王崇敏

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228)

我國目前制定出臺(tái)了一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)章，對(duì)宅基地使用權(quán)的保障進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)與農(nóng)民利益密切相關(guān)的宅基地申請(qǐng)以及征收等問題進(jìn)行了明確。但是在農(nóng)村宅基地申請(qǐng)，特別是向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)時(shí)，存在著權(quán)力劃分不清等問題;在農(nóng)村宅基地房屋征收過程中，也存在損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。因此應(yīng)該完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)保障機(jī)制，以維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

一、宅基地使用權(quán)審批權(quán)的集體組織保障

(一) 宅基地使用權(quán)審批權(quán)設(shè)置檢討

根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國在農(nóng)村實(shí)行的是村民自治制度，其中村民委員會(huì)是自治組織，它負(fù)責(zé)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，而村民申請(qǐng)的宅基地屬于其所在的集體成員集體所有。因此，村民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)有權(quán)對(duì)其宅基地申請(qǐng)進(jìn)行討論決定。但是根據(jù)實(shí)踐中的具體操作，目前設(shè)計(jì)的這種申請(qǐng)宅基地使用權(quán)制度存在如下缺陷:

1.宅基地審批職權(quán)的重疊。根據(jù)我國《村民委員會(huì)法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)村村民在申請(qǐng)宅基地時(shí)，需要向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，然后由村民會(huì)議討論決定。而村民委員會(huì)和村民會(huì)議在審查申請(qǐng)和進(jìn)行討論時(shí)，勢(shì)必需要對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格、申請(qǐng)條件等問題進(jìn)行查實(shí)，并作出是否同意申請(qǐng)的決定。但與此同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機(jī)構(gòu)在農(nóng)村宅基地審核過程中需要做到“三到場(chǎng)”，即實(shí)地審查、實(shí)地丈量和實(shí)地檢查。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理機(jī)構(gòu)和村民會(huì)議以及村民委員會(huì)在宅基地審核過程中存在著大量的職權(quán)重疊，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

2.村民委員會(huì)的權(quán)力過大。根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地申請(qǐng)的規(guī)定，其需要經(jīng)過集體組織、基層人民政府以及縣級(jí)人民政府的審核與批準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于宅基地審批程序的不健全以及審批職權(quán)的重疊，導(dǎo)致了法律規(guī)定與實(shí)踐管理的脫節(jié)，出現(xiàn)了村民委員會(huì)獨(dú)攬宅基地申請(qǐng)決定與審核權(quán)，即基層人民政府將宅基地審核的權(quán)力委托給村民委員會(huì)來行使。但是在委托行使該權(quán)力時(shí)，由于權(quán)力監(jiān)督管理機(jī)制的運(yùn)行不暢，導(dǎo)致村民委員會(huì)在宅基地申請(qǐng)過程中的權(quán)力膨脹，發(fā)生了村民委員會(huì)不規(guī)范操作和暗箱操作等濫用權(quán)力的現(xiàn)象，這損害了農(nóng)村宅基地申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

3.村民會(huì)議的功能被忽視。根據(jù)《村民委員會(huì)法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)村村民在申請(qǐng)宅基地時(shí)，需要經(jīng)過村民會(huì)議的討論決定通過后，才能提交基層人民政府進(jìn)行審核。而《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中并沒有明確指出村民宅基地的申請(qǐng)需要經(jīng)過村民會(huì)議討論決定，只是規(guī)定了村民需要向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)并經(jīng)過公示，公示無異議后即可提交政府進(jìn)行審核與批準(zhǔn)。這樣，一方面導(dǎo)致了村民委員會(huì)以及村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)力擴(kuò)張，另一方面也導(dǎo)致了村民會(huì)議的權(quán)力被架空，造成農(nóng)村基層自治組織民主管理目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)。

(二) 宅基地使用權(quán)審批權(quán)的集體組織保障路徑

1.明晰農(nóng)村宅基地申請(qǐng)流程，賦予農(nóng)村基層自治組織審查權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)有宅基地申請(qǐng)流程的規(guī)定，農(nóng)村申請(qǐng)宅基地時(shí)需要經(jīng)過基層人民政府的審核。而在實(shí)踐操作中，很多地方將這種審核權(quán)下放給村民委員會(huì)，導(dǎo)致出現(xiàn)了宅基地申請(qǐng)過程中的違規(guī)現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，應(yīng)該修改現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，簡(jiǎn)化宅基地申請(qǐng)審批流程，直接賦予農(nóng)村基層自治組織以審查權(quán)。這樣規(guī)定的原因有以下幾點(diǎn):首先，從宅基地的性質(zhì)方面分析，根據(jù)《物權(quán)法》第58條之規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有。那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地享有一系列權(quán)力，如占有、使用、收益以及處分權(quán)等等，而是否準(zhǔn)許申請(qǐng)人使用宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地處分權(quán)的具體體現(xiàn)。此外，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第5條之規(guī)定，村民委員會(huì)可以依照法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)屬于本村集體所有的土地和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理。因此，對(duì)宅基地使用申請(qǐng)的審查是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)的應(yīng)有之義;其次，從基層群眾自治角度分析，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層自治組織，其應(yīng)該對(duì)本村的事務(wù)進(jìn)行管理，為本村的村民提供服務(wù)。黨的十八大報(bào)告中指出，要豐富基層群眾自治的內(nèi)容和形式，拓寬基層群眾自治的范圍和途徑，以健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治機(jī)制。因此，賦予村民委員會(huì)審查村民宅基地申請(qǐng)的權(quán)能，能夠擴(kuò)大農(nóng)村基層自治的范圍，這是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要手段。再次，從行政權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)而言，行政權(quán)正經(jīng)歷著從秩序行政向給付行政的發(fā)展過程，在這一過程中，行政主體承擔(dān)著越來越多的行政給付義務(wù)，國家需要花費(fèi)更多的資源來健全社會(huì)保障制度。與之相對(duì)應(yīng)，對(duì)于那些能夠由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制或者社會(huì)自治組織管理的事項(xiàng)，國家權(quán)力應(yīng)該逐步撤出，而交給社會(huì)權(quán)力進(jìn)行管理。最后，從權(quán)益維護(hù)角度而言，將宅基地申請(qǐng)的審查權(quán)交給基層自治組織，更能維護(hù)村民的合法權(quán)益。對(duì)于宅基地申請(qǐng)者是否具備申請(qǐng)的資格、宅基地申請(qǐng)的位置和面積是否違反了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃以及相關(guān)法律的規(guī)定，基層自治組織更為了解，也便于核查，因此能夠更好地維護(hù)其他村民的合法權(quán)益。

2.合理劃分村民委員會(huì)和村民會(huì)議的權(quán)力，村民會(huì)議享有最終決定權(quán)。

針對(duì)目前宅基地申請(qǐng)實(shí)踐中村民委員會(huì)種種不規(guī)范操作的現(xiàn)象，有必要建立權(quán)力制約機(jī)制來約束村民委員會(huì)對(duì)宅基地申請(qǐng)的審查權(quán)。筆者認(rèn)為，在宅基地申請(qǐng)過程中，應(yīng)該對(duì)村民委員會(huì)和村民會(huì)議的權(quán)力進(jìn)行合理劃分，村民委員會(huì)享有申請(qǐng)的審查權(quán)，但村民會(huì)議則享有最終的決定權(quán)①根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第21條之規(guī)定，如果人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。。具體而言，村民在住宅建設(shè)之前，必須向其所在的村民委員會(huì)提交宅基地使用申請(qǐng)，申請(qǐng)的內(nèi)容包括宅基地使用的位置、面積等;村民委員會(huì)在收到申請(qǐng)后，應(yīng)該進(jìn)行實(shí)地檢查測(cè)量，并制作審查記錄;之后村民委員會(huì)應(yīng)該召集村民會(huì)議，并將申請(qǐng)人的申請(qǐng)以及審查記錄提交其進(jìn)行討論決定;村民會(huì)議做出最終的決定后應(yīng)該在村務(wù)公開欄中進(jìn)行公示。這樣設(shè)計(jì)的原因在于:首先，與我國村民自治制度相契合。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條和第18條之規(guī)定，村民委員會(huì)具體行使自治權(quán)進(jìn)行村務(wù)管理和服務(wù)，是村民自治中的管理機(jī)構(gòu);而村民會(huì)議是村民自治中的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它有權(quán)審議和評(píng)議村民委員會(huì)的報(bào)告，村民委員會(huì)需要向它負(fù)責(zé)。因此，由村民會(huì)議(或者村民代表會(huì)議)行使最終的決定權(quán)與我國的村民自治制度是一致的。其次，這符合農(nóng)村村民自治的實(shí)際情況。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，由3—7 人組成;而村民會(huì)議則由年滿18 周歲的村民組成，人數(shù)較多。因此，對(duì)于村民的宅基地申請(qǐng)的審查，不可能要求全體符合條件的村民都參加，這樣會(huì)影響農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，由村民委員會(huì)行使審查權(quán)，村民會(huì)議行使決定權(quán)不會(huì)影響村民的日常生產(chǎn)生活，且有利于提高工作效率。再次，它有利于維護(hù)宅基地申請(qǐng)人和使用人的合法權(quán)益。宅基地使用申請(qǐng)是否通過，會(huì)影響申請(qǐng)人是否享有宅基地使用權(quán)，同時(shí)也可能會(huì)影響到已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)人的合法利益。因此，通過審查與討論決定兩個(gè)環(huán)節(jié)，能夠在程序上最大限度地減少人為因素的影響，降低宅基地申請(qǐng)中的不規(guī)范現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而維護(hù)宅基地申請(qǐng)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益。

3.發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第16條和第17條之規(guī)定，村民可以罷免村民委員會(huì)成員，并可以提議要求召開村民會(huì)議。因此，村民對(duì)于村民委員會(huì)和村民會(huì)議享有監(jiān)督權(quán)。那么，在宅基地申請(qǐng)過程中，村民應(yīng)該對(duì)村民委員會(huì)和村民會(huì)議做出的相關(guān)決定享有監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，村民會(huì)議做出通過宅基地申請(qǐng)決定后，應(yīng)當(dāng)在村務(wù)公開欄以及申請(qǐng)人所在的村民小組進(jìn)行公示，接受監(jiān)督。如果其他村民提出不同意見的，村民委員會(huì)應(yīng)該認(rèn)真聽取，并及時(shí)將處理意見進(jìn)行反饋。如果申請(qǐng)人對(duì)于否定其宅基地申請(qǐng)不服的，可以要求村民委員會(huì)說明理由;對(duì)于村民委員會(huì)給出的理由不服的，可以通過司法程序維護(hù)其合法權(quán)益;其次，應(yīng)該引入公益訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)宅基地申請(qǐng)審查權(quán)的監(jiān)督。公益訴訟的目的不是維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)益，而是維護(hù)整體的社會(huì)公共利益。在宅基地申請(qǐng)過程中，可能會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)不損害特定村民的合法權(quán)益，但是會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益造成損害。此時(shí)，應(yīng)該允許本村的村民針對(duì)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議作出的決定提起公益訴訟，以維護(hù)集體組織的權(quán)益。當(dāng)然在村民提起公益訴訟的時(shí)候，會(huì)面臨著一個(gè)問題，即其提起的公益訴訟是民事公益訴訟還是行政公益訴訟。根據(jù)新修改的《民事訴訟法》的規(guī)定，對(duì)于損害社會(huì)公共利益的行為，相關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起民事訴訟①《民事訴訟法》第55條規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。。這種訴訟就是民事公益訴訟，但是根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，公民個(gè)人并不能提起民事公益訴訟。而行政公益訴訟是指行政主體的違法行為侵害或者可能侵害社會(huì)公共利益的，為了維護(hù)這種利益，公民個(gè)人或者組織可以向法院提起訴訟。行政公益訴訟是我國現(xiàn)行行政訴訟法修改中的一個(gè)熱點(diǎn)問題。但是，具體到農(nóng)村宅基地的申請(qǐng)時(shí)，如果允許村民提起行政公益訴訟，則涉及村民自治組織的性質(zhì)定性問題。也就是說，只有將村民委員會(huì)或者村民會(huì)議的決定視為蘊(yùn)含公權(quán)力而做出的行為時(shí)，才能提起行政訴訟。其實(shí)，在村民自治過程中，出現(xiàn)了自治權(quán)強(qiáng)化的趨勢(shì)。村民委員會(huì)和村民會(huì)議依據(jù)自治權(quán)做出的行為，在很多方面與行政權(quán)有相似之處，被學(xué)者稱之為社會(huì)公權(quán)力。村民委員會(huì)在進(jìn)行民主管理的過程中，針對(duì)特定村民做出的行為已經(jīng)不能屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，而應(yīng)該納入行政法律關(guān)系的范疇。司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了村民委員會(huì)作為行政訴訟被告的案例②http://blog.sina.com.cn/s/blog_8d6565100101497h.html，2013年3月15日訪問。。因此，如果村民認(rèn)為村民委員會(huì)同意宅基地使用的申請(qǐng)侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，可以向法院提起行政公益訴訟。

4.設(shè)置權(quán)力濫用預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任的追究。

首先，健全宅基地申請(qǐng)公示制度。陽光是最好的防腐劑，進(jìn)行宅基地申請(qǐng)全程公示制度是村務(wù)公開的重要組成部分，也是預(yù)防權(quán)力濫用的最有效手段。宅基地申請(qǐng)公示制度應(yīng)該主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是申請(qǐng)內(nèi)容的公開，即村民委員會(huì)收到村民宅基地使用申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)該將該申請(qǐng)書張貼于村務(wù)公開欄，使其他村民知曉并了解申請(qǐng)的內(nèi)容，為村民會(huì)議的召開做準(zhǔn)備;二是申請(qǐng)決定的公開，即村民會(huì)議在做出最終決定后，應(yīng)該將該決定的內(nèi)容進(jìn)行公示，以接受申請(qǐng)人和其他村民的監(jiān)督。其次，強(qiáng)化對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，村民委員會(huì)需要向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。但是在實(shí)踐中，村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)工作報(bào)告制度并未得到有效實(shí)施，這就導(dǎo)致村民委員會(huì)權(quán)力的膨脹。特別是村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人，他在村民宅基地申請(qǐng)過程中的作用被凸顯，如果其對(duì)宅基地申請(qǐng)中的某些問題進(jìn)行隱瞞的話，其他村民是難以發(fā)現(xiàn)的，這就會(huì)侵害村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利。因此，應(yīng)該落實(shí)村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)報(bào)告工作機(jī)制，發(fā)揮村民會(huì)議民主監(jiān)督的作用。此外，對(duì)于村民委員會(huì)的監(jiān)督，也應(yīng)該發(fā)揮基層政權(quán)的作用。雖然村民委員會(huì)是我國基層群眾性自治組織，但是根據(jù)我國《村民委員會(huì)組織法》第22條之規(guī)定，對(duì)于那些應(yīng)該進(jìn)行村務(wù)公開的事項(xiàng)，如果村民委員會(huì)不實(shí)際公布或者虛假公布的，村民可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣級(jí)人民政府進(jìn)行反映和投訴，經(jīng)調(diào)查確實(shí)存在違法行為的，應(yīng)該追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。再次，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)村民會(huì)議的監(jiān)督。村民會(huì)議是我國村民自治中的民主議事的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是它同樣會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力的可能，特別是村民代表大會(huì)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，如果村民人數(shù)較多或者村民居住范圍分散的，可以推選產(chǎn)生村民代表組成村民代表會(huì)議，來行使法律授權(quán)給村民會(huì)議的權(quán)力。此時(shí)，村民代表會(huì)議中的代表就壟斷了全體村民的意志，個(gè)體的村民就失去了參與決策權(quán)。如果村民代表受到血緣關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)因素的影響，村民代表會(huì)議就可能出現(xiàn)權(quán)力濫用或者不規(guī)范使用的情形。但是，由于村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議是農(nóng)村基層自治中的權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，并無相應(yīng)的制約機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為此時(shí)應(yīng)該發(fā)揮村民個(gè)體的監(jiān)督作用，賦予村民提起公益訴訟的權(quán)利，以司法權(quán)來制約自治權(quán)。當(dāng)然，在賦予村民以司法救濟(jì)權(quán)的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的限制，以避免出現(xiàn)司法權(quán)干涉自治權(quán)的現(xiàn)象，這一限制的核心應(yīng)該是窮盡自治組織內(nèi)部救濟(jì)方式。這也就意味著當(dāng)村民認(rèn)為村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反了村規(guī)民約，或者侵害了村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，其首先應(yīng)該通過向村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議反映、溝通，如果其意見沒有被聽取或者采納的，方可以向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。

二、宅基地使用權(quán)的家庭成員保障

(一) 家庭成員對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利

從我國宅基地使用權(quán)發(fā)展的歷史來看，農(nóng)村宅基地具有濃厚的社會(huì)保障的色彩，一定程度上具有福利和社會(huì)保障功能。因此，為了更大限度地發(fā)揮其功能，避免農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，我國法律法規(guī)中均確立了“一戶一宅”原則。例如《土地管理法》第62條第1 款就明確規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中也強(qiáng)調(diào)了要貫徹實(shí)施“一戶一宅”原則，一戶農(nóng)戶只能擁有一處宅基地。此外，2007年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》也有類似的規(guī)定。但是國土資源部2010年頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中，對(duì)此有不同的規(guī)定。該通知對(duì)“一戶一宅”的內(nèi)涵進(jìn)行了明確的規(guī)定，即農(nóng)村居民一戶只能“申請(qǐng)”一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地?！吧暾?qǐng)”與“擁有”的概念截然不同，從宅基地使用的現(xiàn)狀看，申請(qǐng)宅基地的使用，其只能申請(qǐng)到一處宅基地;但村民可能會(huì)擁有兩處以上的宅基地，只要其中僅有一處是通過申請(qǐng)而取得，那么就符合該通知的規(guī)定，這樣就能夠解決農(nóng)村村民因繼承而發(fā)生的“一戶多宅”的現(xiàn)象。

但是“申請(qǐng)”和“擁有”只關(guān)注了“戶”的宅基地使用權(quán)問題，而并沒有解決戶內(nèi)成員的宅基地使用權(quán)問題。從詞源學(xué)角度而言，“戶”具有多種含義，其中的一個(gè)含義就是“人家”、“住戶”的意思。從規(guī)范角度而言，我國現(xiàn)行法律并未對(duì)“戶”的概念進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》第5條之規(guī)定，戶共有三種不同類型，即共同戶、單身戶以及集體戶。不同類型的戶有不同的登記管理要求①《戶口登記條例》第5條規(guī)定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負(fù)責(zé)按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口登記。”。其中集體戶與共同戶和單身戶這兩種家庭戶不同，它是很多人在一起的戶口，其設(shè)立的目的在于解決單位外聘人員的戶籍管理問題。集體戶一般以單位為標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)立，單位成員的戶籍掛靠在一個(gè)集體戶頭上。而共同戶和單身戶則不同。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)問題中，目前僅涉及共同戶和單身戶兩種類型。其中單身戶中只有戶主一人，取得宅基地使用權(quán)后，權(quán)利人只有其本人，不會(huì)發(fā)生分戶以及宅基地分配的問題。而共同戶雖然戶主為一人，但共同居住的成員并非限于戶主。在現(xiàn)實(shí)生活中，共同居住戶經(jīng)常是因?yàn)檠夑P(guān)系或者婚姻關(guān)系而共同居住在一處的家庭及其成員，其組成人員并非一人，而是一個(gè)自然人的團(tuán)體。所以，在一戶取得一處宅基地使用權(quán)后，便可能會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)在一戶中的不同家庭成員間分配的問題。

根據(jù)我國現(xiàn)行關(guān)于宅基地使用權(quán)取得的規(guī)定，并結(jié)合我國農(nóng)村生活實(shí)踐，在現(xiàn)實(shí)生活中，共同居住戶因?yàn)檎厥褂脵?quán)而產(chǎn)生的問題可能包括以下幾種情形:第一，戶的界定問題，也就是說在具備哪些條件后，農(nóng)村居民才能夠以戶為名申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。雖然法律中對(duì)于“戶”進(jìn)行了規(guī)定，但是由于其界定模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中的操作不一。因此，戶的標(biāo)準(zhǔn)的確立是判斷農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地和使用宅基地的前提條件;第二，在共同居住戶中，父母和子女共同生活在一起，這樣在宅基地申請(qǐng)或者使用過程中，會(huì)產(chǎn)生一戶多宅的現(xiàn)象;還有一種現(xiàn)象是，父母與子女雖然共同生活在一起，但是卻有兩個(gè)或兩個(gè)以上的戶口，那么在宅基地使用權(quán)的分配時(shí)，該以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。其實(shí)，上述兩個(gè)問題的核心是“分戶”，只要分戶的標(biāo)準(zhǔn)確立了，就可以判斷其是否享有宅基地使用權(quán)。

(二) 家庭成員宅基地使用權(quán)的保障

保障農(nóng)村共同戶中家庭成員宅基地使用權(quán)的核心是確定戶的標(biāo)準(zhǔn)和范圍以及確定分戶的條件。“戶”的標(biāo)準(zhǔn)和范圍的確定有助于家庭成員作為“戶”這一組織申請(qǐng)使用宅基地，進(jìn)而獲得宅基地使用權(quán);而“分戶”的條件則有助于家庭成員從原來的“戶”脫離出來后，組建新的“戶”，進(jìn)而可以申請(qǐng)使用宅基地而獲取宅基地使用權(quán)。

第一，“戶”的界定。根據(jù)《戶口登記條例》的規(guī)定，我國目前實(shí)施的戶籍管理制度是以家庭為基本管理單位的，而家庭是由男女雙方結(jié)婚為前提條件①《戶口登記條例》第19條規(guī)定:公民因結(jié)婚、離婚、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動(dòng)的時(shí)候，由戶主或者本人向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)變更登記。。所以，農(nóng)村中的家庭與戶的實(shí)質(zhì)是相同的，都是由于婚姻關(guān)系或者血緣關(guān)系而居住在一處進(jìn)行共同生活的自然人的集合②當(dāng)然，單身戶由于其構(gòu)成的不同，則不是自然人的集合。。而符合條件的就設(shè)為一戶，進(jìn)行戶籍登記，發(fā)放戶口本。戶口本上登記的家庭就是一“戶”，戶口本里登記的成員就是該戶的家庭成員。因此，從法律規(guī)范層面而言，“戶口本”是判斷“戶”的形式標(biāo)準(zhǔn)，有則構(gòu)成一戶，沒有則不能構(gòu)成，也就不能申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的使用?？墒菑膶?shí)質(zhì)意義上而言，立戶所應(yīng)該具備的資格是我們判斷“戶”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。我國目前法律法規(guī)并未對(duì)“立戶”的條件進(jìn)行明確的規(guī)定，但是一些地方出臺(tái)了關(guān)于戶口登記管理的相關(guān)規(guī)定，如《江蘇省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》、《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》、《蕪湖市戶口登記管理辦法》、《徐州市公安局常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》等等。在這些規(guī)定中，對(duì)“立戶”的條件進(jìn)行了明確?？偨Y(jié)這些規(guī)定，可以將立戶的條件歸納為以下幾點(diǎn):第一，需要有一處住所，同一住所內(nèi)共同居住生活的可以立為一戶，而單身居住的也可以自立為一戶?！墩憬〕Ｗ艨诘怯浌芾硪?guī)定(試行)》中規(guī)定得更為明細(xì)，即可以是同一住址，或者是同一成套合法固定的住所，非法的住房則不能申請(qǐng)立戶③《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第8條規(guī)定:戶口登記以戶為單位。共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所內(nèi)的常住人口，立為一戶。單身居住的，可以單立為一戶。一般住家戶以家庭為單位立戶。非住宅用房和違法建造的房屋，不予立戶。。第二，年齡的限制。上述規(guī)定中一般均將房屋的所有人立為戶主，但是也明確規(guī)定了未成年人以及無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，一般不得擔(dān)任戶主④《蕪湖市戶口登記管理辦法》第7條第2 款則規(guī)定:無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，不得擔(dān)任戶主。。此外，《蕪湖市戶口登記管理辦法》第11條中還規(guī)定，福利機(jī)構(gòu)孤兒年滿18 周歲申請(qǐng)立戶，但需要經(jīng)過縣級(jí)以上主管部門同意。第三，獨(dú)立的生活條件?！妒徍袘艨诘怯浌芾磙k法》第8條中規(guī)定，擁有合法穩(wěn)定住所和獨(dú)立生活條件的家庭可以申請(qǐng)立戶，而其他省市的規(guī)定中則沒有這方面的要求。但是各省市在對(duì)立戶登記需要提交的材料中，均對(duì)住宅以及房屋等居住條件進(jìn)行了規(guī)定，如果沒有居住的房屋或者租賃的公有房屋，以及違法建造的房屋和非住宅用房的，則不予登記。第四，家庭成員關(guān)系。在江蘇省以及徐州市的規(guī)定中，均需要申請(qǐng)者提交家庭成員身份以及相互關(guān)系的證明。因?yàn)閼羰且驗(yàn)檠壔蛘呋橐鲫P(guān)系而組建起來的，家庭成員及其相互關(guān)系證明是立戶的條件之一。

第二，分戶的條件。隨著農(nóng)村一“戶”中家庭成員的逐漸增多，農(nóng)戶人均宅基地住宅面積會(huì)隨之減少，這樣會(huì)影響農(nóng)村村民的日常生活;而且隨著社會(huì)的發(fā)展，人們崇尚自由的思想和心理越來越強(qiáng)，這就導(dǎo)致農(nóng)村中出現(xiàn)了析產(chǎn)分家的現(xiàn)象，也就是“分戶”。分戶對(duì)于新組建的家庭來說至關(guān)重要，它關(guān)系宅基地使用權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)的取得，因此明確分戶的條件和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于保護(hù)新設(shè)戶的權(quán)益具有重要的意義。《戶口登記條例》中對(duì)于集體戶的分戶進(jìn)行了規(guī)定，但是并沒有對(duì)家庭戶的分戶進(jìn)行明確，更沒有對(duì)分戶的條件進(jìn)行規(guī)定。為了加強(qiáng)對(duì)戶籍戶口以及農(nóng)村宅基地的管理，各地制定了相關(guān)規(guī)定對(duì)分戶的條件進(jìn)行了明確，這為我們總結(jié)分戶的條件提供了規(guī)范的分析規(guī)定。

總結(jié)歸納目前各地的規(guī)定，分戶應(yīng)該具備下列條件:第一，發(fā)生了導(dǎo)致分戶的原因，這些原因包括結(jié)婚、分家產(chǎn)等①《浙江省常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第12條規(guī)定:戶內(nèi)因發(fā)生婚姻、分家等變化需要分戶，且房屋所有權(quán)、使用權(quán)已經(jīng)分割的，可以憑能夠證明房屋所有權(quán)、使用權(quán)已經(jīng)分割的證明材料申報(bào)分戶登記。房屋所有權(quán)、使用權(quán)未分割的，不予分戶。。家庭是因?yàn)檠壔蛘呋橐鲫P(guān)系而形成的，因此如果因婚姻新組建了家庭，應(yīng)該準(zhǔn)許申請(qǐng)立戶。但是需要注意的是，如果違反我國計(jì)劃生育的規(guī)定而生育的子女，即使其已經(jīng)結(jié)婚并組建了新的家庭，也不允許立戶，也就不能申請(qǐng)獲得農(nóng)村宅基地②《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第9條規(guī)定，違反計(jì)劃生育規(guī)定超生的不得安排宅基地用地。。第二，具備獨(dú)立生活條件。組建家庭后立新戶，意味著其成為農(nóng)村集體組織中的一個(gè)獨(dú)立的成員，可以享受相應(yīng)的權(quán)利，但是其也需要對(duì)其家庭成員的日常生活進(jìn)行照料。所以，申請(qǐng)立戶一般均要求其具備一定的獨(dú)立生活條件。從各省市的規(guī)定來看，這種獨(dú)立的生活條件主要是指有居住條件。例如《徐州市公安局常住戶口登記管理規(guī)定(試行)》第13條之規(guī)定。也就是說，只有具備一定的居住條件時(shí)，才能夠申請(qǐng)立戶。但是這種規(guī)定可能并未考慮農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)條件與法律規(guī)定之間的矛盾。在我國廣大的農(nóng)村中，存在著一種習(xí)俗，即父母為了兒子結(jié)婚而提前建設(shè)新的住房。也就是說在結(jié)婚立戶前就已經(jīng)取得了住房，但是尚未結(jié)婚立戶之前，子女能夠申請(qǐng)宅基地使用嗎?根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定的“一戶一宅”原則，子女未結(jié)婚立戶的，仍然屬于共同生活的一“戶”，其只能申請(qǐng)一處宅基地。這也就是說根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，目前農(nóng)村存在的習(xí)俗違反了我國農(nóng)村宅基地管理的規(guī)定。針對(duì)這種現(xiàn)象，部分省市出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的規(guī)定中，允許因?yàn)榻Y(jié)婚等原因而申請(qǐng)宅基地。例如《泰興市宅基地管理辦法》第8條規(guī)定，原有宅基地面積低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，子女已達(dá)婚齡，居住擁擠，確需分居的，可以向其所在的村組織申請(qǐng)使用宅基地。此外，青島市《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中也有類似的規(guī)定。有學(xué)者就認(rèn)為這種規(guī)定尊重了習(xí)俗，值得贊同。因此，需要理順宅基地申請(qǐng)、結(jié)婚與立戶間的關(guān)系，筆者認(rèn)為除了單身戶外，立戶前需要結(jié)婚，但是是否擁有宅基地或者住房不是立戶的前提條件，這樣就能與我國的“一戶一宅”的宅基地使用原則相吻合。當(dāng)然，如果考慮農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，則需要對(duì)我國的“一戶一宅”原則進(jìn)行調(diào)整。第三，財(cái)產(chǎn)的分割。從上述四省市的規(guī)定來看，對(duì)房屋的所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行分割確認(rèn)進(jìn)而達(dá)成相關(guān)協(xié)議或者法院的判決，是立戶的必要條件。這里的房屋是指立戶之前共同生活的“戶”所建的房屋。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用面積是嚴(yán)格控制的，其人均使用面積不得超過省市的規(guī)定。例如《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村宅基地審批管理辦法》中就規(guī)定，農(nóng)村宅基地面積，平原地區(qū)和城市郊區(qū)每戶不得超過100 平方米，丘陵地區(qū)、山區(qū)每戶不得超過150 平方米。因此，從原來的“戶”獨(dú)立出來后，應(yīng)該對(duì)原來申請(qǐng)使用的宅基地及其附著的房屋進(jìn)行分割。第四，年齡的條件。年齡條件是指分戶時(shí)戶主應(yīng)該達(dá)到一定的年齡，其實(shí)從立戶的條件中可以看出，各地均規(guī)定了未成年人不得立戶和分戶。香港1972年實(shí)施的“丁屋政策”中就規(guī)定，新界原居民年滿18 周歲的男性后代，有權(quán)申請(qǐng)土地建屋。我國目前各省市也對(duì)分戶的年齡進(jìn)行了規(guī)定。例如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中就規(guī)定了共同居住夫妻和未成年子女不得分戶。此外，從各地關(guān)于宅基地管理的規(guī)定來看，也是禁止未成年人與父母分戶進(jìn)而取得宅基地使用權(quán)的。如河南省就規(guī)定年齡未滿18 周歲的，不能申請(qǐng)獲取宅基地?！短┡d市宅基地管理辦法》中規(guī)定，有多個(gè)子女但均未達(dá)婚齡，而與父母分戶申請(qǐng)建住宅的，不予批準(zhǔn)。第五，時(shí)間上的條件。時(shí)間上的條件主要是規(guī)定在某種特定的時(shí)間段內(nèi)不允許申請(qǐng)分戶，以避免其獲取非法的利益。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)地被征收，隨之而來的就是補(bǔ)償款的分配問題。如果立新戶就意味著可能多獲取征地補(bǔ)償款。因此有部分地方對(duì)征收前后的立戶進(jìn)行限制，如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府依法發(fā)布土地征收公告的區(qū)域，轄區(qū)派出所自公告發(fā)布之日起停止受理分戶、立戶。

三、宅基地使用權(quán)征收中的保障

征收是宅基地使用權(quán)在公權(quán)力強(qiáng)制下被動(dòng)的流轉(zhuǎn)。因此，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)征收過程中，需要特別注重對(duì)使用權(quán)人權(quán)益的保障。

(一) 宅基地使用權(quán)征收中存在的問題

1.征收目的難以界定。

根據(jù)我國《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定，對(duì)宅基地使用權(quán)征收的目的只能是出于“公共利益”，但是“公共利益”屬于法律上的不確定概念，其內(nèi)涵表述不清、難以界定。對(duì)于公共利益的界定，法律一般采取了概括加列舉的方式進(jìn)行明確。例如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條就嘗試用列舉的方式將屬于公共利益的情形進(jìn)行規(guī)定，如國防外交需要以及政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要等等。列舉的方式雖然能非常明確地指出何者屬于公共利益的范疇，但是其也存在著掛一漏萬的缺陷。從而導(dǎo)致“公共利益”理解上的擴(kuò)大化，將一些不屬于公共利益的事務(wù)納入到征收的范疇，其中典型的就是為了“商業(yè)利益”而進(jìn)行的征收，這種征收是公權(quán)力主體濫用公權(quán)力的典型表現(xiàn)。因?yàn)楣怖娌荒軌虬虡I(yè)利益。

2.征收程序不夠規(guī)范。

在現(xiàn)代法治社會(huì)中，程序具有重要的作用，它具有對(duì)恣意的限制，理性選擇的保證，“作繭自縛”的效應(yīng)和反思性整合的特征。特別在公權(quán)力行使當(dāng)中，程序被視為限制公權(quán)力的一劑良方?！段餀?quán)法》第42條、第43條和第44條中雖然規(guī)定了征收必須依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，但是對(duì)程序的具體內(nèi)容缺乏明確的規(guī)定。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中對(duì)征收中的公告、確認(rèn)以及聽證程序進(jìn)行了規(guī)定，但是受其法律效力的影響，在征收實(shí)踐中發(fā)揮的作用有限。此外，在補(bǔ)償程序中，也存在著一些缺陷，如依照《土地管理法》的規(guī)定，征收土地的補(bǔ)償安置方案由縣級(jí)人民政府及其土地主管部門進(jìn)行批準(zhǔn)和實(shí)施，如果被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，由縣級(jí)人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。這種既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員的做法，明顯違反了程序公正的基本要求。起源于自然正義的程序公正原則的一項(xiàng)基本要求就是，自己不能做自己案件的法官。因此，現(xiàn)行法律中關(guān)于補(bǔ)償異議程序的設(shè)計(jì)不利于被征地農(nóng)民權(quán)益的保障。

3.征地補(bǔ)償存在缺陷。

我國目前對(duì)宅基地使用權(quán)征收過程中存在著補(bǔ)償原則不清、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等方面的問題。我國目前法律并未對(duì)征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行規(guī)定?！稇椃ā返?0條和第13條只是規(guī)定了征收征用應(yīng)給予補(bǔ)償，而沒有規(guī)定進(jìn)行怎樣的補(bǔ)償?！段餀?quán)法》中規(guī)定了應(yīng)該“足額補(bǔ)償”，而《土地管理法》對(duì)補(bǔ)償又設(shè)置了最高限額制度①《土地管理法》第47條第2 款規(guī)定:征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。，這就導(dǎo)致被征地農(nóng)民的受償權(quán)益受到極大的影響。此外，我國對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定過低。按照《土地管理法》之規(guī)定，目前農(nóng)村土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照土地用途的產(chǎn)值進(jìn)行計(jì)算，因此它并沒有關(guān)注土地的增值利益，僅僅考慮了土地的農(nóng)業(yè)收益。在對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行征收時(shí)，還可能出現(xiàn)不顧地理位置等因素，只是依據(jù)評(píng)估價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而評(píng)估價(jià)值常常低于市場(chǎng)價(jià)值。這就導(dǎo)致了目前宅基地使用權(quán)征收的標(biāo)準(zhǔn)過低。有學(xué)者調(diào)查表明，某縣政府對(duì)農(nóng)民征地時(shí)所需成本和拍賣新增建設(shè)用地收入的比例達(dá)到1∶20，也就是說每畝征地成本為10萬元的，則拍賣后的收入最高可達(dá)200萬元。

(二) 宅基地使用權(quán)征收中的權(quán)益保障

1.加強(qiáng)對(duì)“公共利益”的認(rèn)定。

在《物權(quán)法》制定的過程中，就公共利益的界定問題產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論。但是最后認(rèn)為公共利益的界定非常復(fù)雜，其在不同的領(lǐng)域以及情形下的表現(xiàn)形式存有差異，所以《物權(quán)法》難以對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一具體的界定。由于公共利益主張者的缺位以及主張者的不保險(xiǎn)性，由法律來確認(rèn)或形成客觀的公共利益成為法治社會(huì)的普遍做法。從不確定法律概念這一角度出發(fā)，法律規(guī)范層面可以盡量減少行政主體裁量選擇判斷的空間，通過肯定列舉和否定列舉的方式對(duì)“公共利益”的基本情形進(jìn)行明確。肯定的列舉是將屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)明確地標(biāo)示出來，如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的規(guī)定①《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定:為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。。我國學(xué)者也曾嘗試通過列舉的方式對(duì)公共利益進(jìn)行明確。梁慧星教授就認(rèn)為公共利益指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。而否定的列舉是指將那些明顯不屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)明確地規(guī)定出來。如政府將被征收的土地高價(jià)出售給開發(fā)商，則屬于商業(yè)利益的范疇，明顯不是“公共利益”。當(dāng)然，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到立法不可能對(duì)“公共利益”事項(xiàng)進(jìn)行窮盡，因此概括地規(guī)定也是立法的一個(gè)必然選擇。但是對(duì)“公共利益”的界定不能局限于法律規(guī)范的明確規(guī)定，還應(yīng)該發(fā)揮其他機(jī)制，尤其是程序機(jī)制的作用。

從理論上分析，“公共利益”具有一些典型的外在特征，如非單純私益性、非營利性以及持續(xù)的公共性等。這些特征為我們判斷“公共利益”提供了參考標(biāo)準(zhǔn)。而公共利益判斷的一個(gè)核心問題是公益與私益的權(quán)衡比較，而現(xiàn)代社會(huì)的多元性則要求參與的民主性與協(xié)商性，因此既然公共利益的概念難以準(zhǔn)確界定，因此，不如通過嚴(yán)格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權(quán)的行使符合公共利益的需要?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》雖然對(duì)公共利益的范圍作出了列舉，但沒有規(guī)定嚴(yán)格的公共利益的認(rèn)定程序。在制定集體土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)把公共利益的認(rèn)定程序作為重要內(nèi)容加以規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。具體規(guī)則應(yīng)做如下設(shè)計(jì):首先，由市、縣人民政府組織相關(guān)部門和專家對(duì)宅基地征收是否符合公共利益進(jìn)行論證;其次，在征收之前應(yīng)將土地征收部門的征收補(bǔ)償決定予以公布，廣泛征求社會(huì)公眾的意見;再次，如果公眾對(duì)宅基地征收是否符合公共利益的需要有異議，市、縣人民政府應(yīng)召開由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，根據(jù)聽證會(huì)的情況決定宅基地是否征收及征收的范圍。

在公共利益認(rèn)定的程序中，應(yīng)該注重比例原則的作用，可以將之作為判斷的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即為了公益進(jìn)行宅基地使用權(quán)的征收時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行公益和私益的衡量，以確保公益的實(shí)現(xiàn)和私益的維護(hù)。在行政法學(xué)中，比例原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持兩者處于適度的比例。

關(guān)于“公共利益”的認(rèn)定，除了發(fā)揮程序民主的作用外，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府或者公權(quán)力主體不是公共利益認(rèn)定的最終主體，也就是說政府不是公共利益的最終判斷者，應(yīng)該賦予被征收對(duì)象對(duì)政府認(rèn)定公共利益的行為提起訴訟的權(quán)利，以發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在“公共利益”認(rèn)定中的作用。

2.完善征收程序的內(nèi)容。

程序?qū)τ谝?guī)范權(quán)力和保障權(quán)利而言具有重要的意義，因此應(yīng)該完善《物權(quán)法》以及《土地管理法》中規(guī)定的征收程序。筆者認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)征收程序中需要凸顯信息公開和行政參與這兩種程序的重要性。

信息公開是指行政主體應(yīng)該將宅基地征收過程中獲取的所有信息，依職權(quán)或者依申請(qǐng)向社會(huì)公眾或者申請(qǐng)人進(jìn)行公示。具體而言，在宅基地征收過程中，信息公開應(yīng)該主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容:首先是征收方案的公布。在征收方案向政府報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)向被征收對(duì)象進(jìn)行公布，以聽取被征收對(duì)象的意見。在征收方案中，應(yīng)當(dāng)將擬征收的宅基地范圍、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)涉村民重大利益的事項(xiàng)進(jìn)行公示。對(duì)擬征收的宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)經(jīng)過被征地對(duì)象以及村民委員會(huì)的確認(rèn)。在征地方案公布期間，應(yīng)該聽取被征地對(duì)象以及集體經(jīng)濟(jì)組織的意見，并進(jìn)行相應(yīng)的解釋和說明?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第1 款中就對(duì)征收方案的公布進(jìn)行了規(guī)定①《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第1 款規(guī)定:征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。。其次是征地決定的公布。征地方案經(jīng)過批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被征地對(duì)象以及集體經(jīng)濟(jì)組織公示，公示的內(nèi)容包括征地的用途、位置、范圍、時(shí)間、被征地對(duì)象所享有的權(quán)利以及異議處理程序等內(nèi)容。再次是補(bǔ)償方案的公布。征收主體在征收決定公布后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將補(bǔ)償方案進(jìn)行公示，在補(bǔ)償方案中應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方式、支付時(shí)間和方式以及安置方案等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的說明，使被征地對(duì)象了解征地補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)內(nèi)容，以更好地保護(hù)自身的合法權(quán)益。

行政參與是指行政相對(duì)人以各種方式參與到行政決定做出的過程中，表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自身的權(quán)益。在宅基地征收過程中，行政參與應(yīng)該貫穿其始終:在征地方案制定之前，應(yīng)該邀請(qǐng)被征地農(nóng)民代表以及基層自治組織代表對(duì)征地方案進(jìn)行討論與協(xié)商;在征地方案公布后，應(yīng)該邀請(qǐng)相關(guān)人員對(duì)征地方案內(nèi)容中的異議進(jìn)行協(xié)商;在征地方案公布后，應(yīng)該邀請(qǐng)征地代表和基層自治組織代表對(duì)補(bǔ)償方案、安置方案等內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，聽取他們的意見。需要指出的是，聽證是行政參與中最重要的方式。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，聽證的內(nèi)容包括:聽證舉行前七日將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)等相關(guān)事項(xiàng)通知相對(duì)人和利害關(guān)系人;公開舉行聽證;聽證的主持人由與聽證事項(xiàng)無利害關(guān)系的人擔(dān)任，等等。在對(duì)宅基地進(jìn)行征收時(shí)，對(duì)征收方案與補(bǔ)償方案這兩種攸關(guān)被征地對(duì)象權(quán)益的事項(xiàng)，應(yīng)該舉行聽證會(huì)，聽取他們的意見。

3.健全征收補(bǔ)償規(guī)定。

在宅基地的補(bǔ)償中，補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償范圍直接影響被征地村民的合法權(quán)益，因此應(yīng)該從這三個(gè)方面來完善目前的宅基地補(bǔ)償制度。

在補(bǔ)償原則上，我國法律目前并未進(jìn)行明確規(guī)定。從理論上分析，目前存在著完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償以及適當(dāng)補(bǔ)償三種學(xué)說。從補(bǔ)償原則的演變歷史分析，其經(jīng)歷了從完全補(bǔ)償向考慮各種因素的公平補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。而公平補(bǔ)償是指對(duì)征收對(duì)象的各種因素進(jìn)行綜合考慮，利用市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制來確定最終的補(bǔ)償數(shù)額。這種補(bǔ)償原則具有如下的功能，即迫使政府將權(quán)力行為的成本內(nèi)部化，從而能使其保持理性并約束政府濫用權(quán)力;且由于其不可能通過政治過程來加以實(shí)現(xiàn)，因此要求有效的司法保障。目前，這種補(bǔ)償原則正得到世界各國的確認(rèn)，如德國基本法就規(guī)定征收的補(bǔ)償以公平地衡量公共及參與人利益后才能決定，美國憲法第五修正案中也有同樣的規(guī)定。而公平補(bǔ)償原則得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要保障是確立一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)，其職能是參考市場(chǎng)因素對(duì)被征地宅基地的價(jià)格進(jìn)行估價(jià)。日本由中立的專門委員會(huì)來確定公用征收的損失補(bǔ)償，而法國則建立了專門的公用征收法庭進(jìn)行補(bǔ)償金的計(jì)算。我國目前由行政主體進(jìn)行補(bǔ)償金確定的方法不能有效地保障被征地農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償，為保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，建立健全行政征收的損害評(píng)估機(jī)制，由中立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)損害進(jìn)行認(rèn)定，是十分必要的。

在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，應(yīng)該提高我國宅基地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立于宅基地所有權(quán)之外單獨(dú)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果應(yīng)保證被征地的農(nóng)民的居住權(quán)不受征收行為的影響。應(yīng)按照市價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，綜合考慮宅基地的面積和區(qū)位對(duì)宅基地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)還應(yīng)補(bǔ)償被征收人的搬遷、重新安置的費(fèi)用。其他經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償包括宅基地上附著的其他生活必要設(shè)施的損失以及停產(chǎn)停業(yè)的損失等。對(duì)已建有房屋的宅基地，房屋的價(jià)值應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，充分保障被征收農(nóng)民的基本生活條件不降低。

在征地補(bǔ)償中，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償方式的多元化，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)督，以確保被征地農(nóng)民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

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