郭 斌，雷曉康

（1.蘭州大學管理學院，甘肅蘭州 730000;2.西北大學公共管理學院，陜西西安 710069）

隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展，城市的快速發(fā)展已成為時代發(fā)展的必然趨勢。當前，我國城市發(fā)展已處于快速成長期，一些新興的國際化大都市如北京、上海、香港等正在應運而生。城市的擴張在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的同時，“都市病”問題也日益凸顯。有學者指出，“有關地方政府的最嚴峻問題就是大城市區(qū)的治理問題”。［1］63可見，在城市化快速發(fā)展的今天，推進城市治理變革，提高政府治理效能已成為亟待解決的重要問題。美國是高度城市化的國家。全國80%以上的人口都居住在大都市區(qū)。在應對大都市區(qū)治理方面，美國都市政府積累了豐富的經(jīng)驗，并取得了積極成效。本文嘗試通過對美國大都市區(qū)治理的回顧與總結，以其對我國城市化進程中的大都市治理提供有益的借鑒與啟示。

一 美國大都市區(qū)治理的發(fā)展歷程

大都市區(qū)治理是區(qū)域內(nèi)相關主體共同管理社會公共事務，推進大都市區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動。大都市區(qū)治理隨著都市化的發(fā)展呈現(xiàn)不同的特征。從歷史演進的視角，美國城市治理經(jīng)過了三次轉型。

（一）城市發(fā)展初期的“小政府”治理

19世紀以前，美國城市化水平較低，城市人口僅占總人口的5%左右。隨著工業(yè)革命的推動，美國經(jīng)濟快速發(fā)展，并開始向以大城市為中心的地帶集聚。以紐約為代表的東部城市首先通過兼并等方式擴張規(guī)模，大都市區(qū)初見端倪。隨后，在西進運動影響下，美國城市化進程不斷向西擴展，到19世紀末，美國已逐漸形成以城市為主體的經(jīng)濟體系。

在大都市區(qū)發(fā)展初期，美國社會相對簡單，城市社會問題并不十分突出。相對而言，發(fā)展資本主義經(jīng)濟，推動城市工商業(yè)自由發(fā)展成為當時城市治理的重要議題。在此背景下，城市政府堅守“管得最少的政府就是最好的政府”的基本信條，采取放任主義策略，較少介入城市經(jīng)濟社會生活。當然，城市政府的自由放任這并不意味完全退出，只不過政府在社會治理中的作用空間被壓縮到了極限。政府干預僅限于“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上每個人，使不受社會上任何其他人的侵害和壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關。第三，建設并維持某些公共事業(yè)及公共設施?！保?］同時，美國是一個具有較強自治傳統(tǒng)的國度，城市治理一開始就具有較強的地方自主性，很多城市公共事務是通過民選的城市政府或公民自主決定與解決的，聯(lián)邦政府和州政府受制于法律制約是不可能有權力涉足城市治理領域。然而，隨著城市問題的突出，這種情況在20世紀以后發(fā)生了較為明顯的變化?？傊谶@一階段城市政府對區(qū)域公共事務基本采取消極干預態(tài)度，“小政府”模式是對當時政府治理的準確概括。

（二）城市加速發(fā)展期的“大政府”治理

19世紀中葉以來，城市工業(yè)的發(fā)展、交通運輸技術的改善加速了美國城市化的進程?！俺鞘腥丝诒壤?820年的7%上升到1860年的20%，且在1820-1860年期間，城市人口以平均每十年57%的速度得到增長?！保?］與此同時，城市由中心向周邊郊區(qū)的擴展加劇，逐漸形成了“包括一個大型的人口中心及與該中心有較高經(jīng)濟、社會整合程度的社區(qū)，”［4］即現(xiàn)代意義上的大都市區(qū)。

城市擴張和人口增加使大都市區(qū)的社會問題日益凸顯。然而，傳統(tǒng)的“小政府”的消極干預模式往往對復雜的城市問題束手無策。特別是20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條，美國城市危機進一步加劇。在對“小政府”模式展開批判性反思的基礎上，凱恩斯主義粉墨登場，“福利國家”逐漸興起，政府社會治理的單中心特征日趨凸顯。在此背景下，城市政府摒棄了自由放任的管理信條，開始在社會救助、市場管制、公共設施建設等方面全面介入，充分發(fā)揮“看得見的手”的積極作用。同時，考慮到經(jīng)濟危機的嚴峻性、城市問題的復雜性以及城市政府能力的有限性，聯(lián)邦和州政府也突破了傳統(tǒng)的二元聯(lián)邦主義的治理框架，通過稅收支持、就業(yè)援助等一系列政策，積極介入到地方事務的治理中，逐漸強化其在地區(qū)治理中的重要作用。政府的管制對于應對經(jīng)濟危機，解決城市危機起到了積極作用。然而，在地方自治傳統(tǒng)根深蒂固的美國，政府的過度管制必然遭到周邊地區(qū)及其民眾的抵抗。20世紀70年代之后，面對城市政府的財政危機、管理危機和信任危機，“大政府”治理模式最終曇花一現(xiàn)，成為美國大都市區(qū)治理中的一段歷史。

（三）城市轉型期的合作治理

20世紀中葉以來，美國戰(zhàn)后經(jīng)濟的空前繁榮，使人口、資金等城市發(fā)展的必要因素以較快的速度向大城市及其周邊聚集，同時，城鄉(xiāng)間交通的發(fā)展，中心城市“都市病”的涌現(xiàn)，使公眾開始“逃離”中心城市，促進了城市周邊新興小城鎮(zhèn)的發(fā)展，加劇了大都市區(qū)的擴張?！?940年，美國有138個都市區(qū)，占美國人口的51%，但在1990年，美國都市區(qū)的數(shù)量上升到335個，其人口份額升至77.5%”。［5］大都市區(qū)化不僅成為美國城市發(fā)展的主導趨勢，而且已經(jīng)成為世界城市化進程的普遍現(xiàn)象。

進入20世紀70年代，隨著大都市區(qū)的擴張，社會問題進一步凸顯，有些甚至超出了地方政府單位的治理范疇。由于美國地方政府體制具有典型的“碎片化”特征，即各地方政府單位在管轄區(qū)域內(nèi)相互交疊，在法律上相互獨立，互不隸屬，這種分散化的結構必然難以適應新形勢發(fā)展的需要。為此，進行治理變革成為大都市區(qū)政府的必然選擇。在反思傳統(tǒng)治理模式的基礎上，地方政府單位開始有選擇的干預區(qū)域公共事務，充分發(fā)揮市場力量和社會組織在大都市治理中的作用，同時，進一步認識到加強各政府單位間合作的重要性。在大都市治理中，地方政府間通過多種途徑如簽訂契約、組建跨地區(qū)議事會等，推進協(xié)同治理，以共同應對區(qū)域治理危機。

總之，“單中心”治理模式已難以適應新時期大都市區(qū)發(fā)展的需要。在大都市區(qū)治理中，各地方政府都在進行治理結構的轉型，努力在地方政府、市場與社會間尋求新的治理平衡點。從單一走向多元，從壟斷走向合作已成為大都市治理的必然趨勢。

二 當代美國大都市區(qū)治理的典型模式與經(jīng)驗

20世紀70年代以后，美國大都市區(qū)治理迎來一個多元化發(fā)展的時代。各大都市區(qū)根據(jù)自身的特點，在政府、市場、社會間不斷探索，形成了若干有代表性的治理模式。

（一）美國大都市區(qū)治理的典型模式

1.分散治理模式。美國具有較強的自治傳統(tǒng)，小型的、分散的、自治的社會單元往往受到公眾的青睞。在美國，大都市區(qū)內(nèi)部都有為數(shù)眾多的各種類型地方政府的存在。“1997年，大都市區(qū)內(nèi)地方政府的數(shù)量平均為114個，包括兩個縣、42個市或鎮(zhèn)、49個專區(qū)和21個學區(qū)，每10萬大都市區(qū)居民中存在的政府數(shù)量平均為18個”。［6］

紐約大都市區(qū)是美國眾多大都市區(qū)中的一個。其雛形可以追溯到19世紀末，由紐約與其周圍的四個縣聯(lián)合組成。在紐約大都市區(qū)形成初期，其城市規(guī)模擴張較快，區(qū)域內(nèi)人口眾多，其治理模式一直處于較為松散狀態(tài)。對于紐約大都市區(qū)而言，分散化治理是其典型特征。具體說來，在整個大都市區(qū)域內(nèi)沒有一個主導的政府機構來統(tǒng)轄區(qū)域所有公共事務，無論是中心城市、縣、還是特區(qū)，彼此間地位平等，各自獨立，相互之間通過協(xié)商來完成大都市區(qū)域內(nèi)公共事務的治理。盡管大都市區(qū)內(nèi)部也會根據(jù)特定需要，設立專門的區(qū)域管理機構，例如各地方政府協(xié)商組建了區(qū)域規(guī)劃協(xié)會來解決大都市區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)劃問題，但總體上，大都市區(qū)缺乏統(tǒng)一的政府機構，而是依靠各地方政府間的平等協(xié)商、互利互信來處理轄區(qū)公共事務。比如，地方政府間以簽訂合約的方式來解決諸如垃圾清運、土地使用等跨區(qū)域問題。

分散化治理體現(xiàn)了美國地方自治的特點。該模式以地方政府單位主體地位保障為前提，強調地方政府在區(qū)域治理中自主地開展多樣化的契約合作。這種治理模式與美國自由市場經(jīng)濟和地方自治理念相契合，“合約方式把市場法則引入政府行政管理領域，受到社會各界的普遍歡迎?！保?］目前，分散化治理已成為美國大都市區(qū)治理的主要模式。

2.整體規(guī)劃模式。20世紀70年代，大都市“碎片化”現(xiàn)象的加劇使得涉及轄區(qū)整體利益的公共事務難以得到有效解決，客觀要求地方政府以城市整體發(fā)展為基本出發(fā)點，整合地方政府單位治理結構，重塑政府間關系。在此背景下，大都市區(qū)治理的整體規(guī)劃模式應運而生。

以明尼阿波利斯-圣保羅大都市區(qū)為例，該大都市區(qū)由雙子城大都市聯(lián)席會管轄下的7個縣組成。在大都市區(qū)內(nèi)部，除了內(nèi)設的各獨立的地方政府外，大都市區(qū)聯(lián)席會政府作為“統(tǒng)一的”區(qū)域政府存在。該治理模式的突出特點在于職能分離。具體來說，在大都市區(qū)域內(nèi)部，大都市區(qū)聯(lián)席會政府統(tǒng)籌管理大都市區(qū)域范圍內(nèi)的大小事務，而區(qū)域內(nèi)地方政府僅對本地區(qū)自身事務負責。在這種模式下，大都市區(qū)聯(lián)席會政府具有較大權力，能從整體角度出發(fā)，處理涉及全局利益的重大事項，對于協(xié)調區(qū)域內(nèi)的利益沖突，推進區(qū)域間合作起到了重要作用。同時，為了保證整體規(guī)劃模式的順利運行，明尼阿波利斯-圣保羅大都市區(qū)還通過立法形式建立了稅基分享制度，要求來自任何地區(qū)的新增稅收都將放入公共區(qū)域，作為解決大都市區(qū)日常事務的基金。目前，“雙子城的稅基分享方案已經(jīng)實行了30余年，如今覆蓋250萬人口，7個縣和200個地方轄區(qū)，每年新增的稅額達4億美元以上?！保?］稅基分享制度的實施不僅消除了城市間的惡性競爭，而且為統(tǒng)籌解決大都市區(qū)內(nèi)公共事務提供了物質保障。

總之，整體規(guī)劃模式在明確界定區(qū)域內(nèi)地方政府事權和財權基礎上，構建了跨地域性的區(qū)域政府以解決區(qū)域內(nèi)整體事務，并賦予其在區(qū)域治理中的較高地位。這為實現(xiàn)大都市區(qū)的有效治理奠定了基礎。

3.協(xié)商合作模式。面對日益復雜的大都市治理問題，人們普遍認識到高度集中的政府通常不能及時對這種多樣性做出反應，強化政府與社會的廣泛合作成為解決大都市區(qū)治理問題的必由之路。

以匹茲堡大都市區(qū)為例，它是美國著名的鋼都，也是環(huán)境污染較為嚴重的煙霧之城。早在1943年市民就自發(fā)形成了阿勒根尼社區(qū)發(fā)展會議，以推動政府進行“城市改良”。同年，來自匹茲堡市和阿勒根尼縣的社團聯(lián)合會又組建了煙霧控制聯(lián)合理事會，以強化對環(huán)境污染的控制。經(jīng)過60多年政府與公民的密切合作，匹茲堡大都市區(qū)環(huán)境污染得到根本控制，已成為美國最合宜居住的城市。在匹茲堡的治理轉型中，我們可以看到公民社會力量的壯大以及政府與各種社會力量的持續(xù)性的合作。事實證明，政府的能力往往是有限的，城市要想快速發(fā)展，就必須放權于民，通過政府與公民社會的良性互動，達到社會治理的最佳狀態(tài)。同時，地方政府也重視加強與市場組織的聯(lián)系，及時將企業(yè)管理的理念和技術引入到城市治理中，如私有化、簽約外包、特許經(jīng)營權等。市場機制的引入不僅節(jié)約了成本，提高了效率，而且推動著城市治理模式的多元化變革。20世紀70年代以來，美國城市治理結構不斷調整，“不僅簽約的絕對數(shù)量增加了，而且合作者的分布也發(fā)生了變化，從主要依賴于政府間簽約向更多的私人企業(yè)合作轉變”。［1］102有調查顯示，“在2 500個居民以上的城鎮(zhèn)當中，幾乎2/3是通過簽訂合同的方式從其他政府或者私人公司來獲取某些服務的?！保?］

總之，協(xié)商合作模式通過引入多元主體參與，重構了公共事務的治理結構，其所倡導的政府、市場和社會之間的合作共治體現(xiàn)了民主時代的價值意蘊，符合時代發(fā)展的必然要求。

（二）美國大都市區(qū)治理的經(jīng)驗

當代美國大都市區(qū)治理呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢。盡管各地區(qū)治理模式不一，但在應對大都市區(qū)治理危機方面都取得了積極成效，為我國應對城市化進程中的大都市治理問題提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

1.引入市場機制。20世紀70年代以來，城市政府的“單中心”治理弊端日益凸顯，其公共服務效果已難以滿足公民的社會需要。為了提高治理效率，各地區(qū)城市政府將市場機制引入大都市區(qū)治理成為必然選擇。在公共物品和服務供給方面，大都市區(qū)政府通過政策和稅收優(yōu)惠等方式，鼓勵企業(yè)參與公共產(chǎn)品提供，以降低公共產(chǎn)品提供成本。目前，大都市區(qū)公共服務外包范圍十分廣泛，在有些地區(qū)甚至監(jiān)獄管理也可由私人承包。在城市政府管理手段上，城市政府一改傳統(tǒng)的官僚制管理手段，積極引入企業(yè)管理的新理念和新方法，如將績效管理、全面質量管理等引入政府內(nèi)部管理。通過市場機制的引入，大都市區(qū)政府力圖以企業(yè)家精神“重塑政府”，構建一個低成本、高效率的“企業(yè)化”政府?？傮w上，市場機制的引入，打破了政府對公共服務的壟斷，不僅有利于調動企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，而且實現(xiàn)了社會資源的有機整合，使得美國大都市區(qū)政府治理效能得以顯著提升。

2.強調公民參與。公民是城市的主體，城市治理的好壞最終要以公眾的滿意為前提。因此，以公民為本位，強化公民參與是美國都市區(qū)治理的基本準則。在大都市區(qū)治理中，“美國城市政府重視引導城市利益相關者特別是廣大市民積極參與城市治理?！保?］在決策方面，美國地方政府通過走訪公眾、民意調查、聽證等多種形式，“鼓勵社區(qū)公民廣泛參與地方事務”。［10］“美國地方政府決策的主要特點有三:聽證，公開，重大問題全民公決?？梢哉f，在美國，沒有不經(jīng)過人民聽證的決策?！保?1］只要涉及與公眾密切相關的問題，都要征求公眾的意見，從而保障了地方治理的合理與有效。在公共服務供給中，公民社會力量的壯大是美國社會發(fā)展不爭的事實。在美國，公民及其各種社區(qū)組織、志愿組織都十分熱衷于地區(qū)社會事務，為此，在城市治理中，地方政府主動放權，鼓勵社會組織參與社會事務。以西雅圖市為例，“雖然西雅圖市政府內(nèi)部設有社區(qū)部和居民服務中心，但對社區(qū)事務負主要責任的仍然是社區(qū)自治組織——各類理事會。西雅圖市的200多個社區(qū)都有自己的社區(qū)理事會承擔本社區(qū)的管理和服務責任，如幫助改進鄰里關系、反映居民服務訴求、治安、環(huán)保等?！保?2］

公眾的參與彌補了地方政府公共服務能力的不足，提高了政府的治理效率和效益，同時，公民參與充分調動了民眾的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地推動大都市區(qū)的發(fā)展。正如有學者指出，“美國城市治理的成功所在，實質上就是探索出了市場經(jīng)濟條件下如何調動城市利益相關者共同參與治理城市，較好地解決了城市建設和治理中政府‘越位’和‘缺位’的問題?！保?］

3.拓展政府間合作。在美國，大都市區(qū)域內(nèi)往往存在很多不相隸屬的地方政府單位。這種特殊的地方行政體制使得依靠單一的地方政府來解決區(qū)域治理問題往往是不現(xiàn)實的。因此，拓展政府間的合作成為解決區(qū)域公共服務供給的最佳選擇。

在大都市區(qū)治理中，很多地方根據(jù)城市間的關聯(lián)性以及公共產(chǎn)品的屬性，形成了多種形式的政府合作。如未設高中的地方學區(qū)可向鄰近學區(qū)購買高中教育服務并向該學區(qū)支付費用。有些地方政府單位也可共同提供某項公共設施或服務。據(jù)資料顯示，“大都市區(qū)中40%的中心城市和22%的郊區(qū)自治體都參與了共同設施建設。垃圾掩埋場是共同設施協(xié)定中最常見的合作項目，而污水處理廠、機場和醫(yī)院也經(jīng)常以此種方式進行建設和管理?！保?3］政府間合作的強化重塑了地方政府之間的關系，充分體現(xiàn)了公眾利益至上的價值理念。政府間多樣化的合作形式如購買服務、契約協(xié)作等不僅有效整合了區(qū)域內(nèi)的公共資源，提高了資源使用效率，而且增強了政府公共服務能力，為實現(xiàn)大都市區(qū)的“善治”奠定了基礎。

4.強化制度保障。從歷史演進的視角，每次美國大都市區(qū)治理的變革都意味著政府職能關系的調整和利益的重新分配。在城市治理轉型中，新的治理模式的生成必然會面臨諸多阻力，遇到諸多挑戰(zhàn)。因此，完善的法律保障和有力的法律監(jiān)督成為確保大都市有效治理的關鍵因素。

美國是一個注重法治的國家。為了保障大都市治理的有序推進，在政府角色定位、公共服務方式變革、政府間合作以及公民參與等方面，美國地方政府都制定了較為完善的法律制度。比如，1975年，紐約市通過修改城市憲章，“把相當?shù)墓彩聞战唤o該市的59個社區(qū)特別是各社區(qū)的規(guī)劃委員會處理，這一系列改革為城市社區(qū)自治組織作用的充分發(fā)揮奠定了制度基礎。”［14］1992年的波特蘭大都市區(qū)章程，對大都市區(qū)的功能、權限、財政與政府體制等問題進行了界定。該章程的制定強化了大都市治理的基本原則，即“以合作為主要形式，強調社會力量和公民對大都市治理的參與，”［15］為理順區(qū)域內(nèi)地方政府間的關系，推進有效治理奠定了基礎?？梢姡蠖际袇^(qū)的治理離不開相關法律制度的完善，通過相關制度的建設，不僅明確了區(qū)域內(nèi)各主體的法律地位和角色，而且對于規(guī)范區(qū)域治理主體的角色和行為，推進治理過程中多元主體的合作提供了明確的制度保障。

三 美國大都市區(qū)治理對我國城市治理改革的啟示

21世紀以來，我國城市化進程日趨加快，與此相伴生的就是城市治理問題日益凸顯。如何適應大都市區(qū)發(fā)展需要，構建新型的城市治理模式成為城市政府亟待解決的問題。不可否認，中國與美國在政治體制、區(qū)位發(fā)展、文化傳統(tǒng)等方面存在一定差異，但是，對于尚處于城市化中的中國而言，美國城市治理中的有益經(jīng)驗仍然值得我們借鑒和吸收?；诖耍Y合我國城市發(fā)展實際，可從以下方面推動我國大都市區(qū)政府的治理變革。

（一）明確政府角色，合理定位政府職能

盡管美國不同地區(qū)大都市區(qū)治理呈現(xiàn)多種模式，但是政府職能的合理定位是其進行有效治理的基本前提。在市場經(jīng)濟背景下，地方政府應以公眾為本位，著力彌補市場失靈已成為社會的普遍共識。在中國，城市政府長期以來受計劃經(jīng)濟體制的影響，已形成了“全能型”政府的管理模式。在城市社會事務中，政府干預過多，管了很多不該管也管不好的事，導致城市政府治理能力低下，政府“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象時常發(fā)生。在新的歷史時期下，城市政府應從反思自身職能定位入手，重構政府治理結構。具體來說，在治理理念上，城市政府應摒棄唯GDP至上的價值觀，明確政府治理的核心在于以公民為本位，要通過政府角色的合理界定，踐行為公眾服務的宗旨，使政府治理回歸公共行政的本質。在治理范圍上，地方政府應充分認識自身能力的局限性，變“全能型”政府為“有限型”政府，積極發(fā)揮市場機制和公民社會的力量，有選擇地干預城市社會事務。在治理方式上，應明確政府的角色在于“掌舵”而非“劃槳”。只有在市場機制無法或不能有效起作用的領域，政府才應該介入，最終通過政府、市場和社會組織的合作共治，實現(xiàn)城市的“善治”。

（二）合理劃分政府事權，推進政府間分工合作

在美國，地方政府體制具有“分工分成”的特點，即各級政府間沒有行政隸屬關系，政府職能有明確的分工，具有較強的獨立性和自主性，這為實現(xiàn)都市治理的合作共贏奠定了基礎。在中國，地方政府體制具有典型的“職責同構”的特征。即“在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致。”［16］正是如此，在大都市區(qū)域內(nèi)，各級政府職能趨同現(xiàn)象十分突出。市、縣、鄉(xiāng)之間只有職能范圍與權力大小的區(qū)別，其管理內(nèi)容并無太大差異。中國地方政府“總量分成”式的權力體制盡管有它的優(yōu)勢，但是，大都市區(qū)內(nèi)各級地方政府的職能同構，使其政府職能間缺乏明確的分工，高層政府往往將權力上收，而將責任下放?；鶎诱y以有效履行提供基本公共服務的職責，導致整個區(qū)域治理效能不足。因此，首先應從制度上明確各級地方政府職能。面對政府間職能重疊的情況，應根據(jù)政府的能力和職責，合理劃分各級政府的事權，確保地方政府在職責明晰的基礎上有效提供公共產(chǎn)品。同時，應強化各級政府的契約合作意識，鼓勵區(qū)域政府通過政府間購買、政府聯(lián)席會、政府間協(xié)議等諸多形式創(chuàng)新政府管理體制，這不僅有助于增強地方政府的活力，而且對于推進區(qū)域資源優(yōu)化配置，提升大都市區(qū)政府治理效能具有重要意義。

（三）有序放權，推動公民社會的發(fā)展

美國大都市區(qū)治理中，政府通過向社會放權的方式，使各種公民社會力量如鄰里組織、志愿組織等在大都市區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用。在我國，公民社會發(fā)展起步較晚，與發(fā)達國家發(fā)展水平相差較遠。在此背景下，城市政府首要實現(xiàn)觀念轉變，充分認識公民在城市治理中的主體地位，要摒棄政府壟斷城市治理的固化思維，為推動公民社會發(fā)展奠定思想基礎。其次，要推進政府向社會有序放權。與西方不同，中國城市政府管理體制具有行政主導的色彩。在當代中國大都市區(qū)發(fā)展中，我們不能過度強化政府作用，也不能忽視公民社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實。因此，在城市治理中，我們應根據(jù)城市發(fā)展需要，合理有序的向社會放權，鼓勵社會組織積極參與城市社會事務管理，如環(huán)境治理、教育服務、社會救助等，以有效回應公眾訴求。最后，應建立以公民為核心的參與制度。公民是城市治理的重要主體，城市治理的效果最終需要以公民的滿意和認可為基本前提。傳統(tǒng)政府治理的“單中心”供給往往忽略了公民的主體地位，使城市公共產(chǎn)品供給往往背離了公眾的意志，造成治理效率低下。為此，在城市治理中，應“鼓勵多種形式的參與和引入更透明的決策程序”，健全和完善多樣化公民參與渠道如聽證會、網(wǎng)絡微博等，切實保障公民的話語權和知情權，通過城市公民與治理部門之間的有效溝通，實現(xiàn)政府與公民社會的良性互動。

（四）引入市場機制，構建高績效政府

20世紀70年代以來，受新公共管理運動的影響，美國大都市政府通過引入市場機制在內(nèi)部管理和公共服務提供方面都取得了積極成效。在中國，受計劃經(jīng)濟體制的影響，城市政府習慣于壟斷公共產(chǎn)品的供給，忽視了對公共產(chǎn)品和服務的成本—收益的考量，造成財政資源的大量浪費。在城市治理中，我們應借鑒美國市場化改革的經(jīng)驗，將市場化機制如契約、委托、授權、承包、合同等多種形式引入公共產(chǎn)品供給過程，為此，我們首先要重塑政府行為模式，打破政府對公共服務的壟斷，通過建立健全市場體制與機制，為城市公共事務的市場化提供條件。同時，在政府內(nèi)部運行中，我們應注意借鑒企業(yè)成功的管理經(jīng)驗，如引入內(nèi)部市場、聘用制等，突破傳統(tǒng)官僚體制僵化的運行管理模式，使政府全員樹立競爭意識、服務意識和績效意識，構建高績效的城市政府?？傊?，市場機制的引入體現(xiàn)了對“顧客導向”價值理念的回歸，為構建以政府主導，全社會共同參與的新型城市治理模式奠定了基礎。

（五）健全完善相關法律，推進城市治理

有效的法律保障是大都市區(qū)治理的前提。健全和完善相關法律制度不僅能明確政府、社會組織和企業(yè)等各方主體權責，為各方有序合作奠定基礎，同時也是保障各方權益、監(jiān)督各方行為的重要手段。在美國，建立一套比較完善的法律制度體系并且做到嚴格執(zhí)法監(jiān)督是其城市治理的基本經(jīng)驗。當前，中國正處于社會轉型期，雖然我們各類法律都在不斷地健全與完善，但是關于城市治理方面的法律仍然不足且操作性不強。比如，在理順基層政府與社區(qū)組織關系、規(guī)范公民聽證制度，加強網(wǎng)絡輿論參與和監(jiān)督等方面尚需補充和完善。為此，在城市治理中，圍繞政府職能定位、市場秩序維護、公民社會組織參與培育等方面，我們要加強相關法律制度的建立與完善，不斷規(guī)范城市政府行為，有效避免政府在城市治理中的越界、侵權現(xiàn)象，從而確保我國大都市區(qū)政府治理能力得到顯著提升。

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