關(guān)保英

(上海政法學(xué)院，上海 201701)

行政承諾的履行是現(xiàn)代行政法治的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，在行政主體積極履行了行政承諾的情況下，行政法治通常是良性的。反之，當(dāng)行政主體反悔行政承諾且成為一種普遍的行政態(tài)勢(shì)時(shí)，那么，行政法治的質(zhì)量也就處于相對(duì)較低的水準(zhǔn)。當(dāng)然，從大前提上講，行政承諾的存在也與一國(guó)行政法治發(fā)展的進(jìn)程有關(guān)，即在行政法治水平較高時(shí)，行政承諾在整個(gè)行政過(guò)程中就是相對(duì)較少的，而當(dāng)一國(guó)行政法治還沒(méi)有達(dá)到理想水平時(shí)，行政承諾的絕對(duì)數(shù)也就會(huì)相對(duì)增多。此時(shí)，行政承諾的履行狀況自然而然地成了一國(guó)行政法治的組成部分。由于我國(guó)行政法治還處于發(fā)展階段，加之我國(guó)行政權(quán)長(zhǎng)期的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，便使我國(guó)行政過(guò)程中的行政承諾的數(shù)量相對(duì)較多①無(wú)原則不受約束的行政承諾并不是法治行政和法治國(guó)家的必然要求，一定意義上講，在法制健全的國(guó)家是不需要相應(yīng)的行政承諾的。因?yàn)?，在?yán)格的程序規(guī)則下，口頭的承諾可能是多余的。我國(guó)行政權(quán)在行使中有諸多法律沒(méi)有調(diào)整到的空間，行政承諾大多就存在于這樣的空間之中。而在這樣的空間中，行政主體和行政公職人員的主觀意識(shí)等就成了承諾中的關(guān)鍵因素。。顯然，當(dāng)行政承諾成為一國(guó)行政過(guò)程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象時(shí)，行政承諾的反悔與否就成為行政法治中不可小視的一個(gè)問(wèn)題，而且從我國(guó)行政法治實(shí)踐看，行政承諾的反悔也是較為普遍的②在行政法治實(shí)踐中相當(dāng)一部分行政承諾是在行政主體和行政相對(duì)人之間相對(duì)不默契的情況下形成的，或者說(shuō)，一些行政主體或行政公職人員向行政相對(duì)人進(jìn)行承諾的目的是為了緩解行政執(zhí)法中的壓力，緩和行政執(zhí)法過(guò)程中的緊張關(guān)系。與之相適應(yīng)，一旦這種緊張關(guān)系有所緩和，原來(lái)的行政承諾也就有可能不予兌現(xiàn)。我國(guó)行政系統(tǒng)中使廣大公眾缺乏預(yù)期也往往由此產(chǎn)生。?；诖?，筆者認(rèn)為有必要系統(tǒng)研究行政承諾的不反悔問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，對(duì)于行政承諾而言，反悔是它的反題，而不反悔是它的正題，本文將從正題的角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行研究，一旦我國(guó)行政法治循著這個(gè)正題處理行政承諾問(wèn)題，那么，行政承諾既可以成為一個(gè)有效的行政手段，又可以作為一個(gè)規(guī)范化的行政執(zhí)法制度。在我國(guó)行政程序法還沒(méi)有出臺(tái)的情況下，行政承諾會(huì)成為調(diào)整行政過(guò)程的一個(gè)重要機(jī)制，并成為我國(guó)行政法治構(gòu)建的基本內(nèi)容。本文試從行政承諾不反悔的概念、阻滯因素、法律價(jià)值、保障對(duì)策等方面對(duì)該問(wèn)題予以系統(tǒng)探討。

一、行政承諾不反悔的界定

所謂行政承諾不反悔是指行政主體在行政管理和行政執(zhí)法中對(duì)行政相對(duì)人作出的承諾沒(méi)有不予履行或終止履行的情形。這是我們給行政承諾不反悔所下的一個(gè)簡(jiǎn)單定義，對(duì)于這個(gè)定義的理解應(yīng)當(dāng)注意這樣一些切入點(diǎn):第一，行政承諾不反悔是一個(gè)行政法實(shí)在問(wèn)題。在行政法問(wèn)題的研究中往往有兩個(gè)不同的問(wèn)題范疇，一是行政法理問(wèn)題，另一是行政法實(shí)在問(wèn)題。前者是指為了解釋和分析行政法現(xiàn)象人們有意識(shí)地設(shè)立一些命題，并運(yùn)用這個(gè)命題對(duì)行政法實(shí)在作出構(gòu)設(shè)、論證和分析。行政法學(xué)理是行政法問(wèn)題研究中不可缺少的，但行政法學(xué)理是相對(duì)主觀的，其在存在形式上具有一定的獨(dú)立性，即既可以依賴于行政法實(shí)在而存在，又可以在一定條件下脫離行政法實(shí)在成為一種具有獨(dú)立價(jià)值的東西，例如行政法關(guān)系的概念及理論、行政行為的概念及理論等。后者是指或存在于行政立法之中，或存在于行政執(zhí)法之中，或存在于其他形式的行政法實(shí)踐之中的構(gòu)成要素，它們可以是制度，可以是規(guī)則，也可以是其他形式的行政法實(shí)在。行政承諾不反悔可以作為一個(gè)分析行政法問(wèn)題的理論，但是在行政法問(wèn)題的研究中，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)行政法實(shí)在。事實(shí)上，在一些國(guó)家的行政法制度中存在著這樣的制度，不論這樣的制度是以什么形式命名的。若我們僅僅將行政承諾不反悔放置在學(xué)理范疇之中，那就大大降低了該問(wèn)題的價(jià)值。第二，行政承諾不反悔存在于行政法治之中。行政承諾與行政法治的具體關(guān)系在行政法學(xué)研究中尚未有深入研究。而在筆者看來(lái)，行政法上的承諾存在于兩種情況下:第一種情況是法律對(duì)某一行政執(zhí)法作了嚴(yán)格規(guī)定，而在這個(gè)規(guī)定中為行政承諾的存在留下了一定空間。例如，在行政許可的實(shí)施中，常常有一個(gè)較長(zhǎng)幅度的法定期限，行政主體便可以依這個(gè)期限的剛性規(guī)定，對(duì)行政相對(duì)人作出柔性化的許可，如可以將60日的許可期限在30日內(nèi)予以完成，30日完成行政許可是行政主體對(duì)行政相對(duì)人所作的一個(gè)承諾。第二種情況是行政法未對(duì)有關(guān)的行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，而行政主體為了有效履行管理職能，便可以對(duì)行政相對(duì)人作出某種承諾，這時(shí)的承諾沒(méi)有法律上的明文規(guī)定，是行政主體依據(jù)行政裁量而作出的。行政承諾不反悔在上列兩種場(chǎng)合都有存在的空間，由于現(xiàn)代法治國(guó)家將上列兩個(gè)空間都框定在行政法治之中，因此，我們認(rèn)為行政承諾不反悔存在于行政法治之中。第三，行政承諾不反悔的法治對(duì)象是行政主體。行政承諾不反悔作為一種行政法實(shí)在，與行政法的法律治理有著非常密切的關(guān)系，即是說(shuō)，行政承諾不反悔并不單單是一個(gè)行政法元素，而是行政法治理中的一個(gè)動(dòng)態(tài)的東西，或者動(dòng)態(tài)于行政法治過(guò)程之中，或者動(dòng)態(tài)于行政法的運(yùn)行機(jī)制之中。一旦行政法中存在某種作為動(dòng)態(tài)的法理制度或機(jī)制，這個(gè)法理就是具體的，就應(yīng)當(dāng)有具體的法理對(duì)象，行政承諾不反悔的法治對(duì)象便是行政主體，而不是行政相對(duì)人。此三方面是我們界定行政承諾不反悔的基本切入點(diǎn)，若以此三者為切入點(diǎn)，我們便可以發(fā)現(xiàn)行政承諾不反悔具有下列涵義:

第一，存在一個(gè)行政法上的承諾。行政法上的行政承諾的存在是現(xiàn)代法治政府的必然，也是責(zé)任政府的必然。即是說(shuō)，在法治政府和責(zé)任政府的理念之下，行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系由原來(lái)的絕對(duì)權(quán)威關(guān)系或命令服從關(guān)系形式轉(zhuǎn)化為了契約關(guān)系或協(xié)商關(guān)系的形式。在契約關(guān)系和協(xié)商關(guān)系之中，行政主體與行政相對(duì)人的地位具有一定的平等性，這種平等性是行政承諾存在的前提。換言之，在行政主體與行政相對(duì)人傳統(tǒng)的權(quán)威關(guān)系模式中，行政主體既可以作出這樣和那樣的行為，也可以在此時(shí)作出和在彼時(shí)作出，其行為方式是不受相應(yīng)的條件制約，尤其不受行政相對(duì)人設(shè)立的條件制約的?，F(xiàn)代法治使行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系形式在本質(zhì)上具有平等性和契約性①行政合同行為廣泛運(yùn)用于現(xiàn)代行政管理就充分證明了這一點(diǎn)。行政合同在很多情形下就是“政府部門(mén)與特定相對(duì)人在協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議”。參見(jiàn)應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2009年版，第308頁(yè)。，而這種非常特別的關(guān)系屬性將行政主體與行政相對(duì)人置于了雙方互動(dòng)、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的新模式之中。行政法上的強(qiáng)迫在這種模式中少之又少，取代行政主體無(wú)原則地施以強(qiáng)迫手段的則是一些相應(yīng)的柔性手段，其在行政管理和行政執(zhí)法中對(duì)行政相對(duì)人的承諾便是一種柔性的行政手段。然而，這種柔性手段僅僅對(duì)該手段的選擇具有意義，一旦行政主體選擇了該手段，其就由一個(gè)主觀問(wèn)題變成了一個(gè)客觀問(wèn)題，該問(wèn)題客觀化以后承諾的不反悔就是這個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)。由此可見(jiàn)，我們不能離開(kāi)行政承諾本身來(lái)分析行政承諾的不反悔。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，一旦某一承諾成為行政法問(wèn)題它就具有法律上的相關(guān)屬性，之所以要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)是因?yàn)樾姓ㄉ系某兄Z與行政法上的惡意串通是不能相提并論的。在行政法實(shí)踐中，行政主體有時(shí)為了某種不正當(dāng)目的，便與一些行政相對(duì)人在法律之外達(dá)成合約，這個(gè)合約中行政主體給行政相對(duì)人的意思表示也是以承諾的形式出現(xiàn)的，但由于這個(gè)承諾是受法外因素制約的，因而，其是行政主體與行政相對(duì)人的惡意串通，對(duì)于這種以承諾形式出現(xiàn)的惡意串通當(dāng)然不能以反悔與不反悔論之。進(jìn)一步講，行政承諾不反悔中的行政承諾是一種正當(dāng)?shù)姆沙兄Z，正是這個(gè)正當(dāng)法律承諾的存在才使行政承諾不反悔的進(jìn)一步發(fā)展有了意義。

第二，行政主體履行了或正在履行這個(gè)承諾。行政承諾不反悔既是行政主體對(duì)行政承諾的態(tài)度，又是其對(duì)行政承諾的法律狀態(tài)。作為一種態(tài)度，在行政承諾反悔的情況下，行政主體對(duì)原來(lái)的行政承諾有了新的認(rèn)識(shí)，而這個(gè)新的認(rèn)識(shí)與原來(lái)承諾作出時(shí)的主觀認(rèn)知是相反的。反之，在行政承諾不反悔的話語(yǔ)中，行政主體對(duì)行政承諾的認(rèn)知在該承諾作出時(shí)與該承諾作出后是一致的，即都認(rèn)同這個(gè)承諾的相關(guān)內(nèi)容。然而，行政主體對(duì)行政承諾的態(tài)度還不是問(wèn)題的關(guān)鍵，因?yàn)樵谛姓ㄖ螌?shí)踐中行政主體也常常存在履行不高興承諾的情況，即行政主體履行行政承諾與主觀認(rèn)同行政承諾并不一定絕對(duì)地對(duì)應(yīng)。而對(duì)于行政法治的精神而言，所關(guān)注的并不在行政主體對(duì)行政承諾的后期態(tài)度，而是其客觀行為。行政主體對(duì)于已經(jīng)作出的行政承諾可能會(huì)采取下列行為方式:一是作出某一行政承諾時(shí)，因主觀認(rèn)知的變化而不將承諾的內(nèi)容予以兌現(xiàn)，導(dǎo)致這個(gè)承諾只有客觀外形而無(wú)客觀上的實(shí)質(zhì)要件。二是行政主體在行政承諾履行過(guò)程中，由于主觀認(rèn)知的變化而中止了承諾的進(jìn)一步履行。在行政承諾履行中止中，行政主體只兌現(xiàn)了行政承諾中的部分義務(wù)，而沒(méi)有兌現(xiàn)全部義務(wù)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，行政相對(duì)人只接受了行政主體的一部分行為，而沒(méi)有機(jī)會(huì)接受全部行為。三是行政承諾履行完畢后，行政主體由于態(tài)度的變化，而要恢復(fù)到行政承諾沒(méi)有履行前的狀態(tài)，或以其他方式改換原來(lái)履行時(shí)的義務(wù)，將履行時(shí)的義務(wù)狀態(tài)變?yōu)闄?quán)利狀態(tài)。顯然，行政承諾不反悔是對(duì)上列三種行為狀態(tài)的否定，即是說(shuō)，行政主體與行政承諾之間一要著手或打算履行行政承諾中的義務(wù)。二要不作停止承諾內(nèi)容的表現(xiàn)。行政主體對(duì)于行政承諾的內(nèi)容要不折不扣地予以實(shí)施，而不能只實(shí)施一個(gè)階段、一個(gè)時(shí)期、一個(gè)部分。三是行政承諾一旦實(shí)現(xiàn)后，這個(gè)承諾的法律狀態(tài)就已經(jīng)結(jié)束，不能以任何理由再撿起，尤其不能將已經(jīng)完成的承諾內(nèi)容進(jìn)行倒置性處理。說(shuō)到底，行政承諾不反悔是對(duì)法律行為而言的，至于行政主體心理上對(duì)行政承諾的態(tài)度不是不反悔關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)?，如果我們從心理機(jī)制上對(duì)行政承諾不反悔作出概念界定的話，就違背了有關(guān)法律行為客觀性的理論，這要求讀者必須從行為機(jī)制上而非心理機(jī)制上領(lǐng)會(huì)反悔的概念。

第三，行政相對(duì)人受益了承諾的內(nèi)容。行政承諾若放在較大的視野考察，我們就可以發(fā)現(xiàn)它是一個(gè)關(guān)系的復(fù)合體，即其涉及行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系、行政主體與利益關(guān)系人的關(guān)系、行政主體與國(guó)家政權(quán)體系的關(guān)系等。這種復(fù)雜的關(guān)系形式使行政承諾與多方主體的利益有直接或間接關(guān)系。行政承諾的直接對(duì)象是行政相對(duì)人，因此，這中間的直接主體便是行政相對(duì)人，其是行政承諾的直接受益者。與行政相對(duì)人關(guān)聯(lián)的是利害關(guān)系人，所謂利害關(guān)系人是指與承諾內(nèi)容關(guān)聯(lián)的行政相對(duì)人以外的公民、法人或者其他組織，他們中有些從行政主體對(duì)行政相對(duì)人的承諾中間接受益，有些則間接受害。由于行政主體的行政承諾背后還涉及國(guó)家利益，這就使整個(gè)行政承諾伴隨著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，而這種復(fù)雜的利益關(guān)系會(huì)對(duì)行政主體的承諾行為在履行中產(chǎn)生一定的影響。如果某一行政承諾履行時(shí)，其他利害關(guān)系人因利益受損而提出異議，或者行政主體履行以后發(fā)現(xiàn)會(huì)對(duì)國(guó)家利益或某種公共利益造成侵害，便有可能在承諾履行中調(diào)整相應(yīng)的利益關(guān)系。筆者認(rèn)為，行政承諾不反悔中，利益關(guān)系的分配是一個(gè)重要的衡量指標(biāo)，即必須根據(jù)誰(shuí)受益而判定行政承諾履行的情況。也許，行政承諾作出后由于一些內(nèi)外在原因可能使承諾內(nèi)容對(duì)第三方不利，行政主體從平衡權(quán)益關(guān)系出發(fā)而降低承諾內(nèi)容中行政相對(duì)人受益的量，這種情況下就不能說(shuō)該行政承諾不反悔，而可以說(shuō)行政主體反悔了這個(gè)承諾。深而論之，行政承諾的內(nèi)容之受益者是行政相對(duì)人，而且其確確實(shí)實(shí)受益了這個(gè)承諾，行政主體將受益對(duì)象調(diào)整為其他主體，那么，這個(gè)行政承諾就處于反悔狀態(tài)中。從這個(gè)意義上講，行政相對(duì)人受益行政承諾的內(nèi)容是衡量行政承諾不反悔的基本要件之一。

二、行政承諾不反悔的阻滯因素

上面我們已經(jīng)指出，行政承諾有行政執(zhí)法中的承諾和行政管理中的承諾之分，前者有較為嚴(yán)格的法律前提和具體的法律規(guī)定，如《行政許可法》對(duì)行政許可中承諾的規(guī)定①《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條第一款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！边@實(shí)際上就是對(duì)行政承諾的強(qiáng)調(diào)。。后者則是行政主體根據(jù)行政管理的需要通過(guò)行政職權(quán)自由裁量之，其就法律規(guī)則而言是相對(duì)松弛的。我國(guó)行政法治實(shí)踐中，存在于執(zhí)法中的行政承諾相對(duì)較少，而存在于行政管理中的行政承諾則相對(duì)較多。即是說(shuō)，我國(guó)絕大多數(shù)行政承諾都發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，由于該領(lǐng)域的承諾沒(méi)有嚴(yán)格的法律依據(jù)和具體的法律規(guī)范，這便導(dǎo)致這個(gè)范疇的承諾是最易發(fā)生變化的，如果我們用反悔與不反悔來(lái)分析的話，那么，就可以說(shuō)存在于行政管理領(lǐng)域中的行政承諾是最易反悔的。眾所周知，我國(guó)行政權(quán)的行使中行政主體有非常高的行政權(quán)威，這個(gè)行政權(quán)威使行政主體的職權(quán)行使或存在于法律規(guī)范和法律典則之內(nèi)，或存在于法律規(guī)范和法律典則之外?？陀^上講，行政主體的絕大多數(shù)行政管理行為并不一定是嚴(yán)格意義上的法律行為，不僅行政主體的內(nèi)部管理如此，行政主體的外部行政管理也是如此。我們以某區(qū)人民政府某年度的政府工作報(bào)告為例，其中就有這樣一段內(nèi)容:“大力提升城鎮(zhèn)管理水平。綜合推進(jìn)規(guī)劃管理、市容管理，切實(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)維護(hù)，確保城鎮(zhèn)運(yùn)行規(guī)范、整潔、有序。嚴(yán)格實(shí)施城市總體規(guī)劃，加快完善城市規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃管理和執(zhí)法，依法、有力、有效推進(jìn)動(dòng)拆遷，加大對(duì)違法建筑的整治力度，充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的調(diào)控、引導(dǎo)作用。大力推進(jìn)市容環(huán)境綜合管理，全面實(shí)施網(wǎng)格化管理，建立和完善發(fā)現(xiàn)及時(shí)、處置快速、解決有效、監(jiān)督有力的長(zhǎng)效機(jī)制，探索建立城市綜合管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)路段，加大市容市貌專項(xiàng)整治和執(zhí)法力度，大力治理市容頑癥，進(jìn)一步改善市容環(huán)境?！保?］這些內(nèi)容是重大的政府行政決策，但其中究竟有多大層面上的法律依據(jù)，我們是不易看出來(lái)的，然而，這一段話中卻包含了諸項(xiàng)行政承諾的內(nèi)容。毫無(wú)疑問(wèn)，這些承諾從其作出開(kāi)始就隱藏著難以兌現(xiàn)的情形。而這些內(nèi)容和行為過(guò)程都體現(xiàn)了行政主體的高度行政權(quán)威。當(dāng)然，行政主體具有行政權(quán)威是行政權(quán)行使所必需的，但是，一旦這種權(quán)威超過(guò)必要限度，行政主體的行為方式就有可能是琢磨不定的，因?yàn)槠渫ㄟ^(guò)既有的行政權(quán)威隨時(shí)改變行政決定。我國(guó)諸多地方政府在行政管理中都有著眾多的隨時(shí)改變行政方案的情形，例如，某市決定在一個(gè)新行政區(qū)域建一個(gè)新型的衛(wèi)星城，在投入上百億元后突然中止了原來(lái)的決策，或者大大放慢了原來(lái)決策推進(jìn)的步伐，如果我們把原來(lái)行政決策中的內(nèi)容用行政承諾來(lái)衡量的話，那么，這個(gè)承諾顯然是處于反悔狀態(tài)中的。由此可見(jiàn)，行政承諾的反悔與行政權(quán)威是有一定關(guān)聯(lián)性的，在我國(guó)行政權(quán)威相對(duì)明顯的格局下，行政承諾不反悔的阻滯因素就顯得非常多見(jiàn)。筆者試就目前我國(guó)行政承諾不反悔的阻滯因素作如下分析:

第一，因行政承諾草率而阻滯。行政承諾不反悔的反題是行政承諾的反悔，因此，行政承諾的反悔也就成了行政承諾不反悔的阻滯因素，而這個(gè)阻滯因素的第一個(gè)便是草率作出的行政承諾。所謂草率作出的行政承諾是指行政主體在對(duì)行政相對(duì)人作出某一承諾時(shí)對(duì)承諾內(nèi)容實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的背景未作充分考慮或論證，導(dǎo)致這個(gè)承諾的內(nèi)容在客觀上難以按時(shí)實(shí)現(xiàn)、難以按質(zhì)實(shí)現(xiàn)、難以按量實(shí)現(xiàn)的情形。在行政法理論中，由于行政主體考慮不同，而使行為不能實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)有:主體不能，即有關(guān)的權(quán)益承受主體無(wú)法或者不可以接受行政行為所設(shè)權(quán)利或義務(wù)的狀況，當(dāng)然，在行政承諾中主要是所賦予權(quán)利的狀況，如行政主體承諾某一行政相對(duì)人減免某種行政收費(fèi)或稅收的情形，而這個(gè)主體在法律上并不具有被減免的資格，此種情形下該承諾中的主體是錯(cuò)誤的?？腕w不能，指行政承諾中的權(quán)利與義務(wù)是虛幻的或者無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。例如，行政主體向某一行政相對(duì)人承諾在某一自然保護(hù)區(qū)作旅游開(kāi)發(fā)，而這個(gè)保護(hù)區(qū)本身是國(guó)家尚未許可的自然保護(hù)區(qū)，而在這樣的保護(hù)區(qū)內(nèi)任何旅游開(kāi)發(fā)都是不可以的?？腕w不能是行政承諾中不能實(shí)現(xiàn)的主要情形。標(biāo)的物不能，指行政承諾所涉及的客觀對(duì)象是不存在的，或者至少不能在這樣的對(duì)象上進(jìn)行某種行為，例如，行政主體承諾將某一公共資源讓私人去開(kāi)發(fā)等①公共資源在現(xiàn)代行政法中是一個(gè)基本的規(guī)制對(duì)象，即是說(shuō)，行政法自20世紀(jì)中期以后就調(diào)整有關(guān)公共資源的分配問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)，行政主體在公共資源的分配中起著非常重要的作用。從法律理論上講，公共資源具有明顯的公共性，它的受益主體乃至于經(jīng)營(yíng)主體都是不特定的。正因?yàn)槿绱?，《政府采?gòu)法》要求在公共資源的經(jīng)營(yíng)中必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)等方式確定相應(yīng)的主體資格。而在行政法治實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)往往出于諸多非理性因素的考慮隨意承諾將某種公共資源交給已確定好了的主體經(jīng)營(yíng)，而不以法定程序?yàn)橹?。。在行政法治?shí)踐中，上列三個(gè)方面的因素都必然導(dǎo)致某一行政承諾的草率。草率的行政承諾就承諾本身而言并不是違法的，即是說(shuō)，某一行政承諾不能因?yàn)椴萋识鴮?dǎo)致它對(duì)行政相對(duì)人的無(wú)效性，也就是說(shuō)，行政承諾中的草率因素并不能否認(rèn)它的法律效力，或者更深一步講，行政主體對(duì)行政相對(duì)人草率承諾中的過(guò)錯(cuò)不應(yīng)當(dāng)由行政相對(duì)人買(mǎi)單。然而，客觀情況是草率作出的行政承諾的確是無(wú)法實(shí)現(xiàn)或不能實(shí)現(xiàn)的。即便在行政執(zhí)法承諾中，此種草率作出的承諾也是客觀存在的，例如，行政主體本來(lái)答應(yīng)行政相對(duì)人在10日內(nèi)辦完行政許可，但這個(gè)10日的期限可能無(wú)法完成許可事項(xiàng)。無(wú)論如何，行政承諾本身的法律屬性使草率的承諾一旦不予兌現(xiàn)就成了行政承諾的反悔，即不反悔的阻滯因素②草率承諾無(wú)法實(shí)現(xiàn)和不能實(shí)現(xiàn)中，行政相對(duì)人是否有過(guò)錯(cuò)、行政相對(duì)人是否應(yīng)當(dāng)為這個(gè)過(guò)錯(cuò)買(mǎi)單是值得討論的問(wèn)題。如果能夠證明行政相對(duì)人有欺詐行政主體的行為，按常理行政相對(duì)人是要承擔(dān)一定責(zé)任的。但就行政承諾本身是一種行政行為而言，行政相對(duì)人似乎是無(wú)須為此買(mǎi)單的。。

第二，因行政政策變遷而阻滯。行政政策是指行政權(quán)行使中行政系統(tǒng)高層以及相關(guān)的權(quán)力主體為行政過(guò)程確立的行為導(dǎo)向，該行為導(dǎo)向常常是明確和清晰的。具體地講，行政政策的來(lái)源既可能是行政系統(tǒng)之高層，即行政系統(tǒng)之決策層，例如，我國(guó)國(guó)務(wù)院就處在行政系統(tǒng)之頂端，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議確立的某一時(shí)期和某一階段的行政方略就是行政政策之一種。又可以是其他主體，如一國(guó)執(zhí)政黨也是行政政策的主要產(chǎn)出者，這既包括中央關(guān)于全國(guó)的行政政策，又包括地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)關(guān)于地方行政權(quán)行使的政策③如2011年《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則〉實(shí)施辦法》;深圳市2011年《關(guān)于建設(shè)廉潔城市的決定》，2012年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見(jiàn)》等。。上述政策對(duì)于一國(guó)行政權(quán)行使而言具有非常重要的指導(dǎo)意義，它們雖然不是法律，但常常決定著行政法律實(shí)施的走向。它們不是行政行為，但常常決定著行政行為履行的走向。在一些時(shí)期或特定情況下，這些政策也可能取代行政法律。我們知道，政策的本質(zhì)特點(diǎn)在于其靈活性和多變性，其常常依據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化而注入一些新的內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是行政法治高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，還是行政法治相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，法律機(jī)制和政策機(jī)制共同對(duì)行政權(quán)的行使起著規(guī)范和指導(dǎo)作用④正如安德森所言:“某一法令只是賦予某個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)某些問(wèn)題采取行動(dòng)的合法權(quán)威，機(jī)構(gòu)的效能和其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度，受機(jī)構(gòu)借以活動(dòng)的政治環(huán)境以及它所擁有的政治支持的影響。換言之，政治影響著某一機(jī)構(gòu)如何運(yùn)用它的處理權(quán)和計(jì)劃的執(zhí)行。機(jī)構(gòu)存在環(huán)境包含許多力量，它們?cè)诖藭r(shí)或彼時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)發(fā)揮著影響?！眳⒁?jiàn)［美］詹姆斯·E．安德森著:《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第125頁(yè)。。所不同的是，不同水準(zhǔn)的行政法治在政策指導(dǎo)行政權(quán)的機(jī)理上有不同表現(xiàn)，即發(fā)達(dá)國(guó)家政策對(duì)行政的作用常以機(jī)制化的形式滲入之⑤在這里有一個(gè)非常極端的例子就是“9·11”以后，美國(guó)政府的行政政策對(duì)行政權(quán)行使的影響。以社會(huì)治安的行政執(zhí)法為例，在有關(guān)國(guó)家安全和社會(huì)安全政策的導(dǎo)向下，美國(guó)社會(huì)治安的管理不斷強(qiáng)化，而且這種強(qiáng)化已經(jīng)在一定范圍內(nèi)與美國(guó)憲法規(guī)定的人權(quán)保障原則有所沖突。，而在行政法治相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，政策對(duì)行政權(quán)過(guò)程的滲入有序化程度不高。一旦政策滲入到行政權(quán)行使中，那么，行政行為就會(huì)在兩個(gè)軌道上運(yùn)行，即法律的軌道和政策的軌道。毫無(wú)疑問(wèn)，只有當(dāng)政策軌道和法律軌道不一致時(shí)，政策軌道才有效。換言之，政策軌道與法律軌道并不是重合的，而政策的導(dǎo)向作用在此情況下便會(huì)改變行政行為運(yùn)行的軌道，行政主體對(duì)行政相對(duì)人原先作出的行政承諾就會(huì)因?yàn)檎叩慕槿攵淖?，這種改變反映到具體的承諾中就有可能是原行政承諾的反悔。當(dāng)然，有些行政承諾由于本身在法律典則的嚴(yán)格規(guī)制之內(nèi)，反悔的情形不會(huì)因政策的介入而出現(xiàn)。而存在于行政管理中本身以承諾形式為法律效力的承諾便有可能因政策的介入而反悔，例如，行政主體承諾廉租房的改善可能會(huì)因房?jī)r(jià)調(diào)整政策而不能實(shí)現(xiàn)。因政策變遷而阻滯行政承諾不反悔的情形在我國(guó)行政法治中是非常多見(jiàn)的。

第三，因行政系統(tǒng)內(nèi)部變化而阻滯。行政系統(tǒng)內(nèi)部變化是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)變化和人事變化以及其他方面的硬件變化。行政系統(tǒng)中的機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然在行政組織法的機(jī)制下具有穩(wěn)定性，但在行政法治實(shí)踐中，新的機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和組建，舊的機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)以及機(jī)構(gòu)本身的組合并非是個(gè)別現(xiàn)象，也并非是偶然現(xiàn)象。例如，我國(guó)近年在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度構(gòu)建中，就撤銷(xiāo)了一些行政機(jī)構(gòu)，組建了一些機(jī)構(gòu)，合并了一些機(jī)構(gòu)等。行政系統(tǒng)中的人事變化更是一個(gè)常態(tài)化的現(xiàn)象，這包括免職和任職以及撤職等。上列變化就其固有屬性看都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的變化，這個(gè)內(nèi)部變化本來(lái)不應(yīng)當(dāng)直接影響到行政系統(tǒng)的外部屬性，然而，在行政法治實(shí)踐中，每一次的行政系統(tǒng)內(nèi)部的變化都會(huì)或深或淺地影響到外部行政過(guò)程之中。這種影響有時(shí)表現(xiàn)為原來(lái)行政方略的調(diào)整，即新的機(jī)構(gòu)和新的行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政管理和行政執(zhí)法傳統(tǒng)方式或原來(lái)方式的否定，而形成新的方式和方略。有時(shí)則表現(xiàn)為對(duì)原來(lái)行政空間的擴(kuò)展或縮小，尤其在行政機(jī)構(gòu)被整合的情況下，原來(lái)的行政空間要么被拓展，要么被縮小，例如，相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，一些機(jī)關(guān)固有的行政空間就發(fā)生了深刻變化①相對(duì)集中行政處罰權(quán)是對(duì)行政職權(quán)的一種整合，在整合過(guò)程中，一些行政機(jī)關(guān)權(quán)力有所剝離，而新組建的機(jī)關(guān)則行使了若干機(jī)關(guān)的權(quán)力。這種權(quán)力的變化也必然影響到其行政空間上，包括行政事態(tài)空間、行政地域空間等。。有時(shí)還表現(xiàn)為對(duì)某種重大行政決策的否定，在行政系統(tǒng)中行政人員變化時(shí)此種調(diào)整最易發(fā)生。如某市原市長(zhǎng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)綠色城市情有獨(dú)鐘，在其任職期間朝著決定市民出門(mén)一公里后就必然有城市綠地的目標(biāo)發(fā)展，而在新的市長(zhǎng)上任以后，原來(lái)這個(gè)決策就發(fā)生了重大調(diào)整，即將原來(lái)的綠色城市的理念取而代之以高度商業(yè)化的城市理念。上列內(nèi)部變化所導(dǎo)致的外部變化對(duì)于已經(jīng)作出的行政承諾而言是非常致命的。我們知道，行政主體的行政承諾有時(shí)是一對(duì)一的，即一個(gè)行政承諾只對(duì)應(yīng)一個(gè)行政相對(duì)人，有時(shí)則是一對(duì)多的，即一個(gè)行政承諾對(duì)應(yīng)多個(gè)不特定的行政相對(duì)人，在行政相對(duì)人不特定的情形下，承諾雖具有普遍性的戰(zhàn)略意義，但承諾的對(duì)應(yīng)方都較為松散，正是這種松散性為行政主體變化后行政承諾的變化提供了溫床。一旦行政主體將內(nèi)部行政變化延展到行政系統(tǒng)之中，行政承諾不反悔就必然會(huì)出現(xiàn)阻滯。

第四，因行政承諾受到第三方質(zhì)疑而阻滯。行政承諾的作出與行政承諾的履行是兩個(gè)范疇的東西，二者在行為方式上表現(xiàn)得完全不同。就行政承諾的作出而論，其是在行政主體與行政相對(duì)人雙方完全的合意下而為之的，整個(gè)過(guò)程只有兩個(gè)參與主體，就是承諾方和被承諾方，即行政主體和行政相對(duì)人。就行政承諾的履行而言，則是另一種情形，其是多個(gè)社會(huì)主體的行為，與多個(gè)社會(huì)主體的利益有關(guān)聯(lián)，即是說(shuō)行政承諾履行中行政主體與行政相對(duì)人的單一關(guān)系已經(jīng)不復(fù)存在。這其中包括制約行政主體的司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，包括與行政相對(duì)人有關(guān)聯(lián)的其他利害關(guān)系人。這種復(fù)雜的關(guān)系形式對(duì)于行政承諾的履行而言注入了諸多復(fù)雜要素。同時(shí)，行政承諾作為一種特殊的行政行為，可以從理論上歸入給付行政行為的范疇。我們知道，在行政法上給付的行政行為是指“行政主體基于法定職責(zé)或服務(wù)的要求，在特定相對(duì)人處于失業(yè)、年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力及其他法定情況下，依照法律、法規(guī)和其他有關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定，對(duì)上述相對(duì)人無(wú)償提供物質(zhì)幫助或其他優(yōu)待的具體行政行為”［2］。作為給付的行政行為，行政主體必然是以國(guó)家資源或公共資源，甚至一些特定社會(huì)主體的資源為代價(jià)的，例如，行政系統(tǒng)在公共綠地建設(shè)的行政承諾中，就有可能以公共土地價(jià)值的轉(zhuǎn)換為代價(jià)。進(jìn)一步講，行政承諾在作出時(shí)行政主體可能還沒(méi)有能力對(duì)相關(guān)的利益分配以及利益分配后的結(jié)果予以考慮，但是，進(jìn)入行政承諾的履行階段，這些問(wèn)題就有可能暴露出來(lái)?；蛘呃骊P(guān)系人由于承諾犧牲了自己的利益而質(zhì)疑原來(lái)的承諾關(guān)系，或者制約行政主體的其他國(guó)家機(jī)關(guān)質(zhì)疑行政主體與行政相對(duì)人的承諾關(guān)系，一旦這樣的質(zhì)疑出現(xiàn)，它就有可能成為阻滯原來(lái)承諾履行的因素。當(dāng)然，行政主體完全可以對(duì)一些質(zhì)疑不予考慮，繼續(xù)兌現(xiàn)原來(lái)承諾的內(nèi)容，但是這只是預(yù)期情況中的一種。即是說(shuō)，第三方對(duì)行政承諾的質(zhì)疑常常會(huì)成為一個(gè)誘因，進(jìn)一步導(dǎo)致行政主體反悔原來(lái)的承諾。我國(guó)行政法治實(shí)踐中，因第三方質(zhì)疑而使某一承諾中止的情況并不少見(jiàn)。

三、行政承諾不反悔的法律對(duì)策

行政承諾不反悔在行政法上具有非常重要的價(jià)值，對(duì)此，我們必須從理論上給予關(guān)注。在行政法治實(shí)踐中，一個(gè)行政承諾也許具有合理性與不合理性之分，但承諾一經(jīng)作出即具有法律上的效力，除非這種承諾本身是行政主體與行政相對(duì)人在惡意串通下為之的。也就是說(shuō)，行政承諾的合理性與不合理性不能成為行政承諾反悔的當(dāng)然理由，若某一行政承諾確實(shí)存在不合理性，可以由行政機(jī)關(guān)對(duì)這種不合理性買(mǎi)單，但要對(duì)承諾進(jìn)行變更則必須通過(guò)法律程序?yàn)橹⑵渲幸虿缓侠碚{(diào)整給行政相對(duì)人造成的損失以其他方式予以彌補(bǔ)。深而論之，行政承諾不反悔是一個(gè)具有絕對(duì)價(jià)值的行政法命題，這個(gè)命題的法律價(jià)值可以由下列諸點(diǎn)予以佐證:其一，樹(shù)立行政公信力的價(jià)值。行政公信力是指行政系統(tǒng)以及行政主體本身以及它的行為方式被公眾認(rèn)同的狀態(tài)。即是說(shuō)，行政系統(tǒng)自身有較高的威信，其行為方式亦得到公眾的普遍認(rèn)同，其就是有公信力的。反之，其存在本身就受到其他社會(huì)主體的質(zhì)疑，其行政方式也常常被行政相對(duì)人詬病，那么，就可以說(shuō)這個(gè)行政主體的公信力是較差的。行政承諾的反悔與否是行政公信力的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。一個(gè)行政主體能夠在行政過(guò)程中長(zhǎng)期信守諾言，毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的行政主體就會(huì)不斷博得公眾的信任。而當(dāng)行政主體今日反悔自己的承諾，明日反悔自己的承諾時(shí)，其就不再有公信力。應(yīng)當(dāng)指出，我國(guó)行政主體的普遍公信力是比較低的①這也是我國(guó)要建立政府誠(chéng)信體系的原因。近年我國(guó)一些地方已經(jīng)著手構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信體系。如上海市人民政府2003年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)本市社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的意見(jiàn)》、《上海市2003—2005年社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》等。，而且在諸多方面公眾已對(duì)行政過(guò)程產(chǎn)生了巨大的失望。因此，如果我們能夠從行政承諾不反悔這一并不太大的事情做起，行政公信力的樹(shù)立也就有了一個(gè)好的開(kāi)端。其二，保證行政立法權(quán)威的價(jià)值。毫無(wú)疑問(wèn)，不論在何種政權(quán)體制之下，行政權(quán)的運(yùn)行都必然存在于法內(nèi)和法外兩種機(jī)制之下，正如有學(xué)者所指出的:“行政過(guò)程不可能單單從法律的視角進(jìn)行描述。存在許多任務(wù)(如預(yù)算、協(xié)調(diào)和計(jì)劃)，對(duì)此，法律并不是首要的考慮。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，和文官領(lǐng)域的許多發(fā)展一樣，一直就沒(méi)有得到立法的授權(quán)，而是被看作實(shí)質(zhì)上屬于各部管理的一種形式。許多政治家和行政人員傾向于從工具主義的立場(chǎng)出發(fā)看待法律，把它當(dāng)作一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)政策的手段。在諸如稅收這種政府領(lǐng)域，詳細(xì)的規(guī)則存在于制定法或解釋制定法的司法判決中。即使這樣，這些規(guī)則也不能提供一幅完整的畫(huà)面?！保?］法內(nèi)的機(jī)制是相對(duì)理性化的，而法外的機(jī)制中非理性的成分相對(duì)多一些。因此，對(duì)于一國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的行政法治就必須盡可能將行政權(quán)的行使回歸或框定在法律范圍之內(nèi)。行政承諾反悔的基本原因之一就是法外因素對(duì)它的干擾。事實(shí)上，行政承諾反悔使行政過(guò)程中一大部分行為方式游離于法律規(guī)范之外，這樣即便我們?cè)谛姓⒎ǚ矫孀隽嗽S多工作，即便行政立法體制已經(jīng)基本完善，同樣不利于樹(shù)立行政立法權(quán)威的價(jià)值，因?yàn)樵谶@種情況下行政立法對(duì)行政過(guò)程的規(guī)制被法外因素的規(guī)制所取代?；诖?，我們認(rèn)為行政承諾不反悔的又一基本價(jià)值是有利于樹(shù)立行政立法的權(quán)威。其三，維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的價(jià)值。行政法上的承諾往往是行政主體給行政相對(duì)人許諾下的一個(gè)義務(wù)，即是說(shuō)在整個(gè)行政承諾中，行政主體是一個(gè)義務(wù)主體，而行政相對(duì)人則是一個(gè)權(quán)利主體。行政主體通過(guò)對(duì)承諾內(nèi)容的實(shí)施履行了對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)，行政相對(duì)人便從這個(gè)義務(wù)履行中受益。進(jìn)而論之，一旦行政主體作出行政承諾，行政相對(duì)人既獲得了某種權(quán)益，又對(duì)這種權(quán)益有了行政法上的正當(dāng)預(yù)期，這是行政承諾行為與其他行政行為相比最明顯的特性之一，正是由于行政相對(duì)人與行政承諾的這種深層次的關(guān)系，就使得一旦行政承諾反悔，行政相對(duì)人的損失就要比行政主體終止其他行政行為的損失要相對(duì)大些，因?yàn)樵谛姓兄Z反悔的損失中，行政相對(duì)人既有物質(zhì)上的損失，又有精神上的損失，尤其是他對(duì)行政系統(tǒng)的失望使這種心理創(chuàng)傷難以用一種救濟(jì)手段來(lái)彌合。同時(shí)，行政承諾在有些情況下是以抽象行政行為的形式出現(xiàn)的，若被行政主體反悔后，行政相對(duì)人便無(wú)法用司法途徑進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)。故而，可以說(shuō)行政承諾不反悔具有維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益的價(jià)值。行政承諾不反悔的阻滯因素及其上列法律價(jià)值決定了對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面行政法治而言，行政承諾不反悔是至關(guān)重要的，從法律上保障行政承諾不反悔也就成為一種必然。那么，如何保障行政承諾不反悔呢?筆者試提出下列方面的思路:

第一，行政承諾應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎化。在行政承諾行為中，行政主體與行政相對(duì)人的地位是對(duì)等的，這與其他相關(guān)行政行為有一定的區(qū)別。我們知道，在有些行政行為中行政主體的意志力占上風(fēng)，如在行政強(qiáng)制和行政處罰行為中。在有些行政行為中則是行政相對(duì)人的意志力占上風(fēng)，如在行政救助行為、行政物質(zhì)幫助行為中，行政主體為一定行為與不為一定行為必須依行政相對(duì)人的訴求而為之，行政主體在這種行政行為中的無(wú)奈是非常明顯的。然而，行政承諾行為中，既不是行政主體的意志力占上風(fēng)，也不是行政相對(duì)人的意志力占上風(fēng)，而是在雙方對(duì)等意志力之下為之的。在這個(gè)對(duì)等關(guān)系中，行政主體是可以作出選擇的，既可以依據(jù)兌現(xiàn)承諾的能力而選擇承諾，也可以依據(jù)兌現(xiàn)承諾的能力選擇不予承諾。就行政主體具有行政承諾的選擇性來(lái)講，其在整個(gè)承諾中是有積極性和主動(dòng)性的，至少具有自身能力的完全控制力。若每一次的行政承諾行政主體都作很好控制的話，那么，行政承諾的反悔也就不會(huì)存在。正是由于行政主體在承諾中的放任態(tài)度才會(huì)帶來(lái)承諾履行中的無(wú)法實(shí)現(xiàn)性。正因?yàn)槿绱?，我們認(rèn)為要在行政法上對(duì)行政承諾不反悔進(jìn)行保障，首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政承諾的謹(jǐn)慎化。在行政法治中，行政承諾的不謹(jǐn)慎作出常常與行政主體拍腦袋和拍胸脯的兩個(gè)行為方式有關(guān)，一些行為主體不對(duì)所承諾的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究，便輕易對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行表態(tài)。當(dāng)然，若我們把原因深層追究一下的話，便可以說(shuō)行政主體這樣做時(shí)常出于攫取行政政績(jī)或其他不良的主觀動(dòng)機(jī)。行政承諾的謹(jǐn)慎化要求行政主體既不要為行政相對(duì)人拍腦袋，也不要為行政相對(duì)人拍胸脯，而是比較嚴(yán)格地處理與行政相對(duì)人的行政法關(guān)系。為了控制行政主體不經(jīng)過(guò)論證和調(diào)研的行政行為發(fā)生，一些國(guó)家的行政法制度中設(shè)置了謹(jǐn)慎條款，還有一些國(guó)家制定了專門(mén)的行政行為謹(jǐn)慎法。這樣的法律典則在調(diào)整行政主體其他行政行為的同時(shí)，也對(duì)行政承諾的謹(jǐn)慎化作了規(guī)定。目前我國(guó)行政法中關(guān)于行政行為謹(jǐn)慎化的規(guī)范還是一個(gè)空白，我們既可以在相關(guān)的行政程序法典中作出這樣的規(guī)定，也可以通過(guò)制定單一的行政法典對(duì)行政承諾中的謹(jǐn)慎化予以規(guī)定。

第二，行政承諾應(yīng)當(dāng)制度化。行政承諾既發(fā)生于行政執(zhí)法行為之中，又發(fā)生于一般意義的行政管理行為之中，因此行政承諾較之行政法上的其他行政行為都要復(fù)雜一些。一方面，行政承諾會(huì)以具體行政行為的形式出現(xiàn)，當(dāng)行政承諾對(duì)象單一、主體單一、內(nèi)容單一時(shí)，其就是一個(gè)典型的具體行政行為，尤其行政執(zhí)法中的行政承諾更是一個(gè)附著性的具體行政行為，即它附著于一個(gè)主行政行為之中，是一個(gè)主行政行為的從行政行為。顯然，在行政執(zhí)法中的承諾還不能完全包容承諾中具體行政行為的屬性，即是說(shuō)作為單獨(dú)的具體行政行為出現(xiàn)的行政承諾在行政管理行為中同樣是存在的①通常情況下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法尤其在作出某一具體行政行為時(shí)所作的承諾都具有附著性，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)在相對(duì)抽象的意義上履行行政管理職能時(shí)，所作的承諾便具有相對(duì)的獨(dú)立性。例如，一些環(huán)境保護(hù)部門(mén)常常會(huì)作出在特定時(shí)間內(nèi)改善某種環(huán)境的承諾就具有相對(duì)的獨(dú)立性。。另一方面，行政承諾還會(huì)以抽象行政行為的形式出現(xiàn)，當(dāng)行政承諾對(duì)象相對(duì)模糊時(shí)，承諾行為作為抽象行政行為的屬性就要明顯一些。例如，行政主體在自己所轄行政區(qū)域內(nèi)，向行政相對(duì)人承諾提高公共福利的行為，就更接近于抽象行政行為，因?yàn)樵谶@個(gè)行為中行為對(duì)象是不特定的。也許，正是由于行政承諾的這種復(fù)合屬性，我國(guó)學(xué)界沒(méi)有針對(duì)行政承諾進(jìn)行相應(yīng)的理論構(gòu)建，我國(guó)行政法治實(shí)踐也沒(méi)有針對(duì)行政承諾進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建。然而，在筆者看來(lái)，行政承諾的本質(zhì)所反映的是行政主體與行政相對(duì)人在行政權(quán)行使中的相互關(guān)系，這種關(guān)系一旦進(jìn)入國(guó)家行政權(quán)力行使領(lǐng)域就應(yīng)當(dāng)是一種法律關(guān)系，而非抽象意義上的行政關(guān)系?？陀^實(shí)踐中行政承諾關(guān)系也與行政法關(guān)系是重合的，無(wú)論關(guān)系主體、關(guān)系客體，還是關(guān)系運(yùn)行中的實(shí)在邏輯，都難以從法律關(guān)系的理論構(gòu)建中剝離出去。我們肯定了行政承諾行政法關(guān)系的性質(zhì)以后，對(duì)承諾行為以及因這個(gè)行為而引起的法律關(guān)系進(jìn)行制度構(gòu)建就是理所當(dāng)然的。換言之，我們應(yīng)當(dāng)在行政法典則中肯定行政承諾作為一種特殊形態(tài)的行政行為的性質(zhì)，甚至將其上升為行政法上的一種制度，使行政承諾依相關(guān)的制度規(guī)則而為之。

第三，行政承諾應(yīng)當(dāng)契約化。行政承諾的理念是不斷發(fā)展和變化的，在這個(gè)發(fā)展和變化過(guò)程中基本的曲線是行政調(diào)控方式由剛性而柔性，由強(qiáng)迫而自愿。我們知道，在西方國(guó)家的行政法理論中最早的理論范式是“紅燈理論”，所謂紅燈理論就是指行政法通過(guò)對(duì)行政權(quán)的有效控制使其在面對(duì)公眾生活時(shí)立即剎車(chē)，將公與私予以嚴(yán)格區(qū)分，并使它們?cè)趦煞N運(yùn)行邏輯之下運(yùn)行之。后來(lái)該理論被放棄，而換之以“綠燈理論”，該理論主張行政主體對(duì)于公眾生活的介入是無(wú)條件的，尤其在現(xiàn)代福利國(guó)家之中，只有允許行政主體無(wú)條件地介入公眾生活，其才能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供公共服務(wù)和社會(huì)保障。在綠燈理論之下，公共權(quán)力范疇與私人權(quán)利范疇不再有原來(lái)的絕對(duì)性。同時(shí)，行政主體在綠燈理論之下也可以有更多更大的作為。后來(lái)還出現(xiàn)了相對(duì)折中的“黃燈理論”等［4］。現(xiàn)代一些發(fā)達(dá)法治國(guó)家則更喜歡契約理論，正如英國(guó)學(xué)者所描述的:“自1979年以來(lái)，連續(xù)幾屆保守黨政府通過(guò)一系列的政策創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變了我們所謂的‘行政國(guó)家’的角色定位;而保守黨政府所提出的政策創(chuàng)新，根本上改變了人們對(duì)在公共部門(mén)中以不同形式適用的契約理念和預(yù)期……所有這些政策共同作用的結(jié)果是，導(dǎo)致政府履行職責(zé)的方式發(fā)生許多重大變化。在多數(shù)情況下，制定政策的總體責(zé)任雖然仍屬中央或地方政府，但是一部分行政結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了授權(quán)產(chǎn)生的執(zhí)行機(jī)關(guān)身份?！保?］雖然契約本身是非常古老的，但將契約的精神拓展至行政法中來(lái)則是一個(gè)新的思路。一則，契約的介入使行政法中“公”和“私”的界限不再像以前那樣清晰，也無(wú)須作出像以前那樣清晰分辨之必要。二則，契約的介入使行政法調(diào)控模式由原來(lái)的強(qiáng)制主義變成了協(xié)同主義，這樣的協(xié)調(diào)既使行政相對(duì)人得到了巨大的心理滿足，又使行政主體的職權(quán)行使不再像以前那樣難看。筆者認(rèn)為，行政法上契約理論的出現(xiàn)對(duì)于行政承諾而言意義是十分重大的，即是說(shuō)我們可以用契約精神調(diào)適行政承諾。就目前而論，盡管行政承諾表現(xiàn)出了行政主體對(duì)待行政相對(duì)人積極性的一面，但從承諾不能完全兌現(xiàn)或不兌現(xiàn)的角度講，承諾仍然是在行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)的情況下作出的，在行政法治實(shí)踐中，一些行政主體撕毀行政承諾也像作出行政承諾一樣簡(jiǎn)單，這樣便使行政承諾只具有形式上的意義，而不具有改換行政法治的實(shí)質(zhì)意義?；诖?，筆者認(rèn)為，行政主體的行政承諾應(yīng)當(dāng)以契約的形式出現(xiàn)，一個(gè)承諾中，主體雙方是通過(guò)契約的文本聯(lián)系在一起的，該契約中除了寫(xiě)明行政主體所承諾的義務(wù)以外，還有相應(yīng)的追責(zé)條款。至于這種契約是否要嚴(yán)格框定在公法契約的范圍之內(nèi)則是可以考慮的。換言之，我們完全可以用私法契約的模式將行政主體和行政相對(duì)人在行政承諾中連結(jié)起來(lái)。

第四，行政承諾應(yīng)當(dāng)可訴化。行政承諾關(guān)系的形成無(wú)疑是在相對(duì)寬松的氛圍中進(jìn)行的，至少對(duì)于大多數(shù)行政承諾而言是如此①行政承諾從深層次講與行政誠(chéng)信(無(wú)論是作為理論層面上的，還是制度層面上的行政誠(chéng)信)是緊密聯(lián)系在一起的，質(zhì)而言之，如果沒(méi)有行政誠(chéng)信理論的支撐，行政承諾就是不存在的。從這個(gè)意義上講，在絕大多數(shù)情況下，行政承諾應(yīng)當(dāng)是在一種相對(duì)寬松的氛圍中形成的。。這種寬松的氛圍可能會(huì)犯一個(gè)錯(cuò)誤，那就是行政承諾即使沒(méi)有完全兌現(xiàn)也不會(huì)給雙方主體造成什么不良后果，也許會(huì)有人認(rèn)為在行政主體沒(méi)有履行承諾時(shí)，行政相對(duì)人中的一些可能會(huì)一笑了之。筆者注意到，在我國(guó)行政法治實(shí)踐中確實(shí)有一些沒(méi)有兌現(xiàn)的行政承諾公眾一笑了之的情形，如果某市政府向市民承諾在數(shù)年內(nèi)建成國(guó)際大都市的承諾，數(shù)年后，這個(gè)城市距國(guó)際大都市還有非常大的差距，公眾對(duì)于這個(gè)承諾往往不會(huì)太當(dāng)真。但是，在筆者看來(lái)，行政承諾無(wú)論如何都應(yīng)當(dāng)是一個(gè)行政法問(wèn)題，之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樽鞒鲞@個(gè)承諾的一方是公共權(quán)力的代表者，其作出承諾的行為是一種政府行為，乃至于國(guó)家行為，而非某個(gè)社會(huì)個(gè)體的行為。如果我們否定了行政承諾正式法律性質(zhì)的論斷，那么，任何一次的行政承諾一旦因某種原因而阻滯，一旦被行政主體反悔，行政相對(duì)人就不能對(duì)這種反悔無(wú)能為力，相關(guān)的權(quán)力主體也不能將這種反悔視為正當(dāng)。若深一層論之，行政承諾若被行政主體反悔，行政相對(duì)人就應(yīng)當(dāng)有行使訴權(quán)的機(jī)會(huì)。在目前的行政法制度中，絕大多數(shù)行政承諾的反悔公眾并無(wú)行使訴權(quán)的機(jī)會(huì)。如果是這樣的話，那么，行政主體的承諾既可以這樣為之，也可以那樣為之，承諾中的內(nèi)容既可以予以兌現(xiàn)，又可以不予以兌現(xiàn)。這樣的狀況所反映出來(lái)的仍然是行政權(quán)力的強(qiáng)大性和無(wú)原則性，而且行政承諾會(huì)作為行政主體忽悠行政相對(duì)人和其他權(quán)力主體的一個(gè)東西?？傊?，在行政相對(duì)人不能對(duì)反悔的行政許可說(shuō)不，或者不能將這種反悔交給第三方公斷時(shí)，行政承諾對(duì)整個(gè)行政法治的危害、對(duì)行政公信力的危害會(huì)超過(guò)所有不當(dāng)行政行為。因此，我們認(rèn)為，行政承諾沒(méi)有兌現(xiàn)或只部分兌現(xiàn)時(shí)，行政相對(duì)人便享有相應(yīng)的訴權(quán)。當(dāng)然，我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政相對(duì)人的訴權(quán)范圍作了嚴(yán)格規(guī)定，依目前的行政訴訟制度，行政承諾反悔后其中的某一部分無(wú)法進(jìn)入訴訟狀態(tài)。筆者認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題并不難解決，我們可以用現(xiàn)代契約的起訴方式構(gòu)建行政承諾反悔中行政相對(duì)人的訴權(quán)，即用私法原理處理相對(duì)人與承諾主體的關(guān)系。在行政承諾由公法關(guān)系轉(zhuǎn)入私法關(guān)系以后，行政相對(duì)人的訴求就不再有障礙了，因?yàn)檫@時(shí)普通的訴訟制度就能夠?qū)Υ擞枰哉{(diào)整。

四、行政承諾不反悔與行政法治新進(jìn)路

行政承諾不反悔與行政法治的關(guān)系是不能回避的問(wèn)題，我們知道，僅就行政承諾不反悔這個(gè)命題來(lái)看，它是一個(gè)自律性的命題，所謂自律性是指行政承諾反悔與不反悔實(shí)質(zhì)上所依靠的是一個(gè)自律機(jī)制，就是行政主體與行政公職人員通過(guò)良知和相關(guān)的道德因素對(duì)其進(jìn)行約束的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制在現(xiàn)代行政權(quán)的行使中是非常必要的。一定意義上講，也是我國(guó)行政權(quán)和其他國(guó)家權(quán)力行使中的重要約束機(jī)制。但無(wú)論如何，我們還不能認(rèn)為，行政承諾不反悔就是一個(gè)行政法治中的實(shí)在問(wèn)題，之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樾姓黧w和行政公職人員在行政執(zhí)法中即使出現(xiàn)了反悔，他也不當(dāng)然地構(gòu)成不法行政的問(wèn)題。此點(diǎn)也使行政承諾反悔一旦在行政法治實(shí)踐中發(fā)生，行政相對(duì)人也不一定有非常有效的手段對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)?；诖?，我們認(rèn)為，行政承諾不反悔無(wú)論如何都必須和行政法治聯(lián)系在一起，不能游離于行政法治之外。然而，行政承諾不反悔究竟如何與行政法治聯(lián)系在一起，卻是一個(gè)難以解決的問(wèn)題。一定意義上講，也是一個(gè)具有高難度的行政法治問(wèn)題。換言之，行政承諾不反悔從表層看，是一個(gè)行政執(zhí)法中行政主體和公職人員的行為問(wèn)題，但是，這個(gè)行為問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了行政行為的范疇，它可以成為現(xiàn)代行政法治中的一個(gè)新問(wèn)題，可以帶來(lái)現(xiàn)代行政法治在某個(gè)方面的深刻變化。我們知道，現(xiàn)代行政法治是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，有下列若干方面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起注意。一是行政法規(guī)范行政權(quán)的方式朝著多元進(jìn)路發(fā)展。例如，在行政法治發(fā)展的初期，行政法僅僅允許行政主體扮演“守夜人”的角色，當(dāng)國(guó)家形態(tài)發(fā)生變化進(jìn)入民主國(guó)家或者福利國(guó)家以后，行政主體除了承擔(dān)“守夜人”還要進(jìn)行一定政府管制，還要為社會(huì)提供公共服務(wù)，行政救助在現(xiàn)代法治中的地位日益突出就是例證。二是行政法規(guī)范行政權(quán)的技術(shù)越來(lái)越考究。在行政法治發(fā)展的初期，行政法對(duì)行政主體的要求往往是非此即彼，其通過(guò)對(duì)職權(quán)的明晰界定使行政主體的行為和行為方式非此即彼。而后來(lái)因?yàn)橘x予行政系統(tǒng)廣泛的自由裁量權(quán)，行政法不再?gòu)?qiáng)調(diào)非此即彼的控制方式，而通過(guò)對(duì)行政自由裁量權(quán)的制約規(guī)范行政執(zhí)法和行政行為，近幾年相應(yīng)的道德準(zhǔn)則、技術(shù)準(zhǔn)則等都是行政法規(guī)范行政權(quán)的重要方式。三是行政法中的制度形態(tài)越來(lái)越多。在傳統(tǒng)行政法中，嚴(yán)格的行政組織制度、程序制度、司法審查制度等是行政法的主要制度板塊。然而近年行政法中出現(xiàn)諸多新的制度形態(tài)，例如行政合同、行政給付等，都說(shuō)明行政法治是隨著行政權(quán)以及現(xiàn)代社會(huì)過(guò)程的發(fā)展而不斷發(fā)展的。這一點(diǎn)使我們通過(guò)行政承諾不反悔來(lái)對(duì)我國(guó)行政法治的新進(jìn)路進(jìn)行構(gòu)設(shè)有了充分的理由和信心。在筆者看來(lái)，下列若干方面可以被視為是行政承諾不反悔對(duì)我國(guó)行政法治發(fā)展方向的助動(dòng):

第一，關(guān)于行政誠(chéng)信制度的建設(shè)問(wèn)題。筆者曾撰文對(duì)我國(guó)制定行政誠(chéng)信法的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)研究，指出行政誠(chéng)信在我國(guó)進(jìn)行構(gòu)建既是必要的又是有內(nèi)容的。近年，我國(guó)在社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)中采取了諸多措施，我們既提倡在民間建立社會(huì)誠(chéng)信體系，也強(qiáng)調(diào)在政府行政系統(tǒng)建立誠(chéng)信機(jī)制。對(duì)于我國(guó)的政府行政系統(tǒng)而言，誠(chéng)信體系顯得更加必要。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)槲覈?guó)行政權(quán)向來(lái)都是一種相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家權(quán)力，這種相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家權(quán)力盡管在社會(huì)事務(wù)管理中具有一定優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也常常存在政策乃至行政決定朝令夕改的狀況。也許行政主體隨著社會(huì)的發(fā)展對(duì)其政策和決定進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整是合理的，但對(duì)于行政相對(duì)人和社會(huì)系統(tǒng)而言，行政系統(tǒng)政策的頻繁變化會(huì)使行政相對(duì)人失去正當(dāng)預(yù)期，進(jìn)而在他們的內(nèi)心深處便會(huì)產(chǎn)生行政主體不講誠(chéng)信這樣一種心理狀態(tài)。行政承諾反悔當(dāng)然是不誠(chéng)信的表現(xiàn)，而行政承諾不反悔則是政府誠(chéng)信的體現(xiàn)。從這個(gè)角度講，由行政承諾不反悔出發(fā)構(gòu)建行政主體誠(chéng)信體系是一個(gè)事半功倍的事情。那么，行政誠(chéng)信制度究竟如何構(gòu)建?筆者認(rèn)為:“各國(guó)在確立行政誠(chéng)信原則時(shí)不外乎兩種方式:一是規(guī)定在一國(guó)的行政程序法典中，二是用單行法律規(guī)范來(lái)規(guī)定。在我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法還不能出臺(tái)的情況下，制定有關(guān)行政誠(chéng)信的單行法律規(guī)范就是一個(gè)非常適時(shí)的立法選擇。我國(guó)行政誠(chéng)信法應(yīng)體現(xiàn)有關(guān)行政道德的規(guī)則、有關(guān)執(zhí)法承諾的規(guī)則、有關(guān)積極行政的規(guī)則、有關(guān)誠(chéng)信責(zé)任的規(guī)則?！保?］行政誠(chéng)信對(duì)于現(xiàn)代行政法治而言是非常關(guān)鍵的，因?yàn)?，在現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政誠(chéng)信是行政程序法的立法價(jià)值和新的行政法治發(fā)展進(jìn)路。因此，我國(guó)行政誠(chéng)信的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)的、成體系的，并應(yīng)當(dāng)突顯其在整個(gè)行政法治中的地位。

第二，關(guān)于政績(jī)工程的控制問(wèn)題。筆者此處所講的政績(jī)工程是指行政系統(tǒng)尤其一些行政機(jī)構(gòu)或者行政首長(zhǎng)在任職期間人為地動(dòng)用公共資源并刻意形成某種物質(zhì)上和精神上的行政工程。由于這些工程和日常的行政管理相比具有集中性、大規(guī)模性、較大的社會(huì)影響性等，常常被人們冠以行政政績(jī)的名稱。在我國(guó)較低層次的行政系統(tǒng)中，一些行政主體和行政首長(zhǎng)非常樂(lè)于營(yíng)造某種政績(jī)工程。有些政績(jī)工程是政治性的，例如，一些城市所實(shí)行的文明城市的建設(shè)工程;有些工程屬于文化性的，例如近年多地都出現(xiàn)了申報(bào)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的行政決策;絕大多數(shù)則是經(jīng)濟(jì)性的，例如大型經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)工程、大型投資項(xiàng)目的建設(shè)工程等。所有這些政績(jī)工程都有這樣的特點(diǎn):一是具有短期行為性。即是說(shuō)，當(dāng)這些行政主體在推進(jìn)這樣的工程時(shí)，并不考慮它的長(zhǎng)期效應(yīng)，常常脫離主客觀條件而人為地促使該項(xiàng)決策的形成。二是大規(guī)模性。凡構(gòu)成政績(jī)工程都必然動(dòng)用諸多方面的人力物力財(cái)力，對(duì)于一些行政主體和行政首長(zhǎng)而言，他們所需要的是這些工程所產(chǎn)生的社會(huì)效用而不是這些工程本身的效用。三是主觀性。我們知道，行政決策所動(dòng)用的是公共資源，所產(chǎn)生的效果也往往會(huì)影響到公共利益，正因?yàn)槿绱耍诜ㄖ伟l(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)較大的公共工程決策的作出都必須嚴(yán)格地以行政程序法為之，包括對(duì)這個(gè)決策的論證程序，甚至包括對(duì)這個(gè)決策的民主表決程序等。但是，我國(guó)行政系統(tǒng)所構(gòu)筑的這些政績(jī)工程絕大多數(shù)是主觀的，形象地講就是拍腦子工程。上列三個(gè)方面使政績(jī)工程既涉及大量的公共資源，又缺乏可靠性。而且絕大多數(shù)這樣的工程大大加大了社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。我們要說(shuō)的是，當(dāng)行政主體在推行這樣的政績(jī)工程時(shí)，他對(duì)公眾是作出承諾的，顯然這樣的承諾是難以兌現(xiàn)的。由于其不可兌現(xiàn)性，便在公眾心中產(chǎn)生了行政承諾反悔現(xiàn)象①政績(jī)工程或者形象工程在我國(guó)行政系統(tǒng)是非常普遍的，我們應(yīng)當(dāng)深入探討政績(jī)工程在我國(guó)產(chǎn)生的原因。筆者認(rèn)為，政績(jī)工程在我國(guó)的產(chǎn)生可能有下列原因:一是我國(guó)行政系統(tǒng)中行政首長(zhǎng)和相關(guān)公職人員的遴選機(jī)制大多是自上而下運(yùn)行的，即是說(shuō)廣大公眾對(duì)行政公職人員的決定是間接而不是直接的。這樣，便必然產(chǎn)生公職人員只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)這樣的心理狀態(tài)。在這種情況下，他更愿意做點(diǎn)兒在他看來(lái)有影響的事而不是平實(shí)的事讓決定他前途的上方看看。二是我國(guó)行政首長(zhǎng)實(shí)行嚴(yán)格的任期制，由于我國(guó)沒(méi)有將公務(wù)員分成政務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)，導(dǎo)致所有公務(wù)員都實(shí)行任期制，毫無(wú)疑問(wèn)，公務(wù)員乃至行政首長(zhǎng)在任期有限的情況下，常常樂(lè)意在他任期內(nèi)多做點(diǎn)事，這種心態(tài)并非不當(dāng)，但它產(chǎn)生的效果就有可能帶來(lái)政績(jī)工程的效果。當(dāng)然，我國(guó)的行政傳統(tǒng)、長(zhǎng)期在行政管理中形成的一些不正當(dāng)觀念也是政績(jī)工程形成的原因。?；诖耍姓兄Z不反悔對(duì)行政法治中的又一個(gè)影響就是要人為地控制政績(jī)工程。

第三，關(guān)于公務(wù)義務(wù)履行中的行政道德問(wèn)題。上列已經(jīng)指出，行政承諾不反悔是一個(gè)自我約束問(wèn)題，說(shuō)到底它是存在于行政公職人員中的一種心理機(jī)制問(wèn)題，對(duì)于這樣的心理機(jī)制而言，通過(guò)道德進(jìn)行規(guī)范是非常有效的。當(dāng)然，現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國(guó)家往往將道德的東西通過(guò)立法轉(zhuǎn)化為法律的東西。1978年美國(guó)就制定了《美國(guó)政府道德法》，該法制定的大背景是水門(mén)事件后公眾對(duì)總統(tǒng)以及政府部門(mén)的不信任，也就是說(shuō)，正是由于政府不誠(chéng)信和不道德的存在導(dǎo)致了政府道德法的出臺(tái)。該法要求政府行政系統(tǒng)及其公職人員在履行職責(zé)時(shí)，必須把遵守道德作為一項(xiàng)行政義務(wù)。筆者注意到，美國(guó)政府道德法制定后，大大規(guī)范了政府行政系統(tǒng)及其公職人員的行為，大大提升了政府行政系統(tǒng)的誠(chéng)信度。行政承諾一旦反悔就意味著政府行政系統(tǒng)和公職人員在公眾心目中喪失了道德價(jià)值。因此，行政承諾不反悔的約束機(jī)制可以由純粹的道德規(guī)范而滲入到法律規(guī)范中。其實(shí)我國(guó)已在有關(guān)公務(wù)員義務(wù)的立法中確立了公務(wù)員必須遵守的道德義務(wù)范疇，不久前中共中央頒布的八條規(guī)定和國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)新的行為準(zhǔn)則也包含了這樣的道德準(zhǔn)則。在筆者看來(lái)，美國(guó)政府道德作為單一法典的立法模式值得我們借鑒。我國(guó)行政法典在長(zhǎng)期的立法過(guò)程中走的是成熟一個(gè)制定一個(gè)的立法道路，尤其在程序法典的制定中更加強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。所以，我們制定一個(gè)行政系統(tǒng)或者公務(wù)員的道德性法典是完全必要和可行的。這是行政承諾不反悔對(duì)我國(guó)行政法治的另一個(gè)新進(jìn)路影響。

第四，關(guān)于行政法的泛私法化問(wèn)題。在法治傳統(tǒng)中，公法與私法似乎是涇渭分明的，即是說(shuō)，凡調(diào)整公權(quán)關(guān)系的或者縱向權(quán)力行使關(guān)系的法律規(guī)范被認(rèn)為是公法，反之，凡調(diào)整私權(quán)關(guān)系或者橫向權(quán)利關(guān)系的法律典則被認(rèn)為是私法。從理論上講，這似乎沒(méi)有爭(zhēng)議，似乎不存在界限上的模糊性，然而，在現(xiàn)代行政法治中，公法和私法的關(guān)系則具有一定的交織性，正如姜明安教授所指出的:“西方現(xiàn)代行政和行政法則完全是另一番圖景:公私不分，公中有私，私中有公。”［7］這個(gè)描述比較形象地反映了現(xiàn)代行政法治中私法廣泛滲入的問(wèn)題。所謂私法對(duì)行政法的廣泛滲入是指原調(diào)整民事關(guān)系的相關(guān)法律準(zhǔn)則現(xiàn)在越來(lái)越多地進(jìn)入行政法領(lǐng)域，或者成了行政法的一個(gè)原則，或者成了具體的行政法規(guī)則，或者以一種制度形態(tài)存在于行政法治體系之中。我們知道，誠(chéng)實(shí)信用本是民法的最基本的原則，然而，該原則現(xiàn)在也成了我國(guó)行政法的原則之一，2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就將這個(gè)原則確立了下來(lái)，其中談到“依法行政的基本要求”時(shí)強(qiáng)調(diào):“誠(chéng)實(shí)守信。行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边€如行政合同在我國(guó)行政法的諸多領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用，當(dāng)然，在這里有一個(gè)非常大的趨向就是行政系統(tǒng)將行政管理中的一些職權(quán)通過(guò)外包的方式交由個(gè)人或者私人組織實(shí)施，而這個(gè)外包行為也是由私法的精神產(chǎn)生出來(lái)的。私法建立的基礎(chǔ)是兩個(gè)相互平等的主體以及平等主體相互信任的理念，行政承諾不反悔事實(shí)上就是要在行政主體和行政相對(duì)人之間建立一種平等的關(guān)系形式，建立相互信任的關(guān)系形式。因此，筆者認(rèn)為，行政法的泛私法化既可以作為我國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)之一，又可以將其視作由行政承諾不反悔所推導(dǎo)出來(lái)的一個(gè)行政法治新理念。

［1］2011年上海市青浦區(qū)政府工作報(bào)告．

［2］應(yīng)松年．行政法與行政訴訟法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2009．203．

［3］［英］A．W．布拉德利，K．D．尤因．憲法與行政法(下冊(cè))［M］．劉剛，江菁等譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2008．544．

［4］［英］卡羅爾·哈洛等．法律與行政(上卷)［M］．楊偉東等譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2004．78－189．

［5］［英］彼得·萊蘭，戈登·安東尼．英國(guó)行政法教科書(shū)［M］．楊偉東譯．北京:北京大學(xué)出版社，2007．32．

［6］關(guān)保英．論行政誠(chéng)信法的制定［J］．南京社會(huì)科學(xué)，2006，(9)．

［7］［美］朱迪·弗里曼．合作治理與新行政法［M］．畢洪海等譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2010．序言6．