■宋寶安 劉婧嬌

引言

國內(nèi)學(xué)界對社會管理涵義一直未達成共識，研究者們往往根據(jù)自己的研究需要和學(xué)科視野對其進行概念界定，因此，在對農(nóng)村殘疾人社會管理進行研究之前，有必要對“社會管理”加以界定?；谝延醒芯亢蛯τ谏鐣芾淼睦斫?，筆者認為社會管理的主體應(yīng)該是多元的，包括政府、社會組織和公眾，多元主體間相互協(xié)作共同追求社會管理目標的達到；其客體應(yīng)為社會生活、社會組織和社會問題；它所追求的基本目標是穩(wěn)定社會秩序，協(xié)調(diào)社會關(guān)系；它的價值取向是公平正義。基于此，社會管理可以被看做是政府、社會組織、公眾等多元治理主體相互協(xié)作，對社會生活、社會組織、社會問題進行規(guī)范、服務(wù)、解決，以穩(wěn)定社會秩序，實現(xiàn)公平正義。社會管理按照對象人群劃分可以分為多種，農(nóng)村殘疾人社會管理就是以農(nóng)村殘疾人為對象人群，基于殘疾人的特殊需要，通過政府、社會、公眾等主體的協(xié)作配合，對農(nóng)村殘疾人的社會生活、社會組織、社會問題進行規(guī)范、服務(wù)、解決，以使農(nóng)村殘疾人公平地享有各項權(quán)利，融入社會。

1 研究緣起與文獻綜述

當前，中國社會正“從整體社會向多元化社會轉(zhuǎn)變，從統(tǒng)一控制型社會向自主決策型社會轉(zhuǎn)變，從分割的蜂窩社會向流動的網(wǎng)絡(luò)社會轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)的社會向消費的社會轉(zhuǎn)變，從國家財富的社會向個人財富的社會轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟不斷增長型社會向社會可持續(xù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從低風(fēng)險社會向高風(fēng)險社會轉(zhuǎn)變[1]?！倍喾N轉(zhuǎn)變同時進行，無處不在考驗著政府的治理能力和社會的協(xié)同力度。在多重轉(zhuǎn)型期間，中國社會滋生了大量的社會問題，諸如不斷被拉大的貧富差距、遭受壓制與排斥的弱勢群體、日益增加的群體性事件以及政府與社會間嚴重的信任危機等等，這些交互復(fù)雜的社會問題無一不是在對社會的公正和穩(wěn)定發(fā)起挑戰(zhàn)。在此宏觀背景下，“社會管理”作為對各類社會問題的理性回應(yīng)逐步進入人們的視線。執(zhí)政黨于1993年十四屆三中全會提出“要加強政府社會管理職能”，2006年十六屆六中全會明確指出“必須創(chuàng)新社會管理體制”，2010年十七屆五中全會突出強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會管理”，2011年中央著重研討如何提高社會管理科學(xué)化水平?！斑@一系列帶有“組合拳”色彩的認識、決定和行動，是在以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟改革深入推進、社會結(jié)構(gòu)經(jīng)歷復(fù)雜轉(zhuǎn)型、政治和行政生態(tài)發(fā)生深刻變動，以及民眾的思想觀念日益多樣化的背景下提出的，具有極強的現(xiàn)實針對性[2]”。隨著官方的高調(diào)推動，學(xué)界對于社會管理的研究熱情也呈井噴式增長。據(jù)統(tǒng)計，1998～2011年間，中國期刊網(wǎng)上以“社會管理”為關(guān)鍵詞可以搜索到1717篇論文[3]，這其中包括對社會管理概念的辨析[4]、核心理念的論證[5]、社會管理現(xiàn)狀與問題的研究[6～7]、更多的在于對社會管理創(chuàng)新的研究[8～10]。綜觀已有的研究成果，“社會管理‘應(yīng)該怎么樣’成了當前研究的主角，而‘現(xiàn)實怎么樣’并沒有得到深入解剖，即使有的研究提及了社會管理的當前現(xiàn)狀，也多是面面俱到式的論及，難以就某一現(xiàn)象做深度闡釋”[11]。因此，本文以農(nóng)村殘疾人為研究人群，深度剖析農(nóng)村殘疾人社會管理的現(xiàn)狀及問題，具有一定的理論意義。

本文選擇“農(nóng)村殘疾人”為社會管理的研究對象，還有其他緣由。首先，“農(nóng)村殘疾人”作為農(nóng)民，相對于城市居民來說是弱勢群體，作為殘疾人相對于健全人來說是弱勢群體，雙重的弱勢地位決定了其“雙重弱勢群體”的身份，對于研究社會管理有重要意義。其次，對農(nóng)村殘疾人的實地調(diào)查和訪談為研究提供了第一手資料。從2010年10月開始，吉林大學(xué)“東北農(nóng)村殘疾人社會保障與服務(wù)體系研究”課題組一行20人，利用一年多的時間，深入東北黑、吉、遼三省一局（黑龍江省農(nóng)墾總局）的10個縣（市、分局）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)44個村屯進行調(diào)研，走訪了2000多戶殘疾人家庭，問卷調(diào)查了5000位殘疾人，收回有效問卷4360份，比較全面反映了目前東北農(nóng)村殘疾人社會保障與服務(wù)狀況，為深入研究我國農(nóng)村殘疾人問題、更好完成中國殘聯(lián)的重點課題奠定了基礎(chǔ)。在調(diào)查過程中，我們深深地感到基層社會管理的不足，尤其是農(nóng)村殘疾人的社會管理幾乎處于真空狀態(tài)。于是決定對其展開研究，拋磚引玉，以期引起社會各界的重視，以更人性、更科學(xué)的社會管理方式幫助農(nóng)村殘疾人走出重重困境，共享社會發(fā)展成果。

2 困境：東北農(nóng)村殘疾人社會管理的缺位

從國際視角來看，國外所謂的社會管理主要包括三個層面，分別是社會的宏觀管理、技術(shù)層面的社會管理和社會沖突管理[12]。社會的宏觀管理主要是政府通過制定社會政策來消除貧困，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，達成促進社會公正的目的；技術(shù)層面的社會管理主要是對政策、項目等進行社會影響評價，通過對政策規(guī)定實施后的監(jiān)督、問責(zé)機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，把可能產(chǎn)生的消極影響降至最低；社會沖突管理在國際上也被稱為社會管理。貧富差距、利益分化、弱勢群體的失落感常常造成社會矛盾，危及社會秩序，不僅影響宏觀經(jīng)濟發(fā)展，也造成社會生活的不穩(wěn)定。“在這個過程中，政府的角色就是協(xié)調(diào)。根據(jù)這種解釋，基本公共服務(wù)，包括社會福利和社會保障也是屬于社會沖突管理范疇的，可以把這種社會沖突管理稱作廣義的社會管理[13]”。以社會管理的國際視角審視東北農(nóng)村殘疾人社會管理現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村殘疾人的社會管理是缺位的。

2.1 社會保障的安全網(wǎng)作用尚未完全發(fā)揮

首先，在殘疾人社會保障制度的理念上，缺乏對其特殊性的考慮。當前殘疾人享受的社會保障是嵌入于全民社會保障之內(nèi)，在多數(shù)保障項目上并沒有特殊的優(yōu)待。以最低生活保障和社會救助為例，各地農(nóng)村均以統(tǒng)一的指標——收入為衡量標準，對于是否是殘疾人、殘疾程度如何未做特殊考量，僅以收入這項唯一指標對其享受資格進行判斷，這就將殘疾人硬性的歸到健全人一起參與同樣的競爭。其不合理性在于殘疾人的特殊需求未被重視，比如，殘疾人的醫(yī)療產(chǎn)品、康復(fù)器械支出和維持正常生活的費用往往要高于健全人，即使在收入等同的情況下，由于支出過多也使得凈收入低于健全人。僅以收入為衡量標準，勢必造成很多殘疾人被劃在最低生活保障和扶貧線以外。本次調(diào)查中有1015名殘疾人認為自己家庭十分貧困，而其中僅有526人享受低保待遇，也印證了這一分析論斷。

不僅如此，現(xiàn)有的社會保障水平處于“基本保生存，難以促發(fā)展”的境地。按照2010年國家確定的扶貧標準年人均純收入1274元統(tǒng)計，2010年底我國農(nóng)村貧困殘疾人1089萬，占全國6225萬農(nóng)村殘疾人總數(shù)的17.5%。根據(jù)有關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計，東北農(nóng)村處于貧困線以下的殘疾人占東北農(nóng)村殘疾人總數(shù)的36%，這個比例高于全國1倍；此外東北農(nóng)村殘疾人年收入不足1000元的約占30%，貧困程度之深、范圍之廣顯而易見。然而社會保障做為國民收入的二次分配，卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人收入來源中社會保障資金僅占約1/4，而且殘疾人社會保險參保比率低，相當一些人還被劃在社會保障安全網(wǎng)之外，領(lǐng)取過救濟金的人占28.4%，享受醫(yī)療救助的只有26%，雖然殘疾人“新農(nóng)合”參保率達到92.2%，但仍有74.8%的殘疾人有“生病硬挺”的現(xiàn)象，其中經(jīng)常性的占25.6%，近一年內(nèi)因為不能承擔醫(yī)療費用而放棄治療的占40.1%。殘疾人依靠社會保障的支持只能維持最基本的生活，難以促進他們的自我實現(xiàn)與發(fā)展。

此外，殘疾人社會服務(wù)方面的缺口也非常大。殘疾人是最需要社會服務(wù)的群體，但本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從未接受過社會服務(wù)的殘疾人竟占總體的58.6%，接受過的社會服務(wù)項目以醫(yī)療服務(wù)為主，其他服務(wù)項目均不足3%。尤其是康復(fù)服務(wù)方面，問題更為突出，康復(fù)服務(wù)的供給遠遠小于殘疾人的需求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人中63.1%一般不進行康復(fù)檢查，僅有6.6%的進行半年或一年一次的定期檢查，94.7%的殘疾人康復(fù)費用要自我承擔，這極其不利于他們的康復(fù)。農(nóng)村的服務(wù)設(shè)施缺失、落后，針對殘疾人的無障礙設(shè)施為數(shù)寥寥，農(nóng)村重度殘疾人、視力殘疾人很少外出活動，長期與社會隔離，他們孤苦度日，也給家庭帶來了物質(zhì)、精神方面的沉重負擔。

2.2基層組織力量薄弱

塞繆爾·亨廷頓認為，組織是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政治自由的前提[14]。執(zhí)政黨實現(xiàn)社會管理，必須要依托于基層組織的參與?；鶎咏M織是殘疾人各項工作與活動的組織者、管理者、領(lǐng)導(dǎo)者，是橋梁與平臺，是殘疾人社會管理的重要組成部分。然而底數(shù)不清、信息不靈、基礎(chǔ)工作不扎實是長期以來基層社會管理的主要問題。農(nóng)村殘疾人的社會管理更是如此，只有少數(shù)村級設(shè)立殘疾人工作專員，專門負責(zé)村級的殘疾人各項工作，而多數(shù)村級殘疾人工作基本交由村長、村里負責(zé)民政工作或婦聯(lián)工作的成員來承擔，屬于附帶性質(zhì)的工作任務(wù)，并不作為工作重點，使得殘疾人工作同健全農(nóng)村居民工作混為一談，無法根據(jù)殘疾人的特殊需要提供服務(wù)和保障。而且，這些工作人員專業(yè)水平有限，信息化程度嚴重不足。某鎮(zhèn)的殘疾人口統(tǒng)計交由下面各村負責(zé)計劃生育或其他工作的人完成，不重視的態(tài)度和非專業(yè)的方法嚴重制約了統(tǒng)計結(jié)果的真實性，以致基礎(chǔ)的人數(shù)清點都無法保證準確無誤，而且無法及時更新，對殘疾人情況的變化也不能全面了解，更無法為相關(guān)工作的開展提供科學(xué)依據(jù)。

2.3 農(nóng)村精神殘疾人社會管理嚴重缺失

農(nóng)村精神殘疾人是殘疾人中的一類特殊群體，其境遇更加悲慘。家人在長期的照料過程中已經(jīng)筋疲力盡，精神負擔沉重。而且他們通常掌握的專業(yè)醫(yī)療知識較少，無法科學(xué)地進行安撫和情緒疏導(dǎo)，甚至無意間的言語反而對殘疾人造成刺激。而社會又沒有提供專門的管理，這些社會管理的缺失，使得精神殘疾人要么被困在家里無法正常參與社會，要么被遺棄，成為無人看管的流浪者。在管理缺失的情況下，一些精神殘疾人一旦發(fā)病，便容易出現(xiàn)縱火、打砸、傷人等事件。通過與農(nóng)村相關(guān)工作人員的座談，了解到當前精神殘疾人問題已成為農(nóng)村工作的一大難題。黑龍江省M村的村長說，“現(xiàn)在，村里的精神殘疾人問題是最令我頭疼的。村里財政經(jīng)費有限，不可能都用于給他們治療，而一旦停止治療，他們就會對村里的秩序造成破壞?！?/p>

3 后果：忽視農(nóng)村殘疾人社會管理帶來的消極影響

3.1 限制了殘疾人及家庭成員的自我發(fā)展

根據(jù)馬斯洛的需要五層次理論，自我實現(xiàn)與發(fā)展是人最高層次的需求。社會參與是實現(xiàn)自我發(fā)展的必要條件，而殘疾人基本需要的滿足、無障礙設(shè)施及健康的輿論環(huán)境則是他們進行社會參與的前提條件。目前殘疾人經(jīng)濟狀況普遍低下，社會保障制度又沒有完全發(fā)揮出安全網(wǎng)作用，廣大農(nóng)村殘疾人的基本需求出現(xiàn)嚴重缺失，他們的全部精力都放在最低層次的需求滿足之上，而難以顧及到較高層次的需求。其次，農(nóng)村無障礙設(shè)施極其缺乏，公共服務(wù)少之又少，即使有參與社會的訴求也往往因外出不便而無法實現(xiàn)。從發(fā)展型社會政策的角度來看，社會管理的缺失不利于殘疾人的生存和發(fā)展。

調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有殘家庭的生活水平普遍不如健全家庭，而且家屬的社會參與、心理狀態(tài)也往往受到影響。在遼寧省撫順縣X村，筆者對一位聾啞人的丈夫進行了個案訪談，據(jù)他所說，因為妻子行動、與人溝通和交往不便，自己也沒辦法外出打工，留在家里務(wù)農(nóng)也要隨時關(guān)注妻子的一舉一動，所以家里幾乎一貧如洗。重度殘疾人家屬的心理和經(jīng)濟壓力更大。黑龍江富?？hY村居住著一戶多殘家庭，雙胞胎男孩先天性腦癱，至今已有10余年光景，因當?shù)貨]有托養(yǎng)中心，其父母只能有一人務(wù)農(nóng)打工賺錢，另外一人全職照顧兩個孩子。雖有社會救助資金的幫扶，但是仍然無法滿足一家四口家庭的醫(yī)療和生存需要，其父母承受著難以想象的心理壓力和經(jīng)濟壓力。精神殘疾人家屬更為痛苦，有研究資料表明由于沉重的社會和家庭壓力使精神殘疾人家屬的心理健康狀況明顯受到影響[15]。

3.2 有違社會公平正義

在當今風(fēng)險社會的背景下，殘疾已經(jīng)不單純是個人的原因，很多情況下是由社會因素造成的。大機器生產(chǎn)帶來的工傷風(fēng)險、工業(yè)污染造成的水源空氣污染、現(xiàn)代交通工具的大量涌現(xiàn)以及食品安全問題的威脅等等，都是殘疾的引致因素。這是社會經(jīng)濟發(fā)展付出的沉痛代價，這種代價不該由殘疾人及其家庭自身承擔，理應(yīng)由社會為這些承受者提供補償與幫助。對殘疾人社會管理的缺乏，實際上就是對社會責(zé)任的漠視，讓殘疾人家庭承擔不該承擔的或遠超過其自身承受能力的負擔，使其陷入深度貧困境地，同其他社會成員產(chǎn)生巨大的差距，顯然違背了公平正義的宗旨。

3.3 影響整體的社會福利

社會中的每一個人都應(yīng)該是物質(zhì)財富的創(chuàng)造者，全社會成員都參與創(chuàng)造財富，才會提高社會的整體福利。殘疾并不是殘廢，他們中不乏有勞動能力者，但在社會管理缺失的情況下，他們的康復(fù)受到限制，無障礙設(shè)施的匱乏也阻礙了其外出勞動之路；就業(yè)服務(wù)嚴重缺失，不利于就業(yè)培訓(xùn)的開展，在科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的當今社會，文化程度普遍較低的農(nóng)村殘疾人在勞動力市場上的競爭力十分微弱。所以，沒有健全的社會管理，就無法挖掘出極為豐富的殘疾人勞動潛力，帶來人力資源的巨大浪費。而且有勞動能力的殘疾人不進行勞動生產(chǎn)，依賴于家庭成員的照顧和資助，也降低了其家庭的生活質(zhì)量，限制了其家庭成員的社會參與，從整體的社會福利來講，無疑是一種損失。

3.4 危害社會秩序，影響社會穩(wěn)定

農(nóng)村精神殘疾人在缺乏理智而且缺乏相應(yīng)管理措施的情況下，導(dǎo)致傷害其他社會成員破壞社會秩序的事件屢見不鮮。鑒于農(nóng)村殘疾人社會管理缺位帶來的種種消極影響，本文認為，關(guān)注農(nóng)村殘疾人，開展農(nóng)村殘疾人社會管理，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

4 出路：農(nóng)村殘疾人社會管理歸位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

4.1 完善農(nóng)村殘疾人社會保障制度

社會管理的目的在于協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維持社會正義。而社會保障的穩(wěn)定器、安全網(wǎng)作用，奠定了它做為社會管理的重要內(nèi)容。丹尼·羅德里克認為，國家可以通過社會保障、法制、司法系統(tǒng)等在內(nèi)的一系列制度，協(xié)調(diào)國家與社會間的關(guān)系，因為“這些制度代表的制度化一級社會雙重‘承諾技術(shù)’：它警告社會沖突的潛在‘贏家’，他們即使獲得勝利其收益也有限；同時也對可能的‘輸者’承諾，他們的利益會得到保障。這些制度通過降低不合作策略的收益而激勵社會群體之間進行有效合作”[16]。因此，協(xié)調(diào)國家與社會的關(guān)系，維持社會的穩(wěn)定秩序，完善的社會保障制度必不可少。首先，改變現(xiàn)有對殘疾人的保障性質(zhì)，由普惠基礎(chǔ)之上的有限特惠向建立殘疾人專門的社會保障制度轉(zhuǎn)變，以免形式上的平等（即社會成員社會保障待遇項目和水平的相同）掩蓋了事實上的不平等。其次，根據(jù)殘疾人殘疾類別、殘疾等級、貧困程度的不同，盡快出臺分類施保政策。將貧困殘疾人納入最低生活保障范圍并提高保障標準。三是提高農(nóng)村貧困殘疾人基本醫(yī)療康復(fù)保障水平，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，降低報銷的起報點，將殘疾人基本醫(yī)療康復(fù)費用納入“新農(nóng)合”報銷范圍，并提高報銷比例。四是對所有貧困殘疾人參加“新農(nóng)?！眰€人繳費由政府全部代繳，并根據(jù)當?shù)卣斦嵙χ鸩教岣邊⒈n次。

4.2 解決農(nóng)村殘疾人基層組織建設(shè)問題

“多年的實踐證明，農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是根本，是關(guān)鍵，是必須做好的基礎(chǔ)工作”[17]。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的解體和改組，農(nóng)村殘疾人管理處于松散狀態(tài)，工作方式千差萬別，工作秩序不規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量難以保證。因此完善農(nóng)村殘疾人社會管理必須充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)兩級政府的主導(dǎo)作用，將殘疾人工作列入政府工作日程，予以制度化并建立干部考核、問責(zé)機制，加大財政投入，促進農(nóng)村殘疾人工作的落實。同時，要加強農(nóng)村殘疾人服務(wù)隊伍建設(shè)，制定殘疾人服務(wù)標準、管理條例、評估體系等，保障農(nóng)村殘疾人工作進入制度化、規(guī)范化軌道。要通過建立農(nóng)村殘疾人專職委員隊伍、農(nóng)村助殘志愿者隊伍，解決服務(wù)資源不足問題。通過培訓(xùn)提高殘疾人工作者服務(wù)技能，增強農(nóng)村基層殘疾人工作者素質(zhì)，解決為殘疾人服務(wù)的質(zhì)量問題。

4.3 積極發(fā)展社會組織參與農(nóng)村殘疾人的社會管理

市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，催生了大量的社會組織，為社會各個領(lǐng)域帶來日益深刻的影響。社會組織是政府與社會的連接橋梁與紐帶，它扎根于群眾，服務(wù)于群眾，可以更直接、全面地了解農(nóng)村殘疾人的需求并作出快速而有效的反映，以彌補政府社會管理工作的不足，配合政府共同完成社會管理的任務(wù)。農(nóng)村殘疾人社會服務(wù)需求強烈，但由政府包攬一切既不現(xiàn)實也難以保證高效率，因此，社會組織參與其中可以有效地解決問題。要積極培育社會組織，政府要為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，在政策上予以支持，在資金投入上予以保障，在輿論上予以宣傳引導(dǎo)，號召公眾參與其中，共同治理社會問題。尤其要大力發(fā)展公益慈善類管理規(guī)范的社會組織，開展助殘安老扶弱等服務(wù)項目，使其在政府的扶持、引導(dǎo)下，在公眾的廣泛參與下，更好地服務(wù)于農(nóng)村殘疾人。

4.4 建立全社會相互配合的農(nóng)村精神殘疾人社會管理體系

精神殘疾的反復(fù)性、長期性決定了其治療康復(fù)過程的艱難，不僅需要大量的資金作保證，也需要寬容、關(guān)懷的人文環(huán)境，所以僅靠家庭、社會任何單方面的努力都不足以完成這項任務(wù)，必須由各級部門、各種組織和社會各有關(guān)方面共同參與相互配合。政府需要提供充足的資金保障，認真貫徹落實《精神衛(wèi)生條例》，明確各部門、各級政府的職責(zé)權(quán)限，以使精神殘疾群體的各項權(quán)利受到法律的保護；社會成員也都有義務(wù)去為精神殘疾人的生存發(fā)展營造良好的人文關(guān)懷環(huán)境，因為“保護脆弱群體應(yīng)該是一個社會的基本倫理”[18]；鼓勵非政府組織的參與，實現(xiàn)政府與民間組織的合作與互動，進而減輕農(nóng)村精神殘疾人家庭的沉重心理和經(jīng)濟負擔，幫助他們早日回歸社會。

應(yīng)當明確的是，精神殘疾人問題對農(nóng)村社會管理有突出影響，必須引起足夠的重視；但精神殘疾人問題不是一般的農(nóng)村社會管理問題，主要涉及國家的公共衛(wèi)生范疇、是精神疾病防治問題。因此，不僅要加強社會管理，還需要大力加強相關(guān)的服務(wù)工作。

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