程序無(wú)法妥善解決醫(yī)保勞動(dòng)糾紛

勞動(dòng)者醫(yī)保權(quán)益的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的參與。首先，勞動(dòng)者的參保需要醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位申請(qǐng)的核準(zhǔn)，不經(jīng)核準(zhǔn)，勞動(dòng)者不能享受醫(yī)保待遇；其次，勞動(dòng)者的醫(yī)保待遇須由醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核算；最后，當(dāng)保險(xiǎn)事故發(fā)生后，只有醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以決定是否向勞動(dòng)者支付保險(xiǎn)金。但在現(xiàn)行體制下的醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法參與勞動(dòng)爭(zhēng)議程序，使仲裁機(jī)關(guān)和人民法院難以查清案情事實(shí)，做出的裁決也很難被執(zhí)行。

醫(yī)保保費(fèi)的應(yīng)繳數(shù)額是根據(jù)勞動(dòng)者的月工資總額計(jì)算的，近年以來(lái)由于企業(yè)工資分配制度的靈活性和勞動(dòng)者各類(lèi)勞動(dòng)報(bào)酬（如加班工資、獎(jiǎng)金、津貼）的不確定性，使得勞動(dòng)者每月工資總額經(jīng)常變動(dòng)，導(dǎo)致勞動(dòng)者和用人單位每月應(yīng)繳納的醫(yī)保保費(fèi)用數(shù)額變化較大。另外，依照現(xiàn)行醫(yī)保制度，醫(yī)保保費(fèi)應(yīng)繳數(shù)額的核定權(quán)屬于醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。當(dāng)仲裁機(jī)關(guān)和人民法院裁決用人單位須為勞動(dòng)者補(bǔ)辦醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)，裁決主文難以對(duì)每月應(yīng)補(bǔ)繳的醫(yī)保保費(fèi)數(shù)額、補(bǔ)繳時(shí)間逐一明確具體地表述。如果裁決只是籠統(tǒng)地要求由用人單位為勞動(dòng)者補(bǔ)交醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，而將核定具體補(bǔ)交數(shù)額的工作交由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行，又會(huì)使裁決主文缺乏明確性、肯定性和具體性。

同時(shí)，由于醫(yī)保保費(fèi)特殊的性質(zhì)，仲裁機(jī)關(guān)和人民法院不能將用人單位未繳或少交的醫(yī)保保費(fèi)直接以裁判的方式給予勞動(dòng)者，只能在裁決中要求用人單位向醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行繳費(fèi)的義務(wù)。但醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并非勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的當(dāng)事人，沒(méi)有履行裁決的義務(wù)。在實(shí)踐中，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一般以用人單位的全體職工作為參保對(duì)象，而不受理勞動(dòng)者個(gè)人所提出的參保申請(qǐng)。在個(gè)案中，如果用人單位一直沒(méi)有為職工辦理醫(yī)療保險(xiǎn)，沒(méi)有在醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立統(tǒng)一繳費(fèi)帳戶(hù)，即使裁決要求單位為該勞動(dòng)者辦理醫(yī)療保險(xiǎn)，繳納醫(yī)保保費(fèi)，但在實(shí)際履行繳納醫(yī)保保費(fèi)時(shí)，如果用人單位不為勞動(dòng)者辦理參保、繳費(fèi)手續(xù)，勞動(dòng)者又無(wú)法向醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，仲裁機(jī)關(guān)和人民法院的裁決還是很難得到執(zhí)行。如果仲裁機(jī)關(guān)和人民法院通過(guò)一次性裁決賠償或調(diào)解的方式結(jié)案，則既違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條的規(guī)定，也使勞動(dòng)者的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)完全倒退到權(quán)利的自我救濟(jì)和自生自滅狀態(tài)。

現(xiàn)實(shí)的困難使得很多地方法院以各種方式拒絕受理此類(lèi)案件。如廣東省高級(jí)人民法院在《關(guān)于勞動(dòng)者向人民法院起訴要求用人單位為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，人民法院應(yīng)否受理及相關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》中就明確規(guī)定：“……征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)屬于社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)的職責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)征繳不到的，可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于勞動(dòng)者起訴要用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，人民法院應(yīng)告知其向社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)申請(qǐng)?zhí)幚怼?。這類(lèi)規(guī)定不僅限制了勞動(dòng)者的訴訟權(quán)利，更為執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為提供了借口。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第2條的規(guī)定，醫(yī)保糾紛屬于勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)的受案范圍。假設(shè)勞動(dòng)者要求用人單位補(bǔ)繳醫(yī)保費(fèi)用的請(qǐng)求在仲裁時(shí)得到了支持，但如果勞動(dòng)者還有諸如要求加班費(fèi)等其他請(qǐng)求未被仲裁支持而不服仲裁裁決，起訴到法院或者用人單位不服裁決直接起訴到法院，則一方面支持勞動(dòng)者醫(yī)保費(fèi)用請(qǐng)求的仲裁裁決便失去了法律效力，而法院又對(duì)這類(lèi)糾紛不予受理（處理），另一方面，當(dāng)勞動(dòng)者將用人單位欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題向勞動(dòng)保障行政部門(mén)反映（投訴）要求解決時(shí)，勞動(dòng)保障行政部門(mén)卻又依據(jù)《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察條例若干規(guī)定》第15條的規(guī)定，以該類(lèi)糾紛已經(jīng)過(guò)勞動(dòng)仲裁或訴訟為由而不予處理（受理），結(jié)果勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益就處于無(wú)法救濟(jì)的窘境。［1］

由此可見(jiàn)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第83條雖然重申了勞動(dòng)者的訴訟權(quán)利，但在上述具體困難得到解決之前，勞動(dòng)者仍然難以通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議程序獲得救濟(jì)。

二、現(xiàn)行的行政執(zhí)法和行政救濟(jì)制度無(wú)法全面保護(hù)勞動(dòng)者醫(yī)保權(quán)益

當(dāng)勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益受到侵害時(shí)，可以請(qǐng)求醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過(guò)行政執(zhí)法加以救濟(jì)；如果后者拒絕履行職責(zé)，勞動(dòng)者可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。［2］但現(xiàn)行的行政執(zhí)法與行政救濟(jì)制度存在一定缺陷，無(wú)法全面保護(hù)勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益。

（一）醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系

勞動(dòng)關(guān)系的存在與否決定了用人單位是否應(yīng)為勞動(dòng)者申辦醫(yī)療保險(xiǎn)登記、支付保費(fèi)。這也是《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條對(duì)醫(yī)保關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行捆綁式安排的主要原因。①《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條：職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由用人單位和職工按照國(guó)家規(guī)定共同繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。因此，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如果要求用人單位為勞動(dòng)者辦理醫(yī)保登記、繳納醫(yī)保費(fèi)用，首先必須確定該勞動(dòng)者是否與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系。這一設(shè)想既超出了醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)限，也與勞動(dòng)爭(zhēng)議程序相沖突。假設(shè)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了確認(rèn)，那么用人單位是否可以請(qǐng)求仲裁機(jī)關(guān)和人民法院確認(rèn)不存在勞動(dòng)關(guān)系？如果仲裁機(jī)關(guān)和人民法院支持了用人單位的請(qǐng)求，那么因此形成的裁決是否可以取代醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為？如果可以取代，那么行政行為的確定力如何體現(xiàn)？醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)又應(yīng)如何彌補(bǔ)用人單位的損失？如何糾正不法后果？如果不能取代，那么勞動(dòng)爭(zhēng)議程序存在的必要性又如何體現(xiàn)？所以，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系是否存在，行政執(zhí)法也無(wú)法成為解決醫(yī)保糾紛的主要機(jī)制。

（二）醫(yī)保執(zhí)法行為不足以阻止違法行為的發(fā)生

在實(shí)踐中，勞動(dòng)者與用人單位之間的醫(yī)保糾紛多是因用人單位未為勞動(dòng)者申辦醫(yī)保登記、未為勞動(dòng)者繳納醫(yī)保費(fèi)所引起。但現(xiàn)行法規(guī)設(shè)定的執(zhí)法行為不足以阻止這種違法行為的發(fā)生。根據(jù)《勞動(dòng)法》第74條、《社會(huì)保險(xiǎn)法》第57條的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查用人單位參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)的登記與醫(yī)保費(fèi)用的收繳。根據(jù)上述規(guī)定，勞動(dòng)行政部門(mén)有權(quán)對(duì)用人單位在醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行的違法行為進(jìn)行處罰，而醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則只享有醫(yī)保登記的核定權(quán)與醫(yī)保費(fèi)用的收繳權(quán)。因此，對(duì)于用人單位進(jìn)行的違法行為，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行糾正而不能進(jìn)行處罰，②需要說(shuō)明的是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第62條雖然規(guī)定“用人單位未按規(guī)定申報(bào)應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，按照該單位上月繳費(fèi)額的110%確定應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額”，但并不能由此得出醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)行罰的權(quán)力。這一規(guī)定僅僅是在應(yīng)繳數(shù)額不明的情況下為了方便醫(yī)保費(fèi)用的收繳而做出的推定。用人單位幾乎不用付出違法成本。而勞動(dòng)行政部門(mén)雖然可以對(duì)用人單位的違法行為進(jìn)行處罰，但由于現(xiàn)行法規(guī)設(shè)定的處罰力度過(guò)低，不足以阻止不法行為的發(fā)生。依照《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第23條、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》第12條的規(guī)定，用人單位若未按照規(guī)定辦理醫(yī)療保險(xiǎn)登記、變更登記或者注銷(xiāo)登記，勞動(dòng)行政部門(mén)只能對(duì)其負(fù)責(zé)人處以10000以下的罰款。這一處罰標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于企業(yè)顯然過(guò)低，“按照現(xiàn)行低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一個(gè)企業(yè)每年花在員工身上各項(xiàng)社保費(fèi)用在7000元左右，一個(gè)10人的企業(yè)，一年就要付出7萬(wàn)元費(fèi)用?！保?］由于用人單位通過(guò)違法行為所得之收益遠(yuǎn)大于成本，醫(yī)保執(zhí)法行為不足以阻止違法行為的發(fā)生。

（三）針對(duì)醫(yī)保執(zhí)法行為的行政救濟(jì)程序不以解決醫(yī)保勞動(dòng)糾紛為目的

行政救濟(jì)程序以對(duì)行政行為的審查為核心。行政復(fù)議的目的是審查行政行為的合理性與合法性，行政訴訟則只審查行政行為的合法性，至于勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益是否得到救濟(jì)，則并不是它們所考慮的主要問(wèn)題。同時(shí)，假設(shè)勞動(dòng)者針對(duì)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的不作為提起行政復(fù)議或行政訴訟，即使勝訴， 其結(jié)果也無(wú)非是使醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要求用人單位補(bǔ)辦手續(xù)、足額繳費(fèi)。如果用人單位對(duì)這一決定不服，是否可以要求行政復(fù)議或提起行政訴訟？如果可以，那么勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)利又要到何時(shí)方能得到救濟(jì)？所以，行政救濟(jì)程序不能充分解決勞動(dòng)者與用人單位之間的醫(yī)保糾紛。

三、完善我國(guó)醫(yī)保勞動(dòng)糾紛解決機(jī)制的建議

醫(yī)保勞動(dòng)糾紛涉及勞動(dòng)者、用人單位與醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三方主體，既包含勞動(dòng)關(guān)系，也含有行政法律關(guān)系。要解決醫(yī)保勞動(dòng)糾紛，就必須同時(shí)理順這兩種法律關(guān)系。在現(xiàn)行體制中，由于仲裁機(jī)關(guān)和人民法院無(wú)權(quán)確認(rèn)醫(yī)保給付，所以勞動(dòng)爭(zhēng)議程序不能解決醫(yī)保勞動(dòng)糾紛；由于醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，也無(wú)法全面保護(hù)勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益，因此，我國(guó)未來(lái)的醫(yī)保勞動(dòng)糾紛機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一種三方參與機(jī)制，一種包含勞動(dòng)者、用人單位與醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的糾紛解決機(jī)制。這種三方機(jī)制應(yīng)以勞動(dòng)爭(zhēng)議程序?yàn)榛A(chǔ)，將醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)列為必要的仲裁、訴訟參加人，并承擔(dān)協(xié)助仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院厘清事實(shí)，履行仲裁裁決和法院判決的職責(zé)。唯有如此，才能夠充分解決醫(yī)保勞動(dòng)糾紛，維護(hù)勞動(dòng)者的醫(yī)保權(quán)益。

［1］孫付，刁培峰.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)糾紛該不該由法院管？［J］.人民司法，2007，（9）.

［2］謝德成.勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)法律救濟(jì)程序之探討［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）.

［3］向日葵保險(xiǎn)網(wǎng).六成勞動(dòng)爭(zhēng)議案件為社保糾紛［EB/OL］.http：//www.xiangrikui.com/shehuibaoxian/20110920/143049＿1.html.