張 英

(中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080)

保障黨員主體地位和民主權(quán)利是黨的建設(shè)的一個新的重大課題，是一項長期性、開拓性的工作，同時也是加快推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭的重要切入點和突破口。黨員民主權(quán)利的保障是實現(xiàn)黨員主體地位的政治基礎(chǔ)和法律支撐，尊重黨員的民主權(quán)利從根本上就是尊重黨員的主體地位。因此，落實黨員主體地位最重要的是落實黨員的民主權(quán)利。從當前加強黨的建設(shè)、推進黨內(nèi)民主和加快反腐倡廉建設(shè)步伐的要求出發(fā)，尤其要著力落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

一、落實黨員知情權(quán):加大黨務(wù)透明力度，完善民主公開機制

黨員知情權(quán)是黨員的一項基本權(quán)利，是黨員行使其他各項權(quán)利的基礎(chǔ)。推行黨務(wù)公開，可以使黨員更廣泛地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)，保證黨員行使知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有這樣，廣大黨員才能更廣泛、更積極地參與管理黨內(nèi)事務(wù)，也只有在黨員逐漸熟悉管理黨內(nèi)事務(wù)的過程中，才能不斷提高其維護自身民主權(quán)利的能力。

(一)實行重大決策醞釀過程公開

廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情，特別是對重大決策的知情程度，是檢驗黨員主體地位和民主權(quán)利是否得到落實的重要標志。以往黨員對黨內(nèi)事務(wù)決策的知情，往往是黨內(nèi)決策做出后的情況通報，黨員直接了解決策的全過程不充分。因此增強黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)必須加大黨員對黨的決策全過程的知情程度。具體說，凡屬事關(guān)黨和國家前途命運的重大決策及事關(guān)國計民主的重大問題，在決策形成前的醞釀階段，不僅要把其意圖和主旨向各級黨組織、領(lǐng)導班子、黨外人士通報情況征求意見，而且要通過一定方式向全體黨員進行通報情況，使黨員不僅能夠詳盡了解黨的決策的意義和內(nèi)涵，而且使黨員能夠充分討論決策內(nèi)容，提出意見和建議。如黨的代表大會報告草案應(yīng)在正式形成前至少半年向全體黨員通報，廣泛征求意見，對草案進行充分修改和補充，對一些重大問題要引導黨員進行充分討論，有關(guān)方面要把黨員的意見建議及時向上反映。對一些十分重大的問題甚至可以在一定范圍內(nèi)進行表決，使黨的權(quán)力在陽光下運行，從根本上防止暗箱操作和獨斷專行。

(二)實行干部選拔任用預(yù)案公開

領(lǐng)導干部是黨員把個人價值同黨的事業(yè)緊密聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，其選拔任用歷來是黨員關(guān)注的核心，更是黨員對權(quán)力生成進行監(jiān)督的主體，黨員對干部工作的了解知情程度直接關(guān)系黨員主體地位的發(fā)揮和民主權(quán)利的落實。當前尤其要著力落實黨員對干部工作的知情權(quán)。要做到這一點，在堅持現(xiàn)有干部選拔任用公開制度外，還應(yīng)推出干部選拔任用預(yù)案公開制度。即無論是委任制干部、選任制干部、還是考任制干部，在正式任用前，除了要把選拔任用的原則、要求、方式和擬選人名單向黨員公開外，還應(yīng)把領(lǐng)導者的醞釀過程、組織部門考察結(jié)果以及擬選人員的基本狀況向全體黨員公開，使黨員事先就知道黨組織要推選誰、為什么推選和怎么樣推選，在這個過程中，黨員提出的正確意見和建議要成為選拔任用干部的重要依據(jù)。

(三)實行黨內(nèi)辦事程序及結(jié)果公開

黨員是黨內(nèi)的主人，各級黨組織所要做的事情和要履行的程序除必須保密的應(yīng)一律向黨員公開。黨的各級組織每項重大任務(wù)開展前，要把完成工作的第一責任人和有關(guān)梯隊、完成的程序、可能遇到的困難、挑戰(zhàn)以及完成的指標和各種關(guān)系向全體黨員公開，在完成過程中遇到的困難和問題、解決問題的過程、涉及的人和事要向全體黨員公開，工作結(jié)束后，工作目標和任務(wù)的完成情況與完成前承諾兌現(xiàn)情況、功過責任情況也要向全體黨員通報。

(四)實行改革創(chuàng)新意向公開

黨領(lǐng)導的每項重大改革，無論是經(jīng)濟改革、政治改革、文化改革還是社會改革，都和廣大黨員群眾的切身利益息息相關(guān)。黨員有權(quán)利了解和掌握這些改革的意圖和走向，以便積極踴躍地參與其中。因此要積極推出改革創(chuàng)新意向公開制度。凡是圍繞涉及黨員群眾切身利益或黨員群眾普遍關(guān)注的熱點難點重點問題，所制定或出臺的改革措施、創(chuàng)新制度在出臺前，有關(guān)黨組織應(yīng)把改革創(chuàng)新的依據(jù)、意向及時向廣大黨員通報，廣泛征求意見。若黨員意見較大，應(yīng)暫緩?fù)瞥?，絕大多數(shù)黨員不贊成的，應(yīng)停止推出。

二、落實黨員參與權(quán):拓寬黨員參與范圍，疏通民主溝通渠道

黨員參與權(quán)是保障黨員主體地位和民主權(quán)利的中心環(huán)節(jié)。黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)是黨員發(fā)揮主體作用的最基本內(nèi)容，也是黨組織凝聚黨員智慧與力量，充分激發(fā)黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性的途徑。黨員政治參與程度越高，黨員在黨內(nèi)的主人地位和民主權(quán)利越充分。因此必須不斷擴大黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與力度，并從黨員民主權(quán)利落實上加以保障。

(一)推行黨員議事制度

要建立健全黨員在黨的會議上和黨報黨刊上參加關(guān)于黨的政策問題、決策問題的討論和對黨的工作提出建議和倡議的機制，在黨報黨刊和有關(guān)媒體開設(shè)黨的政策問題討論和對黨的工作提出建議和倡議的固定專欄。一些黨組織還可以根據(jù)決策和工作需要定期面向黨員推出專題式討論、吸收黨員代表參與研討，廣泛吸納合理化建議和意見。完善黨員對黨的工作表達自己態(tài)度的技術(shù)手段。選舉中提供相對獨立的選票間，改變手工畫票方式，提供電子計票的技術(shù)手段。

(二)推行黨員列席會議制度

要積極推出黨員參與列席黨委重要會議制度。在黨委會議召開前，通過相關(guān)程序選擇若干名黨員列席會議，保障黨員能夠按照正常的組織程序，充分發(fā)表不同意見，在黨內(nèi)形成敢于說真話的良好氛圍。在會議過程中要給予每位列席黨員一定的發(fā)言時間，集中闡述各自的意見、建議。黨委成員發(fā)言結(jié)束時，應(yīng)逐個征求列席黨員的意見。對列席黨員反映的重大問題和提出的重要意見和建議，黨委須在辦理時限結(jié)束時，將辦理情況和結(jié)果反饋給列席黨員。通過這一過程，充分體現(xiàn)黨員意志和愿望。

(三)推行黨員提案制度

要參照人大代表提案制模式，在實行黨代表提案制的基礎(chǔ)上，進一步推出黨員提案制，即黨員個體或群體，可以就一個時期內(nèi)黨組織必須突破和解決的重大問題、群眾關(guān)心的熱點問題、黨員自身利益攸關(guān)的問題，以一定會議為載體，或向上級組織提出議案。接受議案方必須在規(guī)定的期限內(nèi)對議案能否立案予以明確答復(fù)。確系黨內(nèi)必須解決的緊迫問題，必須予以立案，并進入決策內(nèi)容，這要作為重要制度規(guī)定下來。通過這個平臺，不斷增強黨員的主體意識和履行民主權(quán)利的能力。

(四)推行黨員參與表決制度

要充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)重大事務(wù)中的參與作用。在基層黨組織具體事務(wù)的決策中，要改變以往一些地方只依賴于黨組織和領(lǐng)導人的決策表決方式，忽視黨員對決策的參與表決。具體說，要堅持黨組織與黨員相結(jié)合提出表決事項、確定表決議題，并把黨員作為表決主體。表決最終結(jié)果要經(jīng)得住實踐和黨員群眾的檢驗。從表決程序上說，對每一項表決事項要堅持超過2/3 的黨員到會方可進行，以贊成票超過有表決權(quán)黨員數(shù)的半數(shù)為通過。有條件的黨組織，選擇一些事關(guān)該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、緊迫問題，可以進行必要的全體黨員表決。

(五)推行黨員公推制度

為了使黨的干部工作更好地引入民主和競爭機制，要在已經(jīng)推出的公選干部和競爭上崗制度的基礎(chǔ)上，嘗試推出黨員公推制度。即以所在黨組織為單位，在領(lǐng)導班子換屆選舉和通常干部選拔任用中，黨員有權(quán)聯(lián)名提出領(lǐng)導干部候選人，黨組織經(jīng)過審查未發(fā)現(xiàn)明顯問題，應(yīng)納入考核對象，從而在干部選拔任用上，形成組織推薦、黨員推薦和群眾推薦三大推薦主體。通過這一平臺，保證黨員在黨的重大人事安排上充分行使自己的民主權(quán)利。

三、落實黨員選舉權(quán):尊重授權(quán)主體意志，探索多樣選舉模式

黨員選舉權(quán)是實行黨內(nèi)民主的根基，是黨員主體地位和民主權(quán)利實現(xiàn)的核心問題。從某種意義上說，沒有黨員的選舉權(quán)，就沒有黨內(nèi)民主。因此，在保障黨員民主權(quán)利中必須著力落實黨員的選舉權(quán)。

(一)探索完善候選人提名制度

在黨內(nèi)選舉中，候選人提名至關(guān)重要，直接關(guān)系著選舉的質(zhì)量和公正性。由于種種原因，以往黨內(nèi)選舉中，在候選人提名環(huán)節(jié)上往往由上級組織和領(lǐng)導人說了算，而一些地方的廣大黨員實際沒有提名權(quán)利。致使權(quán)力授受關(guān)系脫節(jié)，黨內(nèi)民主在這一環(huán)節(jié)上流于形式。因此，要提高黨內(nèi)選舉的質(zhì)量和水平必須擴大和增強黨員選舉權(quán)。具體說，在今后黨代會、全委會、常委會候選人的選舉中，要探索推出黨組織和黨員相結(jié)合提名候選人制度，即黨組織提名、黨員提名吻合起來才能產(chǎn)生候選人，只有領(lǐng)導者提名而無黨員提名的候選人視為違規(guī);要探索黨員聯(lián)名提出候選人制度，即由一些黨員按照相關(guān)條件共同推出候選人，并與署名制度相結(jié)合，誰提名誰負責;要探索黨員自薦候選人制度，即黨員個人提出申請，經(jīng)過全體黨員大會評議符合條件，經(jīng)組織考核符合標準則成為候選人。通過這些措施，使候選人提名制度得到完善，使黨員主體地位得到真正展示。

(二)探索完善體現(xiàn)黨員意志的具體選舉制度

在以往黨內(nèi)選舉中，從形式上說，黨員擁有充分的選舉空間，而實際上黨員選舉權(quán)并不充分，有的地方甚至打著民主的招牌，最終是由少數(shù)人甚至是領(lǐng)導者個人左右選舉，黨員作用不能得到體現(xiàn)。因此，推進黨內(nèi)選舉最重要的是充分尊重和體現(xiàn)黨員意志。解決這一問題必須從強化制度入手。要建立健全候選人介紹制度，通過逐步采取情況說明、召開見面會、公開競職演說、書面陳述等方式搭建候選人展示平臺，增進黨員對候選人的了解，使選舉人和被選舉人緊密地聯(lián)系起來。要嚴格規(guī)范黨員選舉程序制度，按照普遍、平等、秘密的原則，使選舉全過程程序科學、合理。對于選舉中的候選人搭配問題，選舉中操作程序與監(jiān)督問題都要嚴格按規(guī)則進行，以求公正。尤其是對投票表決，有條件的地方要實行電子表決，在條件暫時不具備的地方要采取無論是投贊成票、反對票，還是棄權(quán)票，都需要填寫無記名選票，不劃票就是廢票的做法，從而使表決行為對表決者個人利害不構(gòu)成任何威脅，保證表決者能真正自由地表達意志。要充分尊重黨員選舉結(jié)果，只要是按照選舉規(guī)則和程序產(chǎn)生的選舉結(jié)果，組織必須予以認同，任何組織和個人不得以任何形式改變或變通選舉結(jié)果，無論是什么人不尊重選舉人意志和選舉結(jié)果，一律追究法律責任。

(三)探索完善多樣化的黨內(nèi)選舉模式

在以往黨內(nèi)選舉中，從方式上來說是單一的，主要采取等額選舉的方式。這種方式有利于選舉的穩(wěn)定性和可操作性，但不利于候選人之間的比較和競爭，更不利于充分體現(xiàn)選舉人的意志。這種單一的選舉方式已不適應(yīng)黨內(nèi)選舉發(fā)展的需要，更不適應(yīng)建設(shè)一個科學民主、依法執(zhí)政的黨的需要。對這種方式進行改革勢在必行，其目標是從中國的國情出發(fā)，探索多樣化的黨內(nèi)選舉模式。要堅持差額選舉并不斷擴大差額選舉的范圍。無論是中央選舉，還是地方和基層選舉，無論是黨代會選舉，還是全委會、常委會選舉，一律采取差額選舉的方式。要不斷擴大直接選舉的范圍，要由街道、社區(qū)、農(nóng)村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉逐步擴大到縣區(qū)、地市的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導機關(guān)直接選舉，有條件的可以逐步擴大到省一級黨政機關(guān)直接選舉。要推出競爭性選舉方式，變候選人被動選舉為主動競爭，候選人必須圍繞自己要進入的崗位和角色，進行施政演說，以充分理由說服選舉人，選舉人對多個候選人競選情況進行比較，有選擇地投票，從而提高選舉的民主性和公信度。

四、落實黨員監(jiān)督權(quán):規(guī)避權(quán)力運行風險，構(gòu)建對稱制約架構(gòu)

監(jiān)督權(quán)是黨員一項十分重要的權(quán)利，是能否發(fā)揮黨員主體作用和保障民主權(quán)利的標志，是規(guī)避權(quán)力運行風險，防止權(quán)力濫用和失控的治本之策，是有效遏制黨內(nèi)腐敗的重中之重。因此，必須采取有效措施，切實保障和落實黨員監(jiān)督權(quán)。

(一)推行黨員督導制度

為了切實保障黨員的主體地位和民主權(quán)利，在黨內(nèi)監(jiān)督上，除了專門的監(jiān)督機構(gòu)即黨的紀律檢查委員會實施監(jiān)督職能之外，還必須更好地發(fā)揮廣大黨員在黨內(nèi)的監(jiān)督作用。目前，應(yīng)在黨員監(jiān)督已有制度的基礎(chǔ)上圍繞落實黨員監(jiān)督權(quán)著力推出黨員督導制度。即由政治強、素質(zhì)高、作風正、熟悉黨內(nèi)監(jiān)督工作的優(yōu)秀黨員組成黨內(nèi)督導團。督導團成員由黨員大會選舉產(chǎn)生，領(lǐng)導干部不能成為督導團的成員，但可以參加選舉。督導團接受黨的紀律檢查委員會的垂直領(lǐng)導，其成員實行五年一換制。任何組織和個人不得以任何形式隨意變動和撤換任期內(nèi)的督導團成員。督導團主要負責對同級黨委重大決策推出、重要干部安排、重大資金使用、重大事項研究等方面實行監(jiān)督。督導團有權(quán)對監(jiān)督對象提出詢問和質(zhì)詢，有權(quán)要求監(jiān)督對象對詢問和質(zhì)詢內(nèi)容做出合理解釋，有權(quán)查閱重要會議的信息資料，有權(quán)對被監(jiān)督對象的違紀和不法行為提出彈劾和罷免動議。

(二)推行黨員聽證質(zhì)詢制度

聽證質(zhì)詢制度是國外特別是發(fā)達國家政黨運作和政治運作的重要制度，對防止權(quán)力變形和官員腐敗起到十分重要的作用。我們要借鑒這一有益經(jīng)驗，從發(fā)揮黨員主體作用和有效監(jiān)督權(quán)力運行出發(fā)，推行聽證質(zhì)詢制度。即要依據(jù)黨內(nèi)形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，不定期地圍繞黨和國家的長遠發(fā)展戰(zhàn)略，或本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位和本部門的長遠發(fā)展規(guī)劃，或黨員群眾普遍認為是涉及國計民生的長遠大計、緊迫問題、熱點焦點問題，召開以黨代表，或黨員代表為骨干的聽證會，與會有關(guān)方面和有關(guān)領(lǐng)導要就有關(guān)問題向黨員代表或黨代表進行說明和通報。與會黨員代表或黨代表可以就其中任何一項敏感問題進行詢問和質(zhì)詢，與會被聽證方必須予以答復(fù)，直至黨員認為滿意為止。會上未能作出明確回答，或黨員認為沒有達到質(zhì)詢效果，黨員有權(quán)向上級組織提出復(fù)議，或要求再次召開聽證會。聽證效果應(yīng)該作為干部績效考核和政績考核的重要依據(jù)。此項活動要形成制度并長期堅持。通過這一平臺，激發(fā)黨員的政治熱情和主人翁責任感，進一步提高黨員的參政議政水平。

(三)推行黨員評議制度

領(lǐng)導干部手中的權(quán)力是人民賦予的，從黨內(nèi)來說，是黨員授予的。因此領(lǐng)導干部的執(zhí)政行為和一切工作都必須接受廣大黨員群眾的監(jiān)督。檢驗領(lǐng)導干部工作狀況的標準是實踐、是黨員群眾的滿意度。然而，以往有些黨組織和領(lǐng)導干部的工作狀況如何，不是由其服務(wù)對象進行評議、評價和評估，而是自我評估和上級評估，有的評估與黨員群眾的認可程度相差甚遠。更值得注意的是，由于缺乏黨員對黨組織和領(lǐng)導干部的經(jīng)常性監(jiān)督和評價，致使有的黨組織和領(lǐng)導干部凌駕于黨員和黨組織之上，成為不受任何監(jiān)督、隨心所欲的特殊對象，為領(lǐng)導干部的獨斷專行和權(quán)力濫用埋下伏筆。因此，要推行黨員評議制度，把黨組織特別是領(lǐng)導干部置于黨員的直接監(jiān)督之下。即要從制度上規(guī)定有關(guān)黨組織一年內(nèi)至少召開兩次以上黨員大會，在領(lǐng)導干部述職的基礎(chǔ)上，由黨員代表或黨員聯(lián)名對黨組織的全部工作情況進行評議，對領(lǐng)導干部的領(lǐng)導行為和工作業(yè)績進行評議，對其他黨員的基本工作狀況進行評議，并把這種評議作為黨組織、領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核的基本依據(jù)。通過這個平臺，使領(lǐng)導班子的執(zhí)政行為和工作狀況得到有效監(jiān)督。

(四)推行侵權(quán)追懲制度

當前在黨員民主權(quán)利上存在的主要問題，不是應(yīng)賦予的權(quán)利太少，而是賦予的權(quán)利沒有落實到位。盡管《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》以及其他黨內(nèi)法規(guī)，都詳盡規(guī)定了黨員的民主權(quán)利，但這些權(quán)利因其缺乏嚴密的制度和機制體系鏈條的支撐，使之難以完全落到實處。因此，我們必須尋求一種制度，使之對黨員民主權(quán)利能夠起到強有力的保障作用，使黨員權(quán)利不受侵害和踐踏。為此，應(yīng)推行侵權(quán)追懲制度。即要定期檢查和總結(jié)黨員權(quán)利的保障狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題。對于有侵犯黨員權(quán)利行為的黨員，其所在黨組織或者上級黨組織可以采取責令停止侵權(quán)行為、責令賠禮道歉、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評等方式給予處理，情節(jié)較重的，按照規(guī)定給予黨紀處分。對于有侵犯黨員權(quán)利行為的黨組織，上級黨組織應(yīng)當對有關(guān)責任者進行批評教育，情節(jié)嚴重的，按照規(guī)定追究有關(guān)責任者的責任。對于因侵犯黨員權(quán)利受到黨紀追究的黨員或者在保障黨員權(quán)利方面失職、瀆職受到黨紀追究的黨的領(lǐng)導干部，需要給予行政處分或者其他紀律處分的，作出或者批準作出處理決定的黨組織應(yīng)當向監(jiān)察機關(guān)或者其他有關(guān)機關(guān)、組織提出建議。在追究責任過程中應(yīng)不受時間限制。對于有些侵權(quán)行為，在當時沒有表露出來，后來被發(fā)現(xiàn)，有關(guān)責任者仍要被追究責任。