李成龍

（臨清市 人民檢察院，山東 臨清252606）

《民事訴訟法》修改前后，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的討論此起彼伏，主要集中在要不要規(guī)定法律監(jiān)督、法律監(jiān)督的范圍和法律監(jiān)督的方式、手段三個(gè)方面?，F(xiàn)在，修改后的《民事訴訟法》已經(jīng)實(shí)施近一年，再度梳理這些討論，會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)法律監(jiān)督的憂慮被無(wú)端地放大。同時(shí)，法律監(jiān)督的程序卻被有意或無(wú)意地遺忘。

一、放大的憂慮

對(duì)民事訴訟中法律監(jiān)督的憂慮主要是其可能有損審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判，至少是有損于“審判權(quán)在法制運(yùn)作方面的優(yōu)越地位?！保?］379這是質(zhì)疑法律監(jiān)督介入民事訴訟、甚至主張?jiān)诿袷略V訟中取消法律監(jiān)督的最基礎(chǔ)的理由。在此理由之上衍生出的種種闡釋，不斷地放大著對(duì)民事訴訟中法律監(jiān)督的憂慮。仿佛只要法律監(jiān)督介入了民事訴訟，審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的獨(dú)立地位便蕩然無(wú)存。而審判獨(dú)立原則是法治的起點(diǎn)［1］460，在民事訴訟中引入法律監(jiān)督將使法治“輸在起跑線上”，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致令人驚恐的憂慮。

然而，我們似乎應(yīng)當(dāng)在驚恐中保持一份冷靜，向上述邏輯推理的起點(diǎn)回溯，就法律監(jiān)督是否影響審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的獨(dú)立地位作出事實(shí)上的判斷而不僅僅是依靠理論的推演。只要查閱一下抗訴案件維持原審結(jié)果的裁判文書(shū)，就能知曉檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督主要是程序上的啟動(dòng)權(quán)。如果一定要說(shuō)法律監(jiān)督會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的審判造成影響，那么這種影響主要體現(xiàn)在抗訴案件裁判文書(shū)說(shuō)理性的增強(qiáng)，而裁判文書(shū)的說(shuō)理恰恰是對(duì)個(gè)案公正的論證，與審判獨(dú)立的目標(biāo)相契合。

不過(guò)，前述論證并不全面。畢竟，修改后的民事訴訟法擴(kuò)展了法律監(jiān)督的范圍，也豐富了法律監(jiān)督的形式，除去啟動(dòng)再審程序之外，還有權(quán)以檢察建議形式對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。再審程序之外的法律監(jiān)督會(huì)影響審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的獨(dú)立地位嗎？這個(gè)問(wèn)題在之前以抗訴制度存廢為焦點(diǎn)的討論中一直被忽略，現(xiàn)在已經(jīng)躍然其上，亟待思考解答。

從論證規(guī)則講，論證其有易，論證其無(wú)難。“論證其‘無(wú)’的假設(shè)（有待證明的結(jié)論），一般說(shuō)總是比論證其‘有’的假設(shè)來(lái)的弱些?！保?］119－120如果主張?jiān)賹彸绦蛑獾姆杀O(jiān)督會(huì)影響審判機(jī)關(guān)在民事訴訟中的獨(dú)立地位，那么應(yīng)當(dāng)由其舉出法律監(jiān)督影響審判獨(dú)立的事實(shí)證據(jù)，而不是由持相反意見(jiàn)的一方論證法律監(jiān)督如何沒(méi)有影響審判獨(dú)立。在沒(méi)有事實(shí)證明法律監(jiān)督影響審判獨(dú)立之前，不宜認(rèn)定該影響的存在。

綜上，對(duì)法律監(jiān)督介入民事訴訟的憂慮被無(wú)端地?cái)U(kuò)大了，擴(kuò)大的原因一是基于審判權(quán)優(yōu)位的理論路徑依賴；二是缺少對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行的實(shí)踐考量。事實(shí)上，民事訴訟中法律監(jiān)督并沒(méi)有形成如學(xué)者所說(shuō)的“檢察優(yōu)勢(shì)”［1］378，相反，由于程序的缺失，其正處于比較尷尬的境地。

二、缺失的程序

按照民事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)檢察建議對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但是未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后的程序。比如，審判機(jī)關(guān)收到檢察建議后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)建議內(nèi)容向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)、審判機(jī)關(guān)收到檢察建議后以何種形式對(duì)建議內(nèi)容進(jìn)行審核、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就建議所涉事項(xiàng)認(rèn)識(shí)不一時(shí)如何處理等等問(wèn)題均未明確。這就可能造成民事訴訟中法律監(jiān)督虎頭蛇尾的局面。畢竟，在缺乏程序規(guī)制的情況下，監(jiān)督效果很大程度上將取決于被監(jiān)督方是否配合，法律監(jiān)督甚至失去了啟動(dòng)程序的剛性。

與將當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徸鳛橄驒z察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督的前置程序類似，最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞若干問(wèn)題的通知》中要求：“當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)民事審判程序中審判人員違法行為、民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出異議、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟，當(dāng)事人沒(méi)有按照法律規(guī)定行使權(quán)利或者人民法院正在處理的，人民檢察院不予受理。”可見(jiàn)，最高人民檢察院采取了在法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出異議、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟的情形下，先由人民法院處理的思路。

就民事訴訟法中的異議、復(fù)議程序而言，民事訴訟法并未規(guī)定審判機(jī)關(guān)處理當(dāng)事人提出異議、申請(qǐng)復(fù)議的部門(mén)和人員，如若由作出原決定的部門(mén)、人員處理異議、復(fù)議事項(xiàng)，則有違回避原則也可能使異議、復(fù)議流于形式，不利于當(dāng)事人利益的保護(hù)。如若由審判監(jiān)督部門(mén)的審判監(jiān)督人員處理異議、復(fù)議事項(xiàng)，似乎更符合回避要求。這種處理方式在當(dāng)事人按照法律規(guī)定向人民法院提出異議、申請(qǐng)復(fù)議時(shí)并無(wú)問(wèn)題。

但是，當(dāng)當(dāng)事人對(duì)人民法院處理結(jié)果不滿向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后時(shí)，由哪個(gè)部門(mén)、哪些人員審核檢察建議所涉事項(xiàng)的問(wèn)題就會(huì)非常突出。因?yàn)榛鶎尤嗣穹ㄔ旱膶徟斜O(jiān)督人員數(shù)量有限，往往不足以安排不同的人員對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行兩次審查。此種情況下，唯一的可能就是將檢察建議所涉事項(xiàng)提交審判委員會(huì)討論決定，每星期兩次甚至更多次數(shù)的審判委員會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)法律監(jiān)督所涉事項(xiàng)的及時(shí)審核，并且通過(guò)審判委員會(huì)討論決定有關(guān)事項(xiàng)也助于體現(xiàn)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。不過(guò)，目前尚沒(méi)有就將檢察建議所涉事項(xiàng)提交審判委員會(huì)的程序規(guī)定，這就意味著法律監(jiān)督案件進(jìn)入審判委員會(huì)討論決定的不確定性與救濟(jì)滯后的可能性。

具體到法律監(jiān)督的細(xì)節(jié)，如果出現(xiàn)人民法院不予立案、不處理異議且不出具相應(yīng)的法律文書(shū)時(shí)，如何把握檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)定當(dāng)事人已經(jīng)向人民法院申請(qǐng)立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)？如果堅(jiān)持沒(méi)有相應(yīng)的法律文書(shū)不予受理，那么將使應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形脫離法律監(jiān)督范圍之外。如果僅依據(jù)當(dāng)事人的申訴、控告材料，則可能導(dǎo)致不符合受理?xiàng)l件的案件進(jìn)入法律監(jiān)督程序，有損法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。即使檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用《民事訴訟法》第二百一十條賦予的調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況的權(quán)力，仍需面對(duì)調(diào)查核實(shí)的程序、調(diào)查核實(shí)的效力等一系列程序問(wèn)題。

三、制度的整合

行文至此，也許會(huì)有一種“自由落體般”的沮喪［3］。畢竟，不論是放大的憂慮還是厚重的期望，出發(fā)點(diǎn)都是法律監(jiān)督能夠在民事訴訟中發(fā)揮足夠的影響，而前述分析恰恰動(dòng)搖了這一基礎(chǔ)。這迫使我們調(diào)整思維的進(jìn)路，重新審視相關(guān)的制度，也正是制度的整合能夠完善民事訴訟中的法律監(jiān)督制度，支撐其發(fā)揮作用。

具體而言，民事訴訟中的法律監(jiān)督需要與人民法院的信訪制度銜接、整合。相對(duì)于法律監(jiān)督程序設(shè)計(jì)的缺失，人民法院信訪程序已較為完備。包括中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作意見(jiàn)》、最高人民法院《關(guān)于建立和完善多元化解涉訴信訪機(jī)制的規(guī)定》、最高人民法院《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》在內(nèi)的一系列規(guī)定從評(píng)估預(yù)防、受理接待、多元化解、案件終結(jié)等事項(xiàng)入手構(gòu)建了信訪案件處理程序。同時(shí)，通過(guò)建立涉訴信訪統(tǒng)計(jì)通報(bào)考評(píng)等機(jī)制，不斷強(qiáng)化了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院辦理信訪案件的督導(dǎo)。

盡管涉訴信訪制度在聯(lián)系人民群眾、維護(hù)司法公正方面發(fā)揮了一定的作用，但是其弊端也較為明顯。最主要的就是涉訴信訪統(tǒng)計(jì)通報(bào)考評(píng)等機(jī)制加強(qiáng)了上級(jí)法院在“審判系統(tǒng)內(nèi)部的司法行政方面的權(quán)力”［1］386，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)下級(jí)法院審判獨(dú)立的損害。

以立案為例，為緩解涉訴信訪的壓力，法院在實(shí)踐中已經(jīng)形成了使立案問(wèn)題從一個(gè)法律問(wèn)題變成一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題的“立案政治學(xué)”［4］，基層法院在受理案件時(shí)不僅要考察法律規(guī)定的立案要件，還要考察案件的社會(huì)地位、案件強(qiáng)度和社會(huì)信息［4］。盡管上述分析是以行政訴訟為基礎(chǔ)得出的考察結(jié)論，但是其同樣適用于民事訴訟，盡管表現(xiàn)的可能更為隱晦。

事實(shí)上，在侵害集體組織成員權(quán)益糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛等民事案件中，基層法院通常都會(huì)從案件當(dāng)事人數(shù)量、潛在案件的規(guī)模等角度考量涉訴信訪的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于可能有較大涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)的案件，法院往往采取不立案且不出具相應(yīng)法律文書(shū)的方式將糾紛排除在法院系統(tǒng)之外。盡管當(dāng)事人可能就應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形進(jìn)行信訪，但是往往因其缺乏已經(jīng)向法院申請(qǐng)立案的證據(jù)而難以進(jìn)入信訪程序。

對(duì)于已經(jīng)受理的案件，為緩解涉訴信訪的壓力，法院、法官通常具有在“實(shí)體層面強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解的心理傾向”［5］，并會(huì)通過(guò)營(yíng)造使權(quán)利人讓步的“囚徒困境”［6］等方法將這種心理傾向付諸現(xiàn)實(shí)。

可見(jiàn)，審判機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的信訪處理機(jī)制已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地影響到下級(jí)法院的審判獨(dú)立。轉(zhuǎn)變涉訴信訪的處理思路，將民事訴訟中審判人員的違法行為從信訪程序中剝離歸于法律監(jiān)督之下，是克服司法行政權(quán)力對(duì)審判獨(dú)立的必由之路也是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義。并且，從信訪到法律監(jiān)督的制度整合已經(jīng)具備相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，不會(huì)產(chǎn)生巨大的整合成本，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)從信訪處理程序向?qū)徍朔杀O(jiān)督事項(xiàng)的轉(zhuǎn)變，以彌合法律監(jiān)督程序的缺失。

為維護(hù)法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性，審判機(jī)關(guān)應(yīng)參照訴訟程序處理檢察建議所涉事項(xiàng)。具體程序設(shè)計(jì)可以為：收到檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議三日內(nèi)，審判機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)受理；受理后三日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)部門(mén)或人員告知檢察建議涉訴事項(xiàng)，要求其七日內(nèi)提出意見(jiàn)建議并調(diào)取案件材料；相關(guān)部門(mén)或人員提出意見(jiàn)建議或逾期未提出意見(jiàn)建議的，審判監(jiān)督部門(mén)于十五日內(nèi)根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出處理意見(jiàn)經(jīng)審判委員會(huì)討論決定后向檢察機(jī)關(guān)作出書(shū)面回復(fù)，寫(xiě)明對(duì)檢察建議所涉事項(xiàng)的調(diào)查及處理情況；檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)就檢察建議所涉事項(xiàng)認(rèn)識(shí)不一致的，分別上報(bào)一級(jí)機(jī)關(guān)處理；檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)就檢察建議所涉事項(xiàng)認(rèn)識(shí)一致的，啟動(dòng)案件終結(jié)程序。

制度整合后，人民法院的信訪程序主要負(fù)責(zé)對(duì)案件審理工作的意見(jiàn)、批評(píng)和建議對(duì)審判人員審判紀(jì)律、審判作風(fēng)的批評(píng)和意見(jiàn)等事項(xiàng)。這樣既增強(qiáng)了信訪程序聯(lián)系人民群眾的專業(yè)性又緩解了涉訴信訪的壓力，實(shí)現(xiàn)了信訪案件的合理分流，最終有利于司法權(quán)威的形成，這正是法律監(jiān)督的目標(biāo)所在。

四、管理的創(chuàng)新

毋庸置疑，民事訴訟的法律監(jiān)督主要針對(duì)法官的職務(wù)行為。以法官職務(wù)行為為規(guī)制對(duì)象的管理體制會(huì)對(duì)法律監(jiān)督的效果產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)、直接的影響。限于文章的篇幅，本文主要關(guān)注對(duì)法官有所損益的處分行為。根據(jù)馬斯洛需求層次理論的分析，免予處分的安全是比自我實(shí)現(xiàn)更為迫切的需求，因此也會(huì)對(duì)法官的職務(wù)行為產(chǎn)生更為顯著的影響。至于可能為法官帶來(lái)職級(jí)晉升的激勵(lì)機(jī)制因其牽涉甚廣，暫不討論。

如果說(shuō)以涉訴信訪統(tǒng)計(jì)通報(bào)考評(píng)機(jī)制為代表的司法行政權(quán)力對(duì)法官的管理、制約尚具有較為隱性的特征，那么人民法院的內(nèi)部監(jiān)察制度則更為顯性地發(fā)揮著對(duì)法官的管理、制約作用。討論民事訴訟中的法律監(jiān)督離不開(kāi)人民法院監(jiān)察制度，畢竟，依據(jù)《中華人民共和國(guó)法公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)法官法》《人民法院監(jiān)察工作條例》等規(guī)范性法律文件，對(duì)法律監(jiān)督范圍內(nèi)的民事訴訟中審判人員的違法行為，人民法院監(jiān)察部門(mén)能夠而且應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)相應(yīng)的監(jiān)察程序、形成相應(yīng)的監(jiān)察結(jié)果。

設(shè)計(jì)民事訴訟法律監(jiān)督與人民法院監(jiān)察制度的銜接機(jī)制，也許并不復(fù)雜，只消建立信息通報(bào)機(jī)制即可。問(wèn)題在于銜接之后能否取得實(shí)效，很多情況下系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督效果是令人生疑的。這也是其他國(guó)家和地區(qū)由專門(mén)機(jī)構(gòu)依據(jù)專門(mén)程序負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員特別是法官進(jìn)行懲戒的原因。

打破封閉性，可以從法官懲戒機(jī)制的創(chuàng)新開(kāi)始。盡管“生產(chǎn)生活方式對(duì)于法律形式和內(nèi)容在很大程度上的決定性作用”［7］、單純的制度移植很可能會(huì)產(chǎn)生“橘生淮北則為枳”的窘境，但是將懲戒程序的啟動(dòng)、懲戒結(jié)果的決定與被懲戒對(duì)象所在系統(tǒng)相分離應(yīng)當(dāng)是法官管理發(fā)展的方向。

民事訴訟中的法律監(jiān)督與法官管理制度相結(jié)合，將成為法律監(jiān)督制度發(fā)展完善的重要契機(jī)，而且也已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。不論是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)監(jiān)察制度還是瑞典的議會(huì)監(jiān)察制度，其在對(duì)法官進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，都具有獨(dú)立性、權(quán)威性的特征［8］，而檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的獨(dú)立性是憲法所保障的、權(quán)威性是憲法所賦予的，已經(jīng)與履行職能的要求高度契合。尤其是在人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的權(quán)力尚存爭(zhēng)議、審判機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督效果不彰的情況下，由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律監(jiān)督權(quán)啟動(dòng)相關(guān)懲戒程序，將是最優(yōu)也最為經(jīng)濟(jì)的制度選擇。

至于懲戒的決定權(quán)，可以交由人大常委會(huì)來(lái)行使。如此，既與人大常委會(huì)任免人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員的職權(quán)相適應(yīng)也有利于檢察機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎、準(zhǔn)確地運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，對(duì)違法行為的審核與對(duì)違法人員的懲戒分屬審判機(jī)關(guān)和人大常委會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)可能隱藏潛在的矛盾，終究，對(duì)違法行為的懲戒需要以對(duì)違法行為的確認(rèn)為前提。解決這一困境，需要以案件公開(kāi)為基礎(chǔ)。無(wú)論是否最終做出處分決定、都應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料在本級(jí)人大常委會(huì)公報(bào)上予以公布。如此，既可以進(jìn)一步打破程序的封閉性將社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處，又可以消減司法人員違法的可能性，我們深嵌在熟人社會(huì)的背景之中，名譽(yù)、聲望的減損所帶來(lái)的痛苦與不便，能夠在心理層面消減司法人員違法的幾率。

結(jié)語(yǔ)

沒(méi)有完善的程序，檢察機(jī)關(guān)就可能既要面對(duì)對(duì)“檢察優(yōu)勢(shì)”的憂慮又要面對(duì)對(duì)監(jiān)督效果不彰的質(zhì)疑。前文的論述主要是對(duì)民事訴訟法律監(jiān)督程序的方向性預(yù)測(cè)。整合現(xiàn)有制度、以最小社會(huì)成本發(fā)揮法律監(jiān)督作用的程序細(xì)節(jié)尚待思考?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，制度的整合與過(guò)程的透明，將是程序設(shè)計(jì)的重心。

［1］季衛(wèi)東.法治構(gòu)圖［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］馮象.木腿正義［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］蘇力.解釋的難題：對(duì)幾種法律文本解釋方法的追問(wèn)［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1997（4）.

［4］應(yīng)星，徐胤.“立案政治學(xué)”與行政訴訟率的徘徊：華北兩市基層法院的對(duì)比研究［J］.政法論壇，2009（6）.

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［6］李喜蓮.法院調(diào)解優(yōu)先的冷思考［J］.法律科學(xué)，2010（2）.

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