◆王 蓓

當(dāng)前，我國(guó)企業(yè)的組織形式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，已經(jīng)由原來(lái)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售局限于一個(gè)地區(qū)的組織形式發(fā)展到全國(guó)布局、總部經(jīng)濟(jì)、連鎖經(jīng)濟(jì)、異地投資設(shè)廠(chǎng)、企業(yè)重組兼并、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)等各種經(jīng)濟(jì)組織形式共同發(fā)展的現(xiàn)象。雖然1994 年分稅制改革規(guī)范了中央與地方政府縱向稅收分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府宏觀(guān)調(diào)控的能力，但是，對(duì)于區(qū)域政府間橫向稅收分配問(wèn)題如何加以妥善解決卻未涉及。隨著跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)形式的快速發(fā)展，現(xiàn)行稅收制度設(shè)計(jì)的缺陷和區(qū)域間橫向稅收分配制度的缺失，使得大量稅收在初次分配環(huán)節(jié)由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向中心城市等比較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成了“有稅源區(qū)域得不到稅收，無(wú)稅源區(qū)域卻得稅收”的稅收和稅源背離問(wèn)題，這不僅扭曲了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，降低經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)加劇區(qū)域政府為爭(zhēng)奪稅源展開(kāi)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，使區(qū)域間的財(cái)政收入差距不斷拉大，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平發(fā)展。因此，如何合理有效解決區(qū)域間的橫向稅收分配問(wèn)題，建立規(guī)范的橫向稅收分配制度，以緩解區(qū)域間稅收與稅源的背離程度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平、健康、和諧發(fā)展，成為我們當(dāng)前亟待研究和探討的問(wèn)題。

一、區(qū)域稅收分配與稅源背離問(wèn)題的產(chǎn)生

稅收分配是國(guó)家與各級(jí)政府之間、國(guó)家與企業(yè)之間、國(guó)家與個(gè)人之間以及地區(qū)與地區(qū)之間進(jìn)行利益劃分的主要方式。政府間的稅收分配包括兩種：一是中央政府與地方政府之間的縱向稅收分配；二是地方政府與地方政府之間的橫向稅收分配。前者是根據(jù)分稅制財(cái)政管理體制，中央和地方對(duì)各自應(yīng)得的稅收收益歸屬進(jìn)行的縱向劃分；后者是區(qū)域地方政府之間按照各自職能和對(duì)稅源的貢獻(xiàn)大小對(duì)自己應(yīng)得稅收利益進(jìn)行的橫向劃分。1994 年分稅制改革雖然明確規(guī)定了中央稅、地方稅與共享稅的劃分方法以及中央與地方的稅收收入歸屬機(jī)制，但橫向公平的區(qū)域稅收分配機(jī)制的欠缺，形成了縱向稅收分配的中央份額過(guò)大、橫向稅收分配的區(qū)域之間不公的格局。由于中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不夠規(guī)范、省以下分稅制體系不健全、國(guó)地稅征管部門(mén)職能交叉、地方政府和行政官員的利益驅(qū)動(dòng)和橫向稅收分配制度嚴(yán)重缺失等原因，使得區(qū)域間稅收分配失衡尤為嚴(yán)重，區(qū)域稅收收入與其稅源貢獻(xiàn)不匹配現(xiàn)象極為明顯。

從理論研究層面來(lái)看，1994 年分級(jí)分稅財(cái)政管理體制的確立以來(lái)，早期學(xué)術(shù)界和財(cái)稅實(shí)務(wù)部門(mén)更多關(guān)注的是中央和地方政府之間的縱向稅權(quán)劃分和縱向稅收分配關(guān)系問(wèn)題，對(duì)于地區(qū)間橫向財(cái)政分配問(wèn)題關(guān)注度較低。但也有部分學(xué)者較早地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的稅制體系下，地方政府的收支矛盾及地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)產(chǎn)生地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移、稅負(fù)輸出等問(wèn)題（劉玉池等，①劉玉池，王 衛(wèi)，李立群：《稅收在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移》，《稅務(wù)》，1996 年第11 期。1996；王雍君等，②王雍君，張志華：《政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1998 年版。1998）。后來(lái)，關(guān)于稅收轉(zhuǎn)移和稅源背離問(wèn)題得到了財(cái)稅實(shí)務(wù)部門(mén)的關(guān)注，③2006 年，時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，成立了“稅收與稅源問(wèn)題研究”項(xiàng)目課題組，開(kāi)始對(duì)各省情況展開(kāi)調(diào)查研究，最終于2007 年出版了《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》等研究成果，從此引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。就區(qū)域間稅收與稅源背離的具體形式來(lái)看，國(guó)內(nèi)高校和實(shí)務(wù)部門(mén)的學(xué)者進(jìn)行了不同角度的分析，大致分為以下幾種：

1.總分機(jī)構(gòu)企業(yè)匯總納稅④不可否認(rèn)匯總合并納稅有利于企業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)和扁平化管理，可以促進(jìn)集團(tuán)公司實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的多元化、規(guī)?；腿蚧瑥亩岣呶覈?guó)大型企業(yè)集團(tuán)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?？v觀(guān)各國(guó)實(shí)踐，匯總納稅的法人所得稅制度符合現(xiàn)代稅制的發(fā)展方向，但是如果缺乏合理的區(qū)域稅收分配制度，會(huì)造成區(qū)域間橫向稅收分配不公，形成稅收與稅源相背離的現(xiàn)象。造成的稅收和稅源背離

企業(yè)集團(tuán)對(duì)成員企業(yè)的組織管理形式基本有兩種：一種是總、分公司型，二者屬于同一法人；另一種是母、子公司型，分屬不同法人。這兩種總分機(jī)構(gòu)類(lèi)型在稅務(wù)處理上存在匯總納稅與合并納稅兩種。2008 年新企業(yè)所得稅法規(guī)定，不具有法人資格的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由總機(jī)構(gòu)同一核算，并匯總繳納企業(yè)所得稅。因此，原《企業(yè)所得稅暫行條例》中規(guī)定的視為獨(dú)立核算納稅人的分支機(jī)構(gòu)，由于不具有法人資格，其產(chǎn)生的所得稅則不能由當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)征收，一律由具有法人資格的總機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。這種新的規(guī)定有利于降低企業(yè)集團(tuán)的運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)企業(yè)集團(tuán)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。但是，對(duì)于分支機(jī)構(gòu)所在地政府則可能存在其相應(yīng)稅收收益轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楸灰暈楠?dú)立核算納稅人的分支機(jī)構(gòu)所在地政府在舊所得稅體制下，可以征收該分支機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的稅收，而在新所得稅制下這部分稅收收益卻轉(zhuǎn)移到了總部機(jī)構(gòu)所在地政府。這樣就造成了總部機(jī)構(gòu)所在地政府與分支機(jī)構(gòu)所在地政府之間稅收收入歸屬與稅源貢獻(xiàn)程度不匹配的現(xiàn)象，即區(qū)域政府之間稅收與稅源相背離問(wèn)題。代表性作者：靳萬(wàn)軍（2007），靳萬(wàn)軍、付廣軍（2007）等。

2.跨區(qū)異地經(jīng)營(yíng)造成的稅收和稅源背離

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)企業(yè)根據(jù)發(fā)展的需要，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化這一目標(biāo)，在不同的地區(qū)設(shè)置不同形式的分支機(jī)構(gòu)或分公司（如：在一個(gè)地區(qū)成立總（母）公司，而在另一個(gè)地區(qū)設(shè)立（子）分公司、生產(chǎn)車(chē)間、研發(fā)和銷(xiāo)售中心）。或者，當(dāng)企業(yè)投資某個(gè)項(xiàng)目時(shí)由于受到自然條件的約束，不得不采取跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)和管理的形式，如水電工程、鐵路運(yùn)輸、石油天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，等等。以上情況都會(huì)產(chǎn)生區(qū)域之間的稅收征管和稅收收入歸屬劃分問(wèn)題，由于在不同的地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受了不同地方政府提供的公共物品，這些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的稅收收入（比如企業(yè)所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅），都應(yīng)當(dāng)在這些政府之間進(jìn)行合理的稅收分配。如果缺乏合理公平的橫向稅收分配協(xié)調(diào)機(jī)制，就會(huì)在這些區(qū)域之間產(chǎn)生稅收與稅源背離問(wèn)題。代表性作者：靳萬(wàn)軍（2007），陜西省國(guó)家稅務(wù)局課題組（2007）⑤陜西省國(guó)家稅務(wù)局課題組：《稅收與稅源背離問(wèn)題探討》，《稅務(wù)研究》，2007 年第5 期。等。

3.資源性初級(jí)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制造成的稅收和稅源背離

在我國(guó)，對(duì)于一些重要的具有戰(zhàn)略性的資源初級(jí)產(chǎn)品，如煤炭、石油、天然氣等，實(shí)行政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)相結(jié)合的制度。在資源性初級(jí)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由政府定價(jià)，而銷(xiāo)售環(huán)節(jié)按計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的原則確定。因此，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，價(jià)格的變化幅度可能會(huì)畸高，因此對(duì)于區(qū)域政府而言，大量的稅收利益由資源輸出地轉(zhuǎn)移到了資源輸入地，從而出現(xiàn)稅收收入與稅源貢獻(xiàn)嚴(yán)重背離的現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)西部地區(qū)多為資源、能源大省，屬于資源輸出地，而東部地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展耗用了大量的資源能源，屬于資源銷(xiāo)售地區(qū)，它們享受了資源利用帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益和稅收利益。而培養(yǎng)這些稅源的西部地區(qū)，由于在資源的開(kāi)發(fā)中往往會(huì)造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題，需要承擔(dān)成本補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)等責(zé)任，它們并不能得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益和稅收利益，而東部地區(qū)不必考慮這些問(wèn)題。這種格局一方面會(huì)造成資源輸出地和輸入地政府之間橫向稅收分配不公平、不合理；另一方面，也會(huì)造成東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。代表性作者：靳萬(wàn)軍（2007），王倩、劉金山（2009）①王 倩，劉金山：《我國(guó)區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移的成因與影響》，《未來(lái)與發(fā)展》，2009 年第5 期。等。

4.流轉(zhuǎn)稅稅制設(shè)計(jì)不合理造成的稅收和稅源背離

我國(guó)現(xiàn)行的增值稅制度規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)銷(xiāo)售貨物、提供加工修理修配勞務(wù)、批發(fā)零售和進(jìn)口等環(huán)節(jié)實(shí)行普遍征收。商品流通環(huán)節(jié)中，由于增值稅環(huán)環(huán)抵扣，消費(fèi)地區(qū)一般比生產(chǎn)環(huán)節(jié)抵扣數(shù)額較大，增值稅稅收收入主要產(chǎn)生于商品生產(chǎn)（輸出）地區(qū)，而商品消費(fèi)（輸入）地區(qū)只能得到部分較少的增值稅收入。增值稅的征收辦法造成了增值稅稅收收入由商品消費(fèi)地區(qū)向商品生產(chǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，同時(shí)，由于增值稅是價(jià)外稅，具有稅負(fù)容易轉(zhuǎn)嫁的特點(diǎn)，與生產(chǎn)企業(yè)相比，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品承擔(dān)了大部分的增值稅稅負(fù)，消費(fèi)地政府理應(yīng)享有大部分增值稅收入，但增值稅大部分收入主要由商品生產(chǎn)銷(xiāo)售地政府獲得，2009 年以前的生產(chǎn)型增值稅更是放大了這種稅收與稅源的背離程度。另外，還需注意的是，在我國(guó)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)往往是制造業(yè)集中地②我國(guó)的增值稅收入主要來(lái)自于制造業(yè)、采礦業(yè)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)以及進(jìn)口貨物等，其中制造業(yè)增值稅所占比重更高。和商品輸出地，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往是商品輸入地。因此，如果缺乏增值稅的橫向分配機(jī)制，這種稅制設(shè)計(jì)必然會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，進(jìn)一步加劇區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。

另外，我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅規(guī)定應(yīng)稅消費(fèi)品征稅環(huán)節(jié)在進(jìn)口、生產(chǎn)及委托加工環(huán)節(jié)，只對(duì)金銀首飾（含金銀鑲嵌首飾）規(guī)定在零售環(huán)節(jié)征收。對(duì)于消費(fèi)稅收入理應(yīng)由消費(fèi)地政府征收的稅收收入?yún)s轉(zhuǎn)移到了生產(chǎn)地征收，雖然該稅種也存在稅源背離問(wèn)題，但是，由于消費(fèi)稅屬于中央稅，不會(huì)引起區(qū)域政府之間的消費(fèi)稅橫向稅收分配爭(zhēng)議，這種制度安排對(duì)地方政府行為的扭曲程度較少。但是，1994 年分稅制的“兩稅”返還制度，也會(huì)在一定程度上扭曲政府間爭(zhēng)奪稅源等行為。

5.收入分享機(jī)制和政績(jī)績(jī)效考核制度進(jìn)一步加深了稅收和稅源背離

首先，我國(guó)現(xiàn)行的增值稅制度規(guī)定，增值稅為共享稅，其稅收收入75%歸中央，25%歸地方。1994 年分稅制改革，為了維持地方現(xiàn)有的利益格局，中央對(duì)地方采取稅收返還制度，稅收返還數(shù)額以1993 年為基期年核定，即以1993 年中央從地方凈上劃數(shù)額（消費(fèi)稅+75%增值稅-中央下劃收入）為基數(shù)逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1：0.3 系數(shù)確定，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。而關(guān)于所得稅稅部分，2003 年調(diào)整為中央分享60%，地方分享40%。因此，地方的分成部分與稅收征收地的征稅努力密切相關(guān)，稅收征收的多，則地方分成的就多，這種稅收收入分享機(jī)制拉大了區(qū)域間稅收收入差距，進(jìn)一步加深了區(qū)域間稅收與稅源背離程度。這種收入分享機(jī)制還加劇了地方政府之間為了爭(zhēng)奪相關(guān)稅源進(jìn)行惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步驅(qū)使地方政府加大對(duì)本地區(qū)生產(chǎn)企業(yè)、工業(yè)、總部機(jī)構(gòu)等引進(jìn)力度，形成各地區(qū)的重復(fù)投資、粗放型增長(zhǎng)。

其次，我國(guó)現(xiàn)行的政績(jī)考核制度與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP) 和稅收收入等指標(biāo)密切相關(guān)，更多的稅收收入意味著更大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，政府官員的政績(jī)也就更大，官員的升遷也會(huì)更快。在地方政府部門(mén)利益和行政官員個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，各地區(qū)政府盡可能地從其他地方政府爭(zhēng)搶稅收收入，甚至采取稅收折讓、財(cái)政返還或者變相的財(cái)政補(bǔ)貼等惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的行為，吸引經(jīng)濟(jì)資源或稅收資源進(jìn)入本地政府管轄區(qū)域，或者鼓勵(lì)企業(yè)在本地注冊(cè)，從而獲取相關(guān)稅收收入。這些地方政府的利益驅(qū)動(dòng)是造成稅收轉(zhuǎn)移和稅收稅源背離問(wèn)題的原動(dòng)力。

二、區(qū)域間稅收與稅源背離問(wèn)題產(chǎn)生的效率損失

1.造成區(qū)域之間財(cái)力發(fā)展不平衡，影響基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

理論上看，一個(gè)地區(qū)的GDP 總量和該地區(qū)的稅收收入大致相同。但現(xiàn)行的稅收制度設(shè)計(jì)，使得一個(gè)地區(qū)的稅收收入人為或自然地向另一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移，尤其是制度設(shè)計(jì)偏向較發(fā)達(dá)區(qū)域，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入差距越來(lái)越大，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡愈發(fā)嚴(yán)重。地區(qū)之間形成的稅收和稅源相背離現(xiàn)象，如果缺乏橫向的稅收分配機(jī)制，會(huì)更進(jìn)一步造成發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的不公平稅收競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府之間稅收收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力更加緊張，影響地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

2.促使地方政府二元財(cái)政的形成

區(qū)域稅收與稅源相背離，使得原本欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配程度進(jìn)一步加大。引發(fā)了稅源背離地政府積極謀求稅外收入來(lái)擴(kuò)大本地區(qū)財(cái)力，例如，隨著城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，土地出讓金收入規(guī)模迅速膨脹，由于土地出讓金收入不進(jìn)入地方財(cái)政預(yù)算，逐漸成為一些地方政府的“第二財(cái)政”。這是因?yàn)楫?dāng)?shù)胤蕉愂諢o(wú)法滿(mǎn)足地方政府組織財(cái)政收入的需要，而中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付不能到位的情況下，地方政府只有將目光轉(zhuǎn)向非稅收入和土地出讓金收入，這種以費(fèi)代稅的行為是目前分稅體制不完善、橫向稅收分配制度不明確條件下的無(wú)奈選擇。地方政府非稅收入偏好的增加，會(huì)產(chǎn)生納稅人稅負(fù)加重、稅基侵蝕、腐敗增加和土地使用成本越來(lái)越高的負(fù)面影響。

3.導(dǎo)致地區(qū)政府之間陷入“稅收競(jìng)爭(zhēng)—稅源背離”惡性循環(huán)怪圈

財(cái)政分權(quán)體制下，必然會(huì)產(chǎn)生地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)有利于地方政府提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，如果缺乏合理的政府間稅收分配制度，就會(huì)促進(jìn)政府之間展開(kāi)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，形成地區(qū)間稅源背離與無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的惡性循環(huán)之中。也就是說(shuō)，為了爭(zhēng)奪稅源增加稅收收入，地方政府可能繞過(guò)正常的稅收制度安排，變通的利用非明文規(guī)定的稅收手段，甚至采取違法的方法進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)，如擅自減免稅、有意放松征管力度、稅收獎(jiǎng)勵(lì)或者稅收“先征后返”等非正式的稅收優(yōu)惠措施，誘使相關(guān)稅源或稅收直接向該地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而形成一些地區(qū)的稅收收入與稅源貢獻(xiàn)相背離。除了非正常的稅收優(yōu)惠措施以外，一些地區(qū)政府可能采取一些諸如給予企業(yè)高管的政治待遇或社會(huì)榮譽(yù)、提供企業(yè)管理層子女入學(xué)就業(yè)等優(yōu)惠辦法和措施、增加企業(yè)員工落戶(hù)指標(biāo)、無(wú)償或者低價(jià)提供土地等其他間接優(yōu)惠措施，來(lái)吸引外來(lái)投資項(xiàng)目或者總部機(jī)構(gòu)等稅源大戶(hù)遷入該地區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)和稅收優(yōu)惠措施同等的效果（王輝，2012）。

當(dāng)形成區(qū)域稅收和稅源相背離問(wèn)題以后，稅收流出地區(qū)會(huì)制定各種優(yōu)惠政策留住本地區(qū)的稅收，而稅收流入地區(qū)則想通過(guò)更加優(yōu)惠的政策繼續(xù)保持這種優(yōu)勢(shì)。由于地方行政官員的利益導(dǎo)向，地方政府通過(guò)惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引來(lái)的往往是生產(chǎn)性投資項(xiàng)目，而忽略了民生性投資等，這種初級(jí)的、低層次的削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)模式，僅僅能使地方政府在短期內(nèi)獲得外資、就業(yè)增加和少量地方稅收等好處，在一定程度上抵消了稅收競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)。如此下去，地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加劇了區(qū)域稅收和稅源的背離，從而導(dǎo)致地區(qū)政府之間陷入“稅收競(jìng)爭(zhēng)—稅源背離”惡性循環(huán)怪圈。

三、健全和完善區(qū)域間橫向稅收分配制度，緩解區(qū)域間稅收與稅源背離

現(xiàn)行的分稅制管理體系下，區(qū)域政府之間存在各式各樣稅收競(jìng)爭(zhēng)，都努力使其他地區(qū)的稅收轉(zhuǎn)移到本地，從而達(dá)到稅負(fù)輸出的目的。這使得當(dāng)前區(qū)域政府之間橫向稅收分配嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)為區(qū)域間的稅收稅源背離問(wèn)題。如果缺乏合理的橫向稅收分配制度勢(shì)必造成區(qū)域間稅源背離程度越來(lái)越大，目前我國(guó)相關(guān)的橫向稅收分配制度，僅有企業(yè)所得稅的跨區(qū)分配管理辦法，但還存在較多的問(wèn)題。所以，盡快建立和完善相關(guān)主體稅種收入的跨區(qū)域橫向稅收分配機(jī)制，顯得尤為重要。

（一）建立區(qū)域政府之間的主要稅種的橫向稅收分配制度

1.企業(yè)所得稅的橫向稅收分配

制度層面上，政府部門(mén)也較早認(rèn)識(shí)到地區(qū)間所得稅橫向稅收分配問(wèn)題。2002 年的《所得稅收入分享改革方案》中規(guī)定跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)集中繳納的所得稅，按分公司（子公司）所在地的企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額三個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)間分配。2008年，為了配合新企業(yè)所得稅法的實(shí)施，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)了財(cái)預(yù)[2008]10 號(hào)文件《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》，規(guī)定了跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅地方分享部分按照以前年度各省市分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)收入、職工工資和資產(chǎn)總額三因素（權(quán)重分別為0.35、0.35 和0.3）計(jì)算具體分?jǐn)偙壤?，首次以制度性辦法來(lái)解決地區(qū)間的橫向稅收分配問(wèn)題。同時(shí)，為了加強(qiáng)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅的征收管理，國(guó)家稅務(wù)總局又印發(fā)了國(guó)稅發(fā)[2008]28 號(hào)文件《跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》，具體規(guī)定了分支機(jī)構(gòu)分?jǐn)偠惪畋壤挠?jì)算公式，從而可以得到：某地區(qū)稅收分配額=匯總繳納的企業(yè)所得稅×地方分享比例①地方分享比例＝地方分支機(jī)構(gòu)分?jǐn)偙壤?.35×（該分支機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入/各分支機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)收入之和）＋0.35×（該分支機(jī)構(gòu)工資總額/各分支機(jī)構(gòu)工資總額之和）＋0.30×（該分支機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額/各分支機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額之和）?！猎撌》峙湎禂?shù)。

該辦法與原跨區(qū)分配辦法相比，一是改進(jìn)了以往分配辦法中匯總納稅的審批制度，在法律上進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，凡不具有法人資格的分支機(jī)構(gòu)，一律由企業(yè)總部直接匯總繳納，不需要國(guó)家稅務(wù)總局進(jìn)行批準(zhǔn)；二是改進(jìn)了以往分配辦法適用范圍的限制，取消了只適用部分中央企業(yè)及地方金融企業(yè)（具體名單由財(cái)政部規(guī)定）的規(guī)定。但是現(xiàn)行的所得稅跨區(qū)分配辦法還存在較多問(wèn)題：一是就地預(yù)繳辦法存在不足（靳萬(wàn)軍，2008）；②靳萬(wàn)軍：《企業(yè)集團(tuán)稅收管理問(wèn)題初探》，《稅務(wù)研究》，2008 年第6 期。二是直接采用分配稅額辦法存在問(wèn)題，當(dāng)存在不同區(qū)域適用稅率存在差異時(shí)，處理辦法不明確；三是分配比例更加復(fù)雜，分配因素設(shè)計(jì)不科學(xué)，等等。③金合賦：《企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)稅收分配初論》，《稅務(wù)研究》，2008 年第8 期。

完善我國(guó)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)所得稅收入分享體制，首先，需要科學(xué)設(shè)計(jì)分配因素及權(quán)數(shù)，適當(dāng)增加其他反映稅源貢獻(xiàn)的因素，同時(shí)不能抑制各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)成員企業(yè)稅收征管的積極性；第二，不再采用稅額分配辦法，應(yīng)采取稅基分配辦法。總機(jī)構(gòu)應(yīng)按照企業(yè)所得稅法規(guī)定匯總企業(yè)集團(tuán)全部經(jīng)營(yíng)成果和經(jīng)營(yíng)成本，統(tǒng)一計(jì)算出總應(yīng)納稅所得額以及分支機(jī)構(gòu)應(yīng)分?jǐn)偟膽?yīng)納稅所得額。然后，分支機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)其分配的應(yīng)納稅所得額乘以該地區(qū)適用的稅率，并考慮其它稅收政策因素后，直接將取得的稅收收入繳入該地方金庫(kù)；第三，企業(yè)所得稅分配辦法和分配環(huán)節(jié)亟需簡(jiǎn)化，中央分享部分按照60：40 比例直接在總機(jī)構(gòu)所在地繳入中央金庫(kù)，剩余地方分享部分按照相關(guān)分配因素和權(quán)數(shù)在各地區(qū)之間進(jìn)行分配，直接繳入地方金庫(kù)，取消財(cái)政調(diào)庫(kù)環(huán)節(jié)。

2.個(gè)人所得稅的橫向稅收分配

我國(guó)的個(gè)人所得稅法，規(guī)定了十一類(lèi)個(gè)人所得應(yīng)繳納個(gè)人所得稅，但并沒(méi)有規(guī)定具體的納稅地點(diǎn)，其中工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、利息股息紅利所得、偶然所得都可能在不同的地區(qū)納稅，因此，個(gè)人所得稅的收入歸屬地和稅收來(lái)源地很可能會(huì)存在不一致的情況。同時(shí)，還規(guī)定年所得12 萬(wàn)元以上；從中國(guó)境外取得所得或者境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資、薪金所得；取得應(yīng)納稅所得，沒(méi)有扣繳義務(wù)人以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形，納稅人應(yīng)按規(guī)定主動(dòng)去主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)，這里并沒(méi)有明確收入來(lái)源地、工作所在地和居住地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，因此，納稅地點(diǎn)的選擇必然會(huì)造成稅收收入與稅源相背離。隨著交通運(yùn)輸成本的降低，外出務(wù)工人員的增加，勞動(dòng)者工作地與居住地不一致的現(xiàn)象普遍存在。在利益相關(guān)政府之間設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的分配制度時(shí)，針對(duì)不同分類(lèi)所得的特征，兼顧所得來(lái)源地和居住地對(duì)個(gè)人享用公共物品和服務(wù)的貢獻(xiàn)大小，確定相應(yīng)相關(guān)因素和權(quán)重，科學(xué)設(shè)計(jì)稅收分配公式，對(duì)個(gè)人所得稅收入在利益相關(guān)地區(qū)進(jìn)行合理劃分。

另外，由于各個(gè)地區(qū)優(yōu)質(zhì)的人力資源一般都傾向于向大都市轉(zhuǎn)移，其實(shí)，落后地區(qū)為培養(yǎng)年輕人在基礎(chǔ)教育和醫(yī)療等方面花費(fèi)了大量的福利成本，而年輕人具備納稅能力的時(shí)候，他們大部分卻去了富有的大都市工作并在那里納稅，這樣就出現(xiàn)了個(gè)人所得稅在工作地和戶(hù)籍地的背離問(wèn)題。緩解該“背離問(wèn)題”可以參考2008 年日本眾議院根據(jù)“家鄉(xiāng)稅”研究會(huì)的報(bào)告制定的地方稅法修正案來(lái)制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)工作在大城市里面的大學(xué)生向自己家鄉(xiāng)的政府捐款，超過(guò)一定數(shù)額可以抵免在工作地繳納的個(gè)人所得稅，從而可以緩解工作地和戶(hù)籍地稅收利益分配失衡問(wèn)題，使那些在大都市打工的人們能夠用其勞動(dòng)所得反哺家鄉(xiāng)的發(fā)展。

3.增值稅的橫向稅收分配

理論上來(lái)看，增值稅的稅收負(fù)擔(dān)主要由應(yīng)稅產(chǎn)品和應(yīng)稅勞務(wù)的最終消費(fèi)者承擔(dān)，因此，增值稅稅收收入也應(yīng)當(dāng)歸屬于消費(fèi)者消費(fèi)所在地政府。但實(shí)際上，增值稅收入分布在商品流通中各個(gè)環(huán)節(jié)的所在地政府，如果缺乏科學(xué)合理的增值稅橫向稅收分配制度，很難按照與稅負(fù)歸宿相匹配的原則，在各個(gè)地區(qū)比較公平地劃分增值稅稅收收入，這是世界各國(guó)普遍存在的問(wèn)題。在我國(guó)，增值稅作為共享稅是現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制的重要內(nèi)容，還不能做到像法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家將增值稅劃歸為中央政府的專(zhuān)享稅，因此，地方政府之間爭(zhēng)奪高稅環(huán)節(jié)的增值稅稅源展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)不可避免。我們必須針對(duì)收入歸屬機(jī)制存在的問(wèn)題加以完善，合理劃分利益相關(guān)政府之間對(duì)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)納稅人所交納的增值稅的稅收利益，或者建立利益相關(guān)地區(qū)政府之間的增值稅稅收分配協(xié)調(diào)機(jī)制?；驹瓌t是選擇關(guān)鍵因素，科學(xué)確定權(quán)重，設(shè)計(jì)規(guī)范透明的收入分配公式，選擇合適的征繳方式（為減少征納成本可選擇委托代征），來(lái)保證不同地區(qū)政府之間的合理稅收益。雖然消費(fèi)稅也會(huì)產(chǎn)生區(qū)域間的稅收和稅源背離問(wèn)題，但是，消費(fèi)稅屬于中央政府的專(zhuān)享稅，該稅種稅收收入不入納稅地政府的地方金庫(kù)，不影響地方政府之間橫向稅收利益公平分配，因此，沒(méi)有必要建立消費(fèi)稅的橫向稅收分配制度。

4.營(yíng)業(yè)稅的橫向稅收分配

營(yíng)業(yè)稅作為地方政府的主體稅收收入來(lái)源，其收入歸屬直接影響地方政府的財(cái)力水平。影響營(yíng)業(yè)稅收入歸屬的關(guān)鍵因素是營(yíng)業(yè)稅納稅地點(diǎn)的選擇，根據(jù)我國(guó)《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》相關(guān)規(guī)定，營(yíng)業(yè)稅的納稅地點(diǎn)原則上采取屬地征收的方法，就是納稅人在經(jīng)營(yíng)行為發(fā)生地繳納應(yīng)納稅款。確定營(yíng)業(yè)稅納稅地點(diǎn)的選擇一般遵循兩個(gè)原則：一是應(yīng)稅活動(dòng)發(fā)生地原則，二是機(jī)構(gòu)所在地原則。①地方政府間稅收收入劃分研究課題組：《論稅收歸屬與稅收來(lái)源的一致性——中國(guó)地方政府間稅收收入劃分的新原則》，載于稅收與稅源問(wèn)題研究課題組：《區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查》，北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2007 年版。

對(duì)于應(yīng)稅活動(dòng)發(fā)生地原則，納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)，應(yīng)當(dāng)向應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)生地或核算地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅。納稅人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，向土地所在地或不動(dòng)產(chǎn)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，納稅人提供的應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)生在外縣（市），應(yīng)向應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)生地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅；如未向應(yīng)稅勞務(wù)發(fā)生地申報(bào)納稅的，由其機(jī)構(gòu)所在地或者居住地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)征稅款。因此，如果遵循的是應(yīng)稅活動(dòng)發(fā)生地原則來(lái)確定的營(yíng)業(yè)稅收入地區(qū)間的歸屬，則有利于保障地區(qū)稅收收益與稅源貢獻(xiàn)相一致，反之，則可能產(chǎn)生稅源背離問(wèn)題。而對(duì)于機(jī)構(gòu)所在地原則，我國(guó)稅法規(guī)定，納稅人從事運(yùn)輸業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)向其機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，這里包括鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)和西氣東輸工程管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，其管理機(jī)構(gòu)所在地一般為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這就造成了應(yīng)稅活動(dòng)發(fā)生地的營(yíng)業(yè)稅向機(jī)構(gòu)所在地區(qū)域轉(zhuǎn)移，形成一定程度的稅收稅源背離。另外，稅法還規(guī)定跨區(qū)域應(yīng)稅勞務(wù)（跨省承包工程、電信業(yè)務(wù)、提供設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、信息遠(yuǎn)程調(diào)試和咨詢(xún)服務(wù)等）的納稅地點(diǎn)也為納稅人的機(jī)構(gòu)所在地（注冊(cè)地），然而，提供這類(lèi)應(yīng)稅勞務(wù)的納稅人機(jī)構(gòu)所在地一般都在發(fā)達(dá)地區(qū)，按照這一原則，會(huì)產(chǎn)生稅收稅源背離，損害了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收利益。

因此，尤其對(duì)于按照機(jī)構(gòu)所在地原則確定納稅地點(diǎn)的這類(lèi)應(yīng)稅活動(dòng)，其產(chǎn)生營(yíng)業(yè)稅稅收收入應(yīng)當(dāng)在不同的利益相關(guān)政府之間進(jìn)行合理劃分，要制定跨區(qū)域應(yīng)稅勞務(wù)營(yíng)業(yè)稅的分配辦法，制定利益相關(guān)政府之間的分配協(xié)調(diào)機(jī)制?；驹瓌t是：針對(duì)不同營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅行為的特征，按照稅源貢獻(xiàn)原則以及“成本—收益”相匹配的原則，確定相應(yīng)跨區(qū)域營(yíng)業(yè)稅分配的關(guān)鍵因素，科學(xué)確定分配權(quán)重，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的分配公式，來(lái)對(duì)跨區(qū)域的營(yíng)業(yè)稅收益在利益相關(guān)地區(qū)之間進(jìn)行合理劃分。

（二）組建跨區(qū)域利益相關(guān)政府之間的橫向稅收分配協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

建立區(qū)域間不同稅種的橫向稅收收入分配制度雖然不能從根本上解決區(qū)域間稅收與稅源背離問(wèn)題，但可以部分緩解“背離”的程度。當(dāng)然，在完善我國(guó)區(qū)域間橫向稅收分配制度體系建設(shè)的同時(shí)，輔之以一套高效的區(qū)域間稅收分配協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也必不可少。構(gòu)建利益相關(guān)政府間的橫向稅收分配的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是順利執(zhí)行橫向稅收分配制度的重要保障。

即使我們明確了橫向稅收收入歸屬，也不能從真正意義上杜絕稅收轉(zhuǎn)移，為了配合區(qū)域之間稅收分配辦法的順利實(shí)施，我國(guó)可以參照美國(guó)洲際稅收委員會(huì)（Multistate Tax Commission）的運(yùn)作模式和經(jīng)驗(yàn)，分別從每個(gè)省級(jí)稅務(wù)部門(mén)選擇兩人，在中央政府層面建立跨省直轄市稅收分配協(xié)調(diào)委員會(huì)，或者在國(guó)家稅務(wù)總局下設(shè)跨區(qū)域稅收分配協(xié)調(diào)委員會(huì)，專(zhuān)司區(qū)域稅收分配職能，具體承擔(dān)跨省直轄市稅收分配的政策制定和管理，解決跨省直轄市之間的稅收分配爭(zhēng)議。對(duì)于省以下跨區(qū)域橫向稅收分配問(wèn)題，要在省級(jí)政府層面設(shè)立跨市區(qū)（區(qū)縣）稅收分配協(xié)調(diào)委員會(huì)，具體機(jī)構(gòu)職能可以參照跨省直轄市稅收分配協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行設(shè)計(jì)。該委員會(huì)主要開(kāi)展以下工作：（1）組織各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)跨區(qū)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合檢查和審計(jì)，加強(qiáng)各地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)間的信息共享。（2）研究和發(fā)現(xiàn)稅收分配管理存在的問(wèn)題。在眾多跨區(qū)稅收分配爭(zhēng)議中，通過(guò)德?tīng)栰撤ǎ―elphi Technique）對(duì)各種可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的區(qū)域間稅收轉(zhuǎn)移行為進(jìn)行裁定，同時(shí)將裁定結(jié)果制度化，作為今后地區(qū)間類(lèi)似稅收歸屬爭(zhēng)端的決策標(biāo)準(zhǔn)（王輝，2012）。

四、降低區(qū)域間稅源背離程度的其他政策建議

（一）按法定原則劃分政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)，明確地方政府的財(cái)政支出范圍和支出責(zé)任

從根源上來(lái)看，區(qū)域間稅收分配失衡以及稅收和稅源背離都是在財(cái)政分權(quán)體系下產(chǎn)生的，與中央地方間的稅權(quán)劃分和縱向的稅收收益分配密切相關(guān)。進(jìn)一步完善分稅制體系，規(guī)范政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照財(cái)力和事權(quán)相匹配、財(cái)權(quán)和責(zé)任相一致的原則明確中央和地方的財(cái)政支出范圍和支出責(zé)任，是緩解區(qū)域間稅收分配失衡及稅收稅源背離程度的根本之策。

（二）合理界定中央地方稅權(quán)劃分，完善地方稅收體系，提高基層政府的自主財(cái)力

1994 年分稅制規(guī)范了中央與地方的稅權(quán)劃分，明確了中央和地方的稅收收益的歸屬機(jī)制，這種分權(quán)化體制對(duì)近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)。然而，近二十年之后，分權(quán)化改革的積極效應(yīng)正在遞減，不完善的分稅制所帶來(lái)的消極影響逐步顯現(xiàn)。地方政府的自有稅源不足，體制外非稅收入激增，轉(zhuǎn)移支付透明度不高，地區(qū)間稅收收入差距擴(kuò)大，地方政府間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、搶奪稅源等行為扭曲現(xiàn)象只增不減。因此，面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的中國(guó)，理順各級(jí)政府之間財(cái)政分配關(guān)系，合理界定中央地方稅權(quán)劃分，健全省以下分稅制體系，完善地方稅收體系，進(jìn)而完善中國(guó)政府間財(cái)稅體制關(guān)系具有重要的意義。

從稅收分權(quán)來(lái)看，廣義的稅權(quán)劃分應(yīng)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益歸屬權(quán)在中央與地方政府之間的合理劃分，然而，我國(guó)的稅收立法權(quán)集中在中央，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，地方只具有部分的稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。從中央和地方政府間的稅收劃分來(lái)看，可以分為中央專(zhuān)享稅、地方專(zhuān)享稅和中央地方共享稅，這里的稅收劃分實(shí)際上是中央地方間稅收收益權(quán)的完全劃分和稅收征管權(quán)的不完全劃分。當(dāng)然，我國(guó)不能按照西方聯(lián)邦制國(guó)家一樣實(shí)行分散分權(quán)制，可以根據(jù)我國(guó)國(guó)情采取“基本集中、適度放權(quán)”的中央地方稅收分權(quán)模式。所謂的“基本集中”，是指凡屬全國(guó)性開(kāi)征的稅種（中央稅、地方稅和共享稅），其立法權(quán)應(yīng)集中在中央，由全國(guó)人大統(tǒng)一立法。“適度放權(quán)”是指應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)、稅政管理權(quán)，并賦予省級(jí)以下政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)（湯貢亮，2011）。

目前，我國(guó)省以下政府間稅收收益權(quán)尚無(wú)統(tǒng)一的劃分模式，梁俊嬌和孫向陽(yáng)（2010）將其歸納為3 種模式：在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)置共享稅，省級(jí)和地市級(jí)都有獨(dú)立的稅收收入來(lái)源；在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)共享收入，但只有省級(jí)具有獨(dú)立的稅收收入來(lái)源，地市級(jí)沒(méi)有；在省級(jí)和地市級(jí)之間設(shè)共享收入，但只有地市級(jí)具有獨(dú)立的稅收收入來(lái)源，省級(jí)沒(méi)有。除了北京和上海分別采用第1 種和第2 種模式，其他29 個(gè)地區(qū)均采用第3 種模式，對(duì)于共享稅種的設(shè)定，大部分地區(qū)都將增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也作為省級(jí)和地市級(jí)的共享收入，這種“中央—省—市縣”的共享稅分成模式，會(huì)進(jìn)一步加大縣域政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致省級(jí)轄區(qū)內(nèi)部也會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的稅收稅源背離問(wèn)題。因此，當(dāng)務(wù)之急是合理設(shè)置地方稅種，完善地方稅收體系，并探索建立統(tǒng)一的“中央—省—市縣”三級(jí)稅收分權(quán)模式。例如，我國(guó)一些省實(shí)行了省直管縣的財(cái)政管理體制改革，當(dāng)房地產(chǎn)稅在全國(guó)推廣以后，可以將房產(chǎn)稅作為縣市級(jí)政府的主體稅種，并將其設(shè)定為縣市級(jí)獨(dú)立的稅收收入來(lái)源，從而保證基層政府財(cái)力水平穩(wěn)定化。

（三）改革當(dāng)前地方政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)體系

我國(guó)當(dāng)前的官員政績(jī)考核制度中對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)和稅收收入等指標(biāo)設(shè)置的權(quán)重較高，①?lài)?guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者針對(duì)我國(guó)官員激勵(lì)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，提出了政治晉升錦標(biāo)賽理論，認(rèn)為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)官員政治升遷最大特點(diǎn)是以地區(qū)的GDP 及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的競(jìng)賽為內(nèi)容，而不在以政治效忠為標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治升遷與當(dāng)?shù)貙?shí)際GDP 的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系。地方政府官員的考評(píng)、選調(diào)與升遷與這兩個(gè)指標(biāo)密切相關(guān)，更多的經(jīng)濟(jì)總量和稅收收入意味著較好的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，政府官員的政績(jī)也就更大，官員的升遷也會(huì)更快。地方政府官員自身政治利益也會(huì)驅(qū)動(dòng)著地方政府展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)，最終可能導(dǎo)致稅收與稅源相背離。從某地市轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣異地納稅情況來(lái)看，地方政府官員為了保護(hù)或爭(zhēng)取稅源以完成財(cái)政收入目標(biāo)，不惜采用侵蝕稅基的相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)選址或者施加壓力的方式來(lái)保留現(xiàn)存的稅源戶(hù)，阻礙企業(yè)自由選擇經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，影響企業(yè)優(yōu)化自身的資源配置，不利于企業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。實(shí)際上，發(fā)達(dá)區(qū)縣綜合實(shí)力強(qiáng)于欠發(fā)達(dá)郊區(qū)，在稅收競(jìng)爭(zhēng)中本身就具有比較優(yōu)勢(shì)，使得稅收收入由欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量流向發(fā)達(dá)地區(qū)，所以，要規(guī)范稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，必須要改變現(xiàn)行的以GDP 和稅收收入為導(dǎo)向的地方政府官員考評(píng)機(jī)制，不能使之成為誘使地方政府競(jìng)相開(kāi)展惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的因素。

在設(shè)計(jì)地方官員考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要淡化GDP 總量崇拜，必須全面、科學(xué)、公正、合理地設(shè)計(jì)地方政府政績(jī)考核指標(biāo)、考核辦法及激勵(lì)措施，要將以GDP 和稅收收入等單一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系改為以居民滿(mǎn)意度、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)治安、民生工程、地方文明建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等人文指標(biāo)和以GDP、稅收收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)籌兼顧的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來(lái)評(píng)價(jià)地方政府官員政治績(jī)效，作為官員政治選拔和晉升考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能真正促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會(huì)福利的提高，當(dāng)然，也會(huì)降低區(qū)域政府之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的扭曲程度。

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