王江波

(中共泉州市委黨校 黨史黨建考研室，福建 泉州 362000)

建立健全防治拆遷領(lǐng)域腐敗的長效機制

王江波

(中共泉州市委黨校 黨史黨建考研室，福建 泉州 362000)

伴隨著城市化建設及項目開發(fā)的大力推進，拆遷領(lǐng)域的腐敗問題日益凸顯，增加了社會不穩(wěn)定因素。透過拆遷腐敗行為的種種表現(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)片面追求項目進度、利益密集、自由裁量空間大、涉及部門人員多、法律法規(guī)滯后等是滋生拆遷領(lǐng)域腐敗問題之癥結(jié)所在。從根本上遏制拆遷領(lǐng)域腐敗，要以科學規(guī)劃拆遷為前提，以防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點，以群眾民主監(jiān)督為基礎(chǔ)，以落實責任機制為關(guān)鍵，以完善法規(guī)制度為保障，建立起防治拆遷領(lǐng)域腐敗的長效機制。

拆遷領(lǐng)域腐敗;案發(fā)根源;防治對策;長效機制

近年來，伴隨著城市化建設及項目開發(fā)的大力推進，拆遷①2011年1月國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》將“拆遷”改為“征收”，之前皆以“拆遷”概念出現(xiàn)，為便于闡述“遷拆領(lǐng)域腐敗問題”，本文仍以“拆遷”作表述。波及中國城鄉(xiāng)各地。與此同時，拆遷領(lǐng)域之腐敗行為頻繁發(fā)生:或玩忽職守，縱容被拆遷戶突擊擴建;或相互勾結(jié)，虛增拆遷面積;或串通一氣，虛構(gòu)補償項目;或弄虛作假，隨意提高補償標準;或違規(guī)操作，在產(chǎn)權(quán)調(diào)換、差補結(jié)算及安置選房上徇私舞弊;或暗箱操作，貪污、挪用、截留集體補償款等。拆遷腐敗損害了被拆遷戶的合法權(quán)益，侵害了國家集體財產(chǎn)，影響了城市化健康有序推進，給本就十分敏感的拆遷問題，增加了社會不穩(wěn)定因素，成為危害社會管理秩序的隱患。在當前及今后相當長的時期，各地的拆遷工作還將大量、持續(xù)進行，防治拆遷領(lǐng)域腐敗問題刻不容緩。

1 拆遷領(lǐng)域腐敗根源透析

之所以發(fā)生拆遷領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象，既有拆遷工程本身利益密集，被拆遷戶追求利益最大化，工作人員臨時抽調(diào)，拆遷過程管理不夠縝密等原因，也有片面追求拆遷進度、法律法規(guī)滯后等原由。

1.1 拆遷任務重、時間緊，易造成重進度輕監(jiān)管的工作傾向

拆遷，是項目建設前期工作的重要一環(huán)?，F(xiàn)實中，為了讓項目盡快落地開花，一般拆遷的時間有限、任務繁重。特別是在片面追求GDP、追求土地財政、追求短平快政績的一些地方，領(lǐng)導熱衷于看得見、見效快的項目建設，對拆遷工作下達硬任務，限時限量完成。于是，拆遷實施中，易形成重結(jié)果、輕過程，重速度、輕管理的工作取向，防患腐敗成為薄弱環(huán)節(jié)。而為盡快完成任務，不少拆遷辦擺起進度表，比進度，以速度論英雄;一些拆遷工作人員想方設法甚至采取一些手段，包括與被拆遷人進行暗中交易以達到目的;一些監(jiān)管人員也“從實際出發(fā)”，對一些“小動作”、“小腐敗”予以默認。如按規(guī)定，違章建筑一律不予補償。但操作中，為避免因群眾抵觸而耽誤進度，不少違章建筑獲得不同程度的補償，為一些人員的違規(guī)操作開了方便之門。而為了獲得當?shù)氐闹С忠皂樌七M拆遷工作，不少工作人員對當?shù)卮寰痈刹刻峁┑淖C明“一路免檢”，對個別被拆遷戶予以暗中讓利，留下了監(jiān)管漏洞，埋下了腐敗隱患。

1.2 拆遷利益密集、裁量靈活，存在謀取私利的巨大空間

一個拆遷項目少則數(shù)十萬元，多則數(shù)億元，現(xiàn)金流量大，交易對象多，即時給付率高，形成了巨大的利益鏈條。從拆遷的范圍確定、丈量測繪、評估計算、審核認定、協(xié)議簽訂、差補結(jié)算到安置選房等系列過程中，每一個環(huán)節(jié)、每一個數(shù)字都蘊含著絲絲利益。被拆遷戶總是從保護、增加個人利益出發(fā)，或據(jù)理力爭，或通過行賄、欺騙等手段以爭取最大的利益回報，此間工作人員即常面臨著眾多的現(xiàn)實誘惑。另一方面，客觀上由于被拆遷物的構(gòu)成、新舊及裝修程度等千差萬別，加上違章建筑、土地權(quán)證、析產(chǎn)分戶等種種歷史遺留問題、特殊情況的存在，工作中必然要賦予工作人員相應的自由裁量權(quán)，但由于他們的職業(yè)背景、生活經(jīng)歷不同，在政策把握和拆遷物認定上具有主觀性，這種必要而主觀的自由裁量為權(quán)力尋租提供了有利空間。

1.3 拆遷涉及部門多、人員臨時抽調(diào)，難以形成有效的約束管理機制

拆遷涉及國土、規(guī)劃、建設、房管、城管等政府部門，涉及拆遷公司、中介組織及相應社區(qū)、村居自治組織、集體經(jīng)濟組織等，涉及的主體多元、人員眾多。負責拆遷具體工作的拆遷辦公室又往往是臨時成立的臨時性機構(gòu)，人員臨時抽調(diào)，進出隨意性大，人員的政治品德、政策素質(zhì)和群眾工作能力良莠不齊。拆遷機構(gòu)的臨時性難以對魚目混珠的工作人員形成有效的約束管理機制，拆遷工作的階段性又容易讓一些人滋生“趁機撈一把”的機會意識和僥幸心理——認為被拆遷物已夷為平地，“死無對證”。雖然各地如火如荼的拆遷已進行多年，但目前尚未形成一套科學有效的拆遷監(jiān)管機制。實施中，公共性拆遷和商業(yè)性拆遷不分，政府既當裁判員又當運動員，拆遷管理體系混亂，拆遷工作程序不嚴密，拆遷人員一竿子插到底，權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)管，為拆遷領(lǐng)域腐敗的發(fā)生提供了土壤和條件。

1.4 拆遷政策性強、法規(guī)滯后，為違規(guī)操作提供制度空間

拆遷是一項政策性、利益性、民生性強的工作，亟需一部高位階的法律給予規(guī)范。但2011年1月之前，只有一部國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)范全國范圍內(nèi)的拆遷工作，該條例于1991年修訂而成，立法理念相對落后，可操作性較差。各地關(guān)于拆遷的法律法規(guī)文件較多，但規(guī)范性較差、變更率較高、統(tǒng)一性不足。這也是近年來拆遷沖突事件屢屢發(fā)生的重要原因。2011年1月國務院雖然頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但由于土地地域價值各異，各地仍難于建立一個科學合理的補償機制，導致同類地塊因不同時期的補償標準不一，不同地塊因不同項目的補償標準不一，大量的集體資產(chǎn)資源補償仍然逍遙“法”外、疏于監(jiān)管。法律法規(guī)的滯后，使得拆遷工作各行其道，缺乏嚴格統(tǒng)一的規(guī)范，相應的監(jiān)管無法及時獲得剛性的制度支持，為腐敗現(xiàn)象的滋長提供了制度空間。

2 防治拆遷領(lǐng)域腐敗的根本對策

從根本上遏制拆遷領(lǐng)域的腐敗問題，必須以科學規(guī)劃拆遷為前提，以防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點，以群眾民主監(jiān)督為基礎(chǔ)，以落實責任機制為關(guān)鍵，以完善法規(guī)制度為保障，建立健全防治拆遷領(lǐng)域腐敗的長效機制。

2.1 以又好又快為目標，建立科學、合理、適度的拆遷規(guī)劃機制

根據(jù)國內(nèi)外城市建設專家的大量研究成果和城市改造的長期實踐經(jīng)驗，在城市建設中，一定時期的房屋拆遷規(guī)模控制和進度把握應遵循以下原則:①正常運轉(zhuǎn)原則。拆遷不影響居民正常生活和城市功能發(fā)揮;②樓市穩(wěn)定原則。拆遷形成的剛性需求不改變房地產(chǎn)市場供求平衡和價格穩(wěn)定;③有機更新原則。能保持良好的城市形象并且使城市遺產(chǎn)得到保護;④輕重緩急原則。有計劃有步驟地在時間和空間上適度分散拆遷。因此，要堅持“好”字當頭，樹立和落實科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，對城市建設科學定位、合理規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，保持與城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的適度拆遷規(guī)模，把拆遷的進度與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展速度、群眾可接受程度結(jié)合起來，杜絕“亂拆亂建、建了即拆”的盲目建設、重復建設。可以根據(jù)市場安置住房可供量、存量住房折舊情況、既有拆遷完成情況、拆遷資金投資到位情況和買房資金積累情況等因素，測算一個地方一個時期的緩速拆遷量、適中拆遷量和超前拆遷量，科學論證和把握一個地方的拆遷規(guī)模、速度。具體到一個片區(qū)，要堅持從實際出發(fā)，根據(jù)該區(qū)域被拆遷物的性質(zhì)、構(gòu)成、歷史遺留因素，被拆遷戶的心理預期，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、政府影響力等，科學確定拆遷速度，堅決糾正拆遷中無視工作難度、盲目趕比超，急于求成、忽視監(jiān)管的做法，讓拆遷工作回歸科學、理性的軌道上。

侵犯人民利益是最大的政治腐敗，要將人民利益至上原則、公共利益優(yōu)先原則貫穿于安征遷始終。今后相當長一個時期，中國城市(鎮(zhèn))化建設漫長而艱巨，群眾的私人財產(chǎn)保護意識日益增強，拆遷補償心理預期日益攀升，如何找到“城市建設與市民利益”的平衡點是每個安征遷工程必須考慮的首要問題。要堅決摒棄“沒有強拆就沒有新中國”、“拆不下就拿下(烏紗帽)”等思想誤區(qū)在主導拆遷工作，使每個拆遷項目經(jīng)得起人民的、科學的、歷史的檢驗。

2.2 以關(guān)鍵環(huán)節(jié)為重點，實施重點環(huán)節(jié)重點管控機制

拆遷的一個個環(huán)節(jié)就是一節(jié)節(jié)利益確認、利益變現(xiàn)的鏈條。要抓住丈量驗證、確權(quán)評估、談判簽約、差補結(jié)算等拆遷關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化權(quán)力制約，細化管控，重點防患，運用解剖麻雀的方法，對拆遷重要環(huán)節(jié)進行精細化監(jiān)管，以科學、嚴密、剛性的制度管人管事管錢。如動遷前，要對被拆遷物進行現(xiàn)場逐一拍錄影像，并備份、封存原始資料。在測量環(huán)節(jié)，要盡量使用激光器測量被拆遷物面積，最大限度地減少人為因素;在確權(quán)環(huán)節(jié)，要嚴格對照產(chǎn)權(quán)登記、規(guī)劃許可、航拍圖，實行兩人以上工作人員和當?shù)厝罕姶砺?lián)辦、聯(lián)審、聯(lián)簽確認制;在評估環(huán)節(jié)，要求評估公司實行集體復評制度，對每一拆遷物進行影像回放，逐宗集體復評;在談判簽約環(huán)節(jié)，要實行當場錄音、當場記錄，當天報告、當天錄入制度，壓縮以權(quán)謀私的機會和空間;在差補結(jié)算環(huán)節(jié)，要實行一戶一登記、一戶一檔案、一戶一賬戶制度等。對于涉及《補償方案》未明確規(guī)定或兩證不全房屋等政策上較難把握的疑難重雜事項，一律擺在桌面集體會診;對于拆遷資金，要設立拆遷資金專戶，實行土地補償、房屋補償、集體資金、拆遷經(jīng)費分類管理，實施“專戶存儲、?？顚Ｓ?、以存折方式直接發(fā)放到被拆遷戶”等辦法，防止貪污、截留、挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

拆遷前，要廣泛細致調(diào)研、論證，制定科學周密可行的拆遷方案和工作制度，盡量細化評估等次和補償標準等，壓縮自由裁量空間，同時，要加強模擬培訓和廉政教育，統(tǒng)一行動標準;拆遷中，要采取交叉調(diào)查、定量抽查、回訪復查等形式，及時矯正個別執(zhí)行中的標準差異，做到全盤“一把尺子”“一個標準”;后期，要比對事前估算的拆遷面積、賠償金額等重要數(shù)據(jù)與實際工作數(shù)據(jù)，對誤差率大的實行重點排查。要將拆遷工作流程制成標準化作業(yè)模型，繪出辦事流程圖和權(quán)力運行圖，提高拆遷運作規(guī)范化程度。要在每個拆遷項目實施廉政風險防控管理機制，在拆遷的不同階段相應實施PDCA自我防控管理，最大限度地遏制拆遷領(lǐng)域腐敗的發(fā)生。

2.3 以被拆遷戶為主體，實施多元、開放的民主監(jiān)督機制

實施以被拆遷戶為主導的民主監(jiān)督機制，是克服目前政府集拆遷決策、實施、監(jiān)督于一身，監(jiān)督人員難于受監(jiān)督之弊端的有效措施。我們的鄉(xiāng)村社區(qū)是一個熟人社會，在長期的共同生活生產(chǎn)中，被拆遷戶對于鄰里的建筑物及裝修情況最清楚，具有監(jiān)督的信息基礎(chǔ);同時，拆遷牽涉到每個被拆遷人的切身利益，被拆遷人對拆遷的公平、公正問題最關(guān)心，是反對拆遷腐敗的最積極的力量，具有監(jiān)督的內(nèi)在動力。要本著操作透明、監(jiān)管開放、便于監(jiān)督的原則，通過公告欄、咨詢臺、有線電視、網(wǎng)絡等途徑，及時公布拆遷有關(guān)事項、數(shù)字和監(jiān)督方法，做到與拆遷同步的事務透明化;要健全村居、村(居)民小組集體資產(chǎn)資源登記、核實、評估制度，通過村(居)民(代表)會議、民主聽證等形式，讓村(居)民了解和參與資產(chǎn)資源的征收、處置，做到集體資產(chǎn)資源征收的陽光化。拆遷工作人員要佩戴監(jiān)督聯(lián)系卡，亮明身份，自覺接受群眾監(jiān)督;要專設拆遷信訪室、接待日、郵箱等監(jiān)督平臺，疏通人大、紀委、媒體等多元監(jiān)督渠道，建立監(jiān)督信息的匯集、研判、查處及反饋機制，組織有關(guān)機構(gòu)對群眾舉報多、補償額較大的被拆遷戶進行重點復核，建立安征遷全程、多維、開放的監(jiān)督機制。

要堅決摒棄“監(jiān)督會阻礙進度”“群眾監(jiān)督會制造麻煩”等思想誤區(qū)，在一定范圍內(nèi)公開群眾、媒體反映的信息內(nèi)容，杜絕屏蔽監(jiān)督信息、暗箱操作、一個人說了算的做法。國土、房產(chǎn)、建設、審計、監(jiān)察等部門要加強聯(lián)動，加強對拆遷市場的有效監(jiān)管，信用等級、資金規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)不達標或有不良記錄的企業(yè)和機構(gòu)禁止進入拆遷市場。

2.4 以落實責任為關(guān)鍵，建立拆遷實施方、監(jiān)督方及被拆遷方責任終身制

職、責、權(quán)、利是崗位管理四大要素。有權(quán)無責，必將導致權(quán)力濫用。要進一步健全和落實拆遷“一崗雙責”制，制定和實施《拆遷人員違規(guī)行為責任追究辦法》，實行雙合同制度——與動遷公司、評估公司、測量公司等同時簽訂業(yè)務合同、廉政合同，明確拆遷工程部門成員單位、拆遷公司、中介組織及其領(lǐng)導人員、工作人員、監(jiān)督人員的廉潔責任，在拆遷的各個環(huán)節(jié)，建立起權(quán)責匹配、相互制約的責任體系。在此基礎(chǔ)上，實行拆遷工作效能、廉政約談制、誡勉制、警告制和處罰制，做到有問題必追責，有責任必落實。監(jiān)督人員要切實負起拆遷監(jiān)督職責，因失職瀆職等導致該拆遷片區(qū)發(fā)生不廉行為的，應相應承擔監(jiān)督不力或失職、失察責任，對于監(jiān)督人員受賄的應從重處罰。要制定、落實《被拆遷戶權(quán)利、義務責任書》，對于有行賄、欺瞞、弄虛作假的被拆遷戶，應在獎勵、補差價優(yōu)惠和安置選房等方面給予一定限制，并依規(guī)追究相關(guān)責任。要實行拆遷工作責任終身制，不管哪個拆遷環(huán)節(jié)、哪個人、哪個時候，只要查到腐敗問題，都應嚴厲追溯責任，做到臨時機構(gòu)的管理責任長期化、變動的人員工作責任固定化、千家萬戶的被拆遷對象行為責任明確化。

要注重選派后備干部、年輕干部到拆遷一線砥礪品質(zhì)、錘煉作風、磨練才干、積累經(jīng)驗，健全拆遷項目干部考核制度，使拆遷工作成為檢測干部群眾觀念、法紀意識的試驗田。要健全拆遷部門成員單位、拆遷公司、中介組織及其相關(guān)人員的信息庫，建立拆遷“黑名單”制度，加大對拆遷項目的專項審計、追查力度，使拆遷工作成為查處群眾身邊腐敗行為、打擊侵害群眾利益的高壓線。

2.5 以完善法律為保障，健全滿足拆遷工作需要的法規(guī)制度

對國家、集體的土地征用和個人、私人企業(yè)房屋的征收屬于一種法律行為，應該具有嚴格的法律程序、法律規(guī)范予以保障。針對現(xiàn)行《國有土地上房屋征收與補償條例》對拆遷的法律行為仍未作進一步區(qū)分，對集體土地性質(zhì)的征收仍未進一步明確等情況，迫切需要建立健全拆遷管理法規(guī)制度，保障當前及今后一段時期拆遷工作依法依規(guī)有序地進行。首先，要嚴格區(qū)分公共利益和商業(yè)利益拆遷行為。在法規(guī)上根據(jù)公共利益、商業(yè)利益兩種類型的拆遷，規(guī)定不同的利益補償機制和運作規(guī)則，建立合理、有序的利益分配格局。如公共性拆遷項目應由政府主導，經(jīng)過嚴格的合法性審查和公開的立項聽證程序;商業(yè)性拆遷項目必須向被拆遷人公布拆遷方案，召開被拆遷人大會，獲得一定比例被拆遷人的拆遷合意，才能申請拆遷許可證。政府不宜再從事具體的拆遷行為，由專業(yè)資質(zhì)的拆遷公司通過競標獲得拆遷項目，杜絕政府憑借權(quán)力盲目實施拆遷的錯誤做法。其次，要在法規(guī)上區(qū)別國有土地和集體土地的征地拆遷。就二者的拆遷主體、拆遷原則、拆遷程序、拆遷方式、拆遷行為、拆遷標準、拆遷人與被拆遷人的權(quán)利義務等內(nèi)容作進一步明確規(guī)定。對于集體土地及其所在的房屋征收，要嚴格制定群眾民主參與的法律程序，實施補償?shù)膮⒄障禂?shù)，嚴格規(guī)范土地征用管理措施，防止農(nóng)村(社區(qū))干部利用集體土地征管漏洞實施職務犯罪。最后，要整合拆遷工作法律法規(guī)。制定較高層面的、可操作性強的拆遷法律，與《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律相協(xié)調(diào)、相呼應。在目前國家立法尚未完成的過渡期內(nèi)，要梳理、整合地方拆遷規(guī)制，以地方法規(guī)的形式，對拆遷許可、公示、動遷、簽約、搬遷、拆房、安置等系列程序給予嚴肅規(guī)定，形成統(tǒng)一性、連續(xù)性強的拆遷規(guī)范。各級紀委和拆遷主管部門要加強調(diào)研、總結(jié)，不斷堵塞制度和監(jiān)管漏洞，健全滿足拆遷工作需求的法規(guī)制度體系。

要實施拆遷法律顧問制度，聘請熟悉有關(guān)法規(guī)政策并具有工作經(jīng)驗的律師，全程參與制定和實施拆遷方案、全程接待和處理群眾咨詢、上訪事宜，讓其在妥善解決各類拆遷爭議糾紛、提高拆遷工作的科學性規(guī)范性嚴密性等方面發(fā)揮積極作用。要加強拆遷法規(guī)執(zhí)行的專項檢查力度，依法保護被拆遷方的合法權(quán)益，保證法院在拆遷糾紛中的司法底線作用，讓人民群眾在依法拆遷中得到法律法規(guī)的惠澤，從而使拆遷法規(guī)制度深入民心。

［1］劉玉錄.城市房屋適度拆遷量測算方法探討——以天津城市房屋拆遷測算為例［J］.城市開發(fā)，2004(15):25-28.

［2］國務院.國有土地上房屋征收與補償條例［EB/OL］.［2011-01-24］.http//news.xinhuanet.com/politics/2011-01/21/c_121010575.htm.

Establishment and Improvement of the Long-term Mechanism of the Prevention from Corruption Related to Housing Removal

WANG Jiang-bo
(Section for Party History Studies，Quanzhou Municipal Communist Party School of Fujian Province，Quanzhou 362000，China)

Along with the pushing forward of the city construction and project development，the corruption related to housing removal highlighted increasingly，which gave some unstable factors to the society.Through analyzing various manifestations of the corruption，the cruxes that led to corruption could be found as the one-sided pursuit of project schedule，intensive benefit，large discretionary space，big amount of department personnels involoved and lag laws and regulations.To prevent the corruption，we should take the scientific planning as the premise，prevention and control of key links as the emphasis，democratic supervision of masses as the basis，implementation of the responsibility mechanism as the key and the perfection of law systems as the guarantee to establish a long-term mechanism of preventing from corruption related to housing removal.

corruption in housing removal;root of cases;countermeasure for prevention;long-term mechanism

D630.9

A

1009-3907(2013)01-0079-04

2010-06-17

王江波(1971-)，男，福建安溪人，副教授，主要從事黨風廉政建設理論研究。

責任編輯:

沈宏梅