朱明仕，孫少辰

改革開(kāi)放三十多年是我國(guó)社會(huì)發(fā)生重大變革的時(shí)期，改革既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是我們站在新的起點(diǎn)上更好發(fā)展的重要前提。伴隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)進(jìn)行了六次行政管理體制改革，取得了良好的效果，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)?？偨Y(jié)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政改革與發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)是當(dāng)前我國(guó)政治學(xué)和行政學(xué)研究的重要任務(wù)，其目的在于更好地推行行政改革與發(fā)展。我們總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)所要把握的一個(gè)基本方法就是，“既要用今天的眼光研究新中國(guó)歷史的經(jīng)驗(yàn)，又要把經(jīng)驗(yàn)放到特定的歷史條件下研究”[1]。對(duì)于改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)要從新的認(rèn)識(shí)高度，用新的思想認(rèn)識(shí)和理論去指導(dǎo)，同時(shí)要客觀對(duì)待過(guò)去的歷史條件，要把經(jīng)驗(yàn)放到特定的歷史條件下研究。本文主要闡述改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政改革與發(fā)展的四條基本經(jīng)驗(yàn)。

一、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路

行政改革和行政發(fā)展是在特定的社會(huì)制度體系下，適應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境而進(jìn)行的政府變革過(guò)程。行政改革與行政發(fā)展不能脫離現(xiàn)實(shí)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制所構(gòu)成的制度背景，同時(shí)，行政改革與行政發(fā)展是針對(duì)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題而進(jìn)行的有明確指向性的變革，具有明確的目的性。行政發(fā)展作為政治發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，只有在有效的政治領(lǐng)導(dǎo)和可靠的政治保障下才能充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的作用。

中共十七大在回顧改革開(kāi)放的偉大歷史進(jìn)程和總結(jié)改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，作出了明確的判斷：

“改革開(kāi)放以來(lái)我們?nèi)〉靡磺谐煽?jī)和進(jìn)步的根本原因，歸結(jié)起來(lái)就是：開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。

中國(guó)特色社會(huì)主義道路，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，立足基本國(guó)情，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，鞏固和完善社會(huì)主義制度，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。中國(guó)特色社會(huì)主義道路之所以完全正確、之所以能夠引領(lǐng)中國(guó)發(fā)展進(jìn)步，關(guān)鍵在于我們既堅(jiān)持了科學(xué)社會(huì)主義的基本原則，又根據(jù)我國(guó)實(shí)際和時(shí)代特征賦予其鮮明的中國(guó)特色?！盵2]

簡(jiǎn)單來(lái)講，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、走中國(guó)特色社會(huì)主義道路是我國(guó)改革開(kāi)放實(shí)踐積累的一條基本經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也是我國(guó)行政發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)和基本原則。

我國(guó)的行政改革與行政發(fā)展是在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)行的，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)利益格局調(diào)整和制度結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中不同層次的社會(huì)矛盾也凸顯出來(lái)。因此，行政改革與行政發(fā)展面臨著強(qiáng)大的阻力，需要明確的目標(biāo)定位，需要穩(wěn)定的政治環(huán)境和可靠的政治保障。在這一過(guò)程中，黨在明確行政改革和行政發(fā)展目標(biāo)，克服內(nèi)、外部的阻力，維護(hù)政治穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，使得行政改革得以不斷推進(jìn)并有機(jī)地融入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略之中。中國(guó)特色社會(huì)主義道路提升了我國(guó)改革的系統(tǒng)性，明確了改革內(nèi)容之間的邏輯關(guān)系和各階段改革的任務(wù)。行政改革是我國(guó)整個(gè)改革體系的重要組成部分，中國(guó)特色社會(huì)主義道路明確了行政改革與行政發(fā)展的戰(zhàn)略位置、任務(wù)、內(nèi)容和推進(jìn)策略，使行政改革與整個(gè)改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而發(fā)揮了推動(dòng)改革和發(fā)展的作用。因此，我國(guó)未來(lái)的行政改革與行政發(fā)展也要遵循“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路”這一基本原則，在行政改革和行政發(fā)展的實(shí)踐中，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步明確行政改革和行政發(fā)展的目標(biāo)，使行政發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政府行政管理在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。

總之，當(dāng)代我國(guó)行政發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)就是，始終堅(jiān)持以馬克思主義理論為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確的政治方向，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新政府管理理念和方法，推動(dòng)我國(guó)政府轉(zhuǎn)型，使行政發(fā)展符合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。

二、立足中國(guó)的基本國(guó)情，走漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路

行政改革與行政發(fā)展具有一些普遍性的原理和方法，但是各國(guó)因歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和政治體制不同，它們所面臨的任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)也是不同的，因而行政改革與行政發(fā)展呈現(xiàn)不同的態(tài)勢(shì)。

恩格斯明確指出：“人們自己創(chuàng)造著自己的歷史，但他們是在既定的、制約著他們的一定環(huán)境中，是在現(xiàn)有的現(xiàn)實(shí)關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)造的?！盵3]鄧小平確定改革開(kāi)放戰(zhàn)略的起點(diǎn)就是正確判斷我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)所處的發(fā)展階段，深刻把握當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情。1982年9月1日，鄧小平在《中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)開(kāi)幕詞》中就明確指出：

“我們的現(xiàn)代化建設(shè)，必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。無(wú)論是革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但是，照抄照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn)、別國(guó)模式，從來(lái)不能得到成功。這方面我們有過(guò)不少教訓(xùn)。把馬克思主義的普遍真理同我國(guó)的具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)，走自己的道路，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，這就是我們總結(jié)長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論?！盵4]

堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，立足我國(guó)社會(huì)主義初期階段的基本國(guó)情，走漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路，這是我國(guó)行政改革和行政發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)是一個(gè)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革對(duì)國(guó)家的前途和命運(yùn)具有重大影響，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制還是政治體制的改革都不是一蹴而就的事情。行政體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，我國(guó)的行政改革與行政發(fā)展與經(jīng)濟(jì)改革是同步進(jìn)行的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革走的是一條漸進(jìn)式的發(fā)展道路，這一改革模式也決定了政府改革也必須采取漸進(jìn)式的方式來(lái)進(jìn)行。美國(guó)學(xué)者帕金斯（Dwight H·Perkins）指出：“從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)看，問(wèn)題的關(guān)鍵就在于，國(guó)家的政治環(huán)境是否能從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)支持投資者?！盵5]政治穩(wěn)定是一個(gè)重要的環(huán)境變量，環(huán)境影響著市場(chǎng)主體的投資預(yù)期，行政體制是政治體制的重要組成部分，行政體制的變革會(huì)對(duì)政治穩(wěn)定產(chǎn)生直接的影響。另一方面，從政治發(fā)展和行政發(fā)展的內(nèi)在邏輯來(lái)看，傳統(tǒng)的力量是強(qiáng)大的，同時(shí)傳統(tǒng)也是維持穩(wěn)定的一個(gè)重要條件，穩(wěn)定也是中國(guó)進(jìn)行改革的必要條件。以鄧小平等老一輩革命家為代表的改革家，在一個(gè)相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)不可能也沒(méi)有能力完全放棄傳統(tǒng)體制，因?yàn)榉艞墏鹘y(tǒng)體制必然會(huì)打破原有的利益平衡關(guān)系，在一種新的體制還無(wú)法建立起來(lái)的情況下，各種利益關(guān)系無(wú)法取得平衡，進(jìn)而會(huì)帶來(lái)政治的不穩(wěn)定，改革者的權(quán)威也難以維持，失去改革者的改革必然是要失敗的。漸進(jìn)式的改革則正確地處理了改革、穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系。所以，我國(guó)的改革只能在肯定傳統(tǒng)體制合理性的前提下，進(jìn)行局部的漸進(jìn)式的改進(jìn)。實(shí)踐證明，我國(guó)行政改革所走的漸進(jìn)式道路是正確的，“中國(guó)獲得成功的一個(gè)核心原因是，中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治的改革采取了漸進(jìn)主義的姿態(tài)”[6]。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變，政治體制和行政體制的改革與完善，都需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在行政改革過(guò)程中，必須正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，在這一基本方法論的指導(dǎo)下，根據(jù)改革的階段性任務(wù)進(jìn)行，要將改革所帶來(lái)的影響控制在合理可控的范圍內(nèi)，保持政治和社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)所進(jìn)行的改革是整個(gè)社會(huì)的全面變革，對(duì)社會(huì)的權(quán)力格局和利益格局作出了全面的調(diào)整，因此，必然要遇到諸多矛盾和較大的阻力。因此，我國(guó)的行政改革與行政發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，必須采取漸進(jìn)式的行政發(fā)展道路?！拔覈?guó)在行政改革過(guò)程中，采取從點(diǎn)到面、從局部到整體、從表面到深層分步實(shí)施的做法，自上而下、上下結(jié)合地逐步推行，使改革取得明顯效果?！盵7]

總之，行政改革必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革進(jìn)行布局，采取漸進(jìn)式的行政發(fā)展方式，這是我國(guó)行政改革與行政發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。

三、圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一主要矛盾

行政改革是一個(gè)全面復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行全面推進(jìn)，但是也要分清主次，抓住主要矛盾。我國(guó)行政改革的歷史實(shí)踐證明，在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府職能轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政改革的主要矛盾，如果不切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來(lái)設(shè)置政府職能體系，那么，包括政府機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的行政改革就難以取得理想效果。我國(guó)初期的行政改革之所以效果不明顯，根本原因就是沒(méi)有抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一根本問(wèn)題。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中的“怪圈”現(xiàn)象充分說(shuō)明了政府職能轉(zhuǎn)變的重要性，如果不切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，機(jī)構(gòu)改革的“怪圈”還會(huì)不斷循環(huán)。從1988年行政改革首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的要求，到1993年行政改革將政府職能轉(zhuǎn)變作為行政改革的核心問(wèn)題，此后，我國(guó)政府改革始終圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一主線進(jìn)行。我國(guó)不斷轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，行政改革不斷走向深入。目前，我國(guó)已經(jīng)將政府職能明確定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四個(gè)方面，并以此為基礎(chǔ)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置政府職能，完善公共服務(wù)體系，規(guī)范政府運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新政府管理方式，健全政府管理制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，全面進(jìn)行行政管理體制改革。未來(lái)中國(guó)行政發(fā)展的核心問(wèn)題仍然是政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，政府從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力和市場(chǎng)監(jiān)管能力，促進(jìn)社會(huì)充分發(fā)育，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航是中國(guó)轉(zhuǎn)型期政府的使命。

總之，抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一中心環(huán)節(jié)是我國(guó)行政發(fā)展的一條成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)行政改革所要堅(jiān)持的基本原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇俏覈?guó)行政改革與行政發(fā)展的中心任務(wù)，特別是在后金融危機(jī)時(shí)代，如何明確政府的職能定位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為政府管理的最重要內(nèi)容。

四、注意借鑒和吸收國(guó)外行政改革的經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新

行政改革與行政發(fā)展是一個(gè)全球性問(wèn)題，各國(guó)政府在行政發(fā)展的實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提出了許多理論和實(shí)踐模式，從西方新公共管理運(yùn)動(dòng)所產(chǎn)生的廣泛影響可見(jiàn)一斑。對(duì)外開(kāi)放加強(qiáng)了我國(guó)與世界各國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域的交往，學(xué)界也對(duì)西方的經(jīng)驗(yàn)和理論進(jìn)行了引介和研究。我國(guó)在進(jìn)行政府改革的過(guò)程中，也充分注意同西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的比較，注意借鑒和吸收它們的成功經(jīng)驗(yàn)和理論成果。同時(shí)，我們也在不斷地進(jìn)行理論創(chuàng)新，關(guān)注行政改革與發(fā)展的本土化問(wèn)題。我國(guó)的大部制改革就是在充分借鑒西方大部制的理論與模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行的較大規(guī)模的政府改革。再如，服務(wù)型政府理論等充分地借鑒和吸收了西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和理論，成為我國(guó)行政發(fā)展的重要理論成果。

[1]朱佳木.研究中華人民共和國(guó)史經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)方法問(wèn)題[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2011（4）:27.

[2]中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[G].北京:人民出版社,2007:10-11.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京:人民出版社,2005:732.

[4]鄧小平.鄧小平文選（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:2-3.

[5][美]D·H·帕金斯.中國(guó)能成為亞洲下一個(gè)經(jīng)濟(jì)巨人嗎？[C]∥[美]D·H·帕金斯,等.走向21世紀(jì):中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和前景.陳志標(biāo),譯.江蘇人民出版社,1992:213.

[6][美]羅伯特·巴羅.中國(guó)緩慢但穩(wěn)健地推進(jìn)改革[C]∥本力.崛起？！中國(guó)未來(lái)10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩種可能.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007:55.

[7]夏書(shū)章.行政管理學(xué)[M].4版.廣州:中山大學(xué)出版社,2008:502.