（浙江農(nóng)林大學(xué) 環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心，浙江 臨安311300）

一、環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式

侵權(quán)責(zé)任法在賠償問題上的局限是制度性的，其根本在于侵權(quán)責(zé)任本身是一種追究個(gè)人責(zé)任的機(jī)制，使受害人的補(bǔ)償要受制于加害人的賠償能力。為了向事故受害人提供救濟(jì)，各國都在逐步建立一個(gè)由侵權(quán)責(zé)任法與社會(huì)保障法、保險(xiǎn)法以及公益救助基金等共同發(fā)揮作用的損害救濟(jì)制度。

環(huán)境侵權(quán)作為極特殊的一類侵權(quán)，由于其不確定性、潛伏性、復(fù)雜性、廣泛性和科技性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的損害救濟(jì)方式在現(xiàn)實(shí)中遭遇各種障礙。通常認(rèn)為，環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任除了個(gè)別化的損害賠償制度，還應(yīng)輔之以提存金、企業(yè)互助基金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、政府救濟(jì)基金等多種制度相互配合與協(xié)調(diào)，有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的社會(huì)化。

(一)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)

責(zé)任保險(xiǎn)是被保險(xiǎn)人根據(jù)保險(xiǎn)合同約定向保險(xiǎn)公司交納保險(xiǎn)費(fèi)，當(dāng)被保險(xiǎn)人依法對(duì)第三人負(fù)有賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)公司對(duì)第三人支付保險(xiǎn)金之保險(xiǎn)。其一方面可以免去被保險(xiǎn)人支付巨額賠償金的負(fù)擔(dān)；另一方面也可以使無辜的受害者及時(shí)獲得損害賠償。而保險(xiǎn)人則通過收取和經(jīng)營保險(xiǎn)費(fèi)而獲得利益。責(zé)任保險(xiǎn)制度將不同類型的無形風(fēng)險(xiǎn)外化為市場價(jià)格——即保險(xiǎn)費(fèi)，并通過保險(xiǎn)費(fèi)的集中，實(shí)現(xiàn)其風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移［1］。

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)既是一種風(fēng)險(xiǎn)分散和防范機(jī)制，亦是侵權(quán)責(zé)任法對(duì)現(xiàn)代社會(huì)侵權(quán)行為多樣化、侵權(quán)損害救濟(jì)途徑和責(zé)任形式多樣化、社會(huì)化的積極回應(yīng)。因環(huán)境侵權(quán)而導(dǎo)致賠償責(zé)任時(shí)，被保險(xiǎn)人可通過保險(xiǎn)的渠道將巨額的賠償金外化為一定的保險(xiǎn)價(jià)格，在具有同類危險(xiǎn)的共同體，即眾多的投保人中得以分散，從而實(shí)現(xiàn)損害救濟(jì)的社會(huì)化。

(二)環(huán)境損害救濟(jì)基金

環(huán)境損害救濟(jì)基金是通過行政權(quán)力介入或社會(huì)組織自發(fā)形成基金，在特定情形下為了對(duì)受害人予以有效救濟(jì)而設(shè)立的一種社會(huì)化制度。根據(jù)基金的資金來源及基金運(yùn)作特點(diǎn)，可將基金分為民間性質(zhì)的環(huán)境損害救濟(jì)基金（又稱企業(yè)互助基金）和行政介入性質(zhì)的環(huán)境損害救濟(jì)基金 (也稱其為環(huán)境政府救助基金)。

1.企業(yè)互助基金

企業(yè)互助基金，是由危險(xiǎn)相近的企業(yè)或同行業(yè)的潛在污染者通過繳納基金份額的形式形成風(fēng)險(xiǎn)基金，當(dāng)企業(yè)造成污染損害時(shí)，由該基金對(duì)受害人進(jìn)行賠付的制度。在該制度中，環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由繳納基金份額的責(zé)任共同體來承擔(dān)的，即將個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)分散于同一行業(yè)所有潛在的污染者中。企業(yè)互助基金又分為通過法律規(guī)定授權(quán)成立的賠償基金和完全由潛在污染企業(yè)自發(fā)建立的賠償基金。

前者最典型的是美國的舒坡兒基金。舒坡兒基金的資金來自于風(fēng)險(xiǎn)性比較大的同行業(yè)的潛在污染企業(yè)。盡管是以法律的形式作出規(guī)定，但它的運(yùn)作主要是靠民間團(tuán)體。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是使基金賠償有法可依，賠償范圍、賠償數(shù)額明確。但是該基金是假設(shè)同類企業(yè)實(shí)施同一水平的環(huán)境保護(hù)措施，然后對(duì)其所要承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分化。但是如果有些企業(yè)在進(jìn)行生產(chǎn)的同時(shí)能夠自覺投入較多人力、資金進(jìn)行環(huán)境管理，那么強(qiáng)制其交納資金來充實(shí)環(huán)境損害賠償基金，則顯得未必合理［2］。

后者是企業(yè)從稅后利潤的法定公積金中提取，形成各個(gè)企業(yè)合力組成的基金庫。一旦某企業(yè)發(fā)生污染賠償問題，賠償金就從基金庫中出。這種方式是完全的民間方式，不具有任何的官方或強(qiáng)制性質(zhì)，同時(shí)也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。而且該基金的建立完全出于自愿，往往能達(dá)到很好的預(yù)防污染的效果。但是，環(huán)境侵權(quán)案件的涉及范圍十分廣泛，企業(yè)自發(fā)設(shè)立的賠償基金難以覆蓋該行業(yè)內(nèi)所有的潛在污染企業(yè)，無法做到肇事企業(yè)間的侵權(quán)責(zé)任公平分擔(dān)。而且環(huán)境侵權(quán)伴隨著巨額的索賠，該基金的規(guī)模小、數(shù)量少，就不足以全額、及時(shí)賠償受害人的損失［3］。

2.政府救助基金

政府救助基金是政府制定專門的法令和規(guī)則，以征收環(huán)境費(fèi)稅(包括排污費(fèi)、碳稅)等作為籌資方式而設(shè)立的對(duì)環(huán)境受害人予以補(bǔ)償?shù)幕稹Ｒ灿袑W(xué)者稱之為行政補(bǔ)償。行政補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)原因行為的合法性，是行政主體合法行使公權(quán)力的行為造成相對(duì)人損害，由國家財(cái)政對(duì)受害人的補(bǔ)償。政府救助基金具有雙重性質(zhì)：一方面，它體現(xiàn)了現(xiàn)代“福利國家”國家權(quán)力介入社會(huì)生活的特征。在無法確定加害人和加害人沒有賠償能力的情況下，國家應(yīng)該義不容辭地承擔(dān)起救濟(jì)受害人的職責(zé)。而企業(yè)常常缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力主動(dòng)成立賠償基金，需要國家公權(quán)介入才能征收、管理和運(yùn)用救助基金，如我國的船舶油污損害賠償基金就是法律強(qiáng)制規(guī)定成立的。從這一點(diǎn)上來講，該制度具有一定的福利行政和社會(huì)保障的性質(zhì)，使“轉(zhuǎn)移”損失的傳統(tǒng)損害賠償責(zé)任在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)化為“分擔(dān)”損失的損害補(bǔ)償責(zé)任。另一方面，政府救助基金制度又不屬于真正意義上的社會(huì)安全體制。從根本上說，該制度仍以“污染者付費(fèi)原則”和民事賠償責(zé)任作為征收、設(shè)立和支出救助基金的基礎(chǔ)，仍屬于民事?lián)p害賠償理論和制度的調(diào)整、修正和補(bǔ)充，是民事?lián)p害賠償?shù)囊粋€(gè)特殊環(huán)節(jié)。因此，該制度保留規(guī)定了對(duì)侵權(quán)損害責(zé)任人的追償權(quán)，反映了現(xiàn)代社會(huì)“私法公法化”的趨勢。

(三)提存金

環(huán)境侵權(quán)損害賠償一般都是事后補(bǔ)償性的救濟(jì)，常常因?yàn)槠髽I(yè)沒有足夠的資產(chǎn)來賠償，致使受害人陷入困境之中。所以，在損害發(fā)生前儲(chǔ)存一定的賠償資金是非常必要的。

葉曉華學(xué)者認(rèn)為“寄存擔(dān)?；稹笔窃谖ｋU(xiǎn)企業(yè)開工之前，由企業(yè)預(yù)先寄存一定的擔(dān)保金，以備損害賠償之用［4］。而王明遠(yuǎn)教授則稱為“提存金”，并將其定義為：污染性危險(xiǎn)企業(yè)在開工之前，依照有關(guān)法令向提存機(jī)關(guān)預(yù)先繳存一定的保證金、擔(dān)保金，或者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，依照有關(guān)法令按期繳存一定金額，以備損害賠償之用［5］。竺效博士認(rèn)為，提存金制度并非社會(huì)化的環(huán)境損害賠償方式，但是可以設(shè)計(jì)一種類似的事先專項(xiàng)存款制度，即要求從事生態(tài)環(huán)境危害行為的行為人事先向指定銀行開設(shè)的生態(tài)損害填補(bǔ)專用賬戶存款，以擔(dān)保存款人有一定的賠償能力……一旦存款人構(gòu)成生態(tài)損害填補(bǔ)法律責(zé)任，銀行就可以根據(jù)有關(guān)司法文書直接將該存款人賬戶內(nèi)的款項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給有關(guān)實(shí)施生態(tài)損害防范、清除、修復(fù)措施的主體［6］292。

寄存擔(dān)?；稹⑹孪葘ｍ?xiàng)存款和提存金在本質(zhì)上都是提高環(huán)境危險(xiǎn)企業(yè)賠償能力的事先的財(cái)務(wù)擔(dān)保制度。為了與普遍采用的概念相一致，這里依然稱為提存金制度。

二、環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)方式的比較

不論哪種社會(huì)救濟(jì)途徑，其實(shí)質(zhì)都在于將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分散化，便于受害者權(quán)益的及時(shí)救濟(jì)。但同時(shí)，又各具特色、各有優(yōu)勢。

第一，從強(qiáng)制性上看。提存金是污染性危險(xiǎn)企業(yè)依據(jù)法律法規(guī)按期繳納的保證金、擔(dān)保金，對(duì)拒不履行者，有關(guān)機(jī)構(gòu)將對(duì)其科以一定的行政處罰，從而形成強(qiáng)制履行提存義務(wù)的機(jī)制。企業(yè)互助基金屬于企業(yè)間的互助合作組織，具有自愿性和互助性；但沒有國家公權(quán)力的參與，就容易導(dǎo)致因基金有限而不能充分救濟(jì)受害人的情況。政府救助基金制度由于公共權(quán)力的適當(dāng)介入則恰恰彌補(bǔ)了這種不足。而根據(jù)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系的建立是否取決于投保人的意志，又可分為強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和自愿責(zé)任保險(xiǎn)。

第二，從資金來源看。提存金制度只是將責(zé)任主體需要一次性支付的巨額損害賠償金在時(shí)間上予以分散，因而其僅對(duì)受害人有利而不能減輕加害人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?；ブ鹬贫仁怯善髽I(yè)聯(lián)合體在一個(gè)封閉的范圍內(nèi)對(duì)損害進(jìn)行分擔(dān)，資金來源于各個(gè)具有同樣危險(xiǎn)的企業(yè)按照預(yù)先約定比例繳納而形成的基金，資金來源較單一。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)公司向受害人支付的保險(xiǎn)賠償金來自于眾多可能產(chǎn)生污染損害的投保人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，資金來源相對(duì)較單一。政府救助基金的資金是多方籌集的，來源渠道廣泛。依次是國家和地方政府的投資、由環(huán)境法規(guī)定之特別稅費(fèi)（如碳稅、垃圾稅、排污費(fèi)等）、向污染源關(guān)系人追索所得款項(xiàng)、基金孳息收入和社會(huì)捐助等。

第三，從社會(huì)化程度看。提存金制度僅是一種提高加害人賠付能力的事先預(yù)防制度，屬于事先的自我擔(dān)保。其責(zé)任最終仍由加害人自己承擔(dān)，并未進(jìn)行任何社會(huì)化的分擔(dān)，不能作為“環(huán)境侵權(quán)損害的社會(huì)化賠償”的一種方案。企業(yè)互助基金是由具有同樣污染危險(xiǎn)的企業(yè)共同出資設(shè)立的，在行業(yè)共同體之間實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染損害賠償風(fēng)險(xiǎn)的分散。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中是由保險(xiǎn)公司對(duì)受害人給予賠償，而保險(xiǎn)公司再將損失轉(zhuǎn)嫁給成千上萬的投保人，從而實(shí)現(xiàn)損害的社會(huì)承擔(dān)。政府救助基金則屬于以社會(huì)性集團(tuán)責(zé)任為基礎(chǔ)的損害補(bǔ)償制度，責(zé)任的社會(huì)化是通過補(bǔ)償資金籌集的多樣化來實(shí)現(xiàn)的。因此，提存金是社會(huì)化程度最低的一種救濟(jì)方式，其次是企業(yè)互助基金，再次是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，社會(huì)化程度最高的是政府救助基金。

第四，從適用條件看。提存金和互助基金適用于民事責(zé)任歸屬和加害人明確、但支付能力恐有不足的情況。在通過基金獲得賠償后，加害人最終要按照約定的比例將互助基金墊付的賠償金予以一定的補(bǔ)充，因此加害人自己也承擔(dān)一定的責(zé)任。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)要求加害人明確，而且主要適用于突發(fā)性的環(huán)境污染事故。在實(shí)際發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償，實(shí)際上每個(gè)投保人只是承擔(dān)了一小部分的賠償責(zé)任，即向保險(xiǎn)公司支付的保險(xiǎn)費(fèi)用。政府救助基金不局限于對(duì)突發(fā)性環(huán)境損害的救濟(jì)，且針對(duì)的是加害人償付能力不足、根本不具備償付能力、有免責(zé)事由、污染源不明且無法確認(rèn)加害人等情況，從而彌補(bǔ)了民事責(zé)任解決特殊環(huán)境侵害問題的局限?；鹪谘a(bǔ)償后，如果加害人確定，再向加害人追償。

三、我國環(huán)境侵權(quán)損害社會(huì)化救濟(jì)方式的選擇

對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的損害填補(bǔ)制度的選擇，不僅應(yīng)研究各種填補(bǔ)制度本身，還應(yīng)該參照社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之發(fā)展。在我國，對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境救助基金的立法，目前局限于《海洋環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的船舶油污責(zé)任保險(xiǎn)與船舶油污基金、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》所規(guī)定的海洋石油勘探環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和《道路運(yùn)輸條例》所規(guī)定的危險(xiǎn)物品運(yùn)輸責(zé)任保險(xiǎn)四類。對(duì)于其他形式的經(jīng)濟(jì)保障措施，如救濟(jì)準(zhǔn)備金、公積金、擔(dān)保物權(quán)等，尚沒有充分的法律根據(jù)。

提存金和企業(yè)互助基金的適用需要滿足 “有明確的環(huán)境侵權(quán)加害人、環(huán)境侵權(quán)賠償責(zé)任成立”兩個(gè)條件。其中的提存金制度只是延緩了承擔(dān)責(zé)任的時(shí)間，沒有將損害賠償轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，加害人的賠償負(fù)擔(dān)并沒有減輕，仍然是在個(gè)別地解決問題。責(zé)任保險(xiǎn)制度可以將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給眾多的投保人分擔(dān)，以達(dá)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化。我國應(yīng)建立環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)從事高度危險(xiǎn)、易于發(fā)生環(huán)境污染的行業(yè)或廢棄物處置的企業(yè)強(qiáng)制其繳納保險(xiǎn)費(fèi)投保。對(duì)于非高度危險(xiǎn)性的行業(yè)和一般性事故所引起的環(huán)境損害采取自愿投保的原則，而政府予以積極引導(dǎo)與鼓勵(lì)。

除責(zé)任保險(xiǎn)外，環(huán)境損害賠償基金制度可以作為社會(huì)化填補(bǔ)的另一種方式。我國可以采取“行業(yè)性企業(yè)互助基金”與“綜合性政府救助基金”相結(jié)合的較完整的基金制度。

就環(huán)境損害危險(xiǎn)性行業(yè)而言，可以建立行業(yè)性企業(yè)互助基金。在必要時(shí)，企業(yè)互助基金可以對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)無法完全救濟(jì)的部分損害予以一定補(bǔ)充救濟(jì)。企業(yè)互助基金制度實(shí)質(zhì)上是集中某個(gè)行業(yè)或集團(tuán)的整體實(shí)力提高這個(gè)行業(yè)或集團(tuán)內(nèi)成員負(fù)擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任的能力［6］286。該制度的社會(huì)化程度遠(yuǎn)不如責(zé)任保險(xiǎn)，且必須以侵權(quán)責(zé)任的成立為前提，故不利于對(duì)受害人權(quán)益的保護(hù)和損失填補(bǔ)，而只適宜作為侵權(quán)損害賠償制度下一位階的損失承擔(dān)方式，供企業(yè)自愿采用［7］。

責(zé)任保險(xiǎn)和企業(yè)互助基金制度都是在加害人確定的情形下適用的，由于科學(xué)技術(shù)手段的有限性和環(huán)境污染損害原因的復(fù)雜性，有時(shí)難以找到造成污染的根本原因和直接的加害人。因此，無論是環(huán)境危險(xiǎn)性行業(yè)還是非危險(xiǎn)性行業(yè)，都應(yīng)建立全國性的綜合性的政府救助基金。在必要時(shí)，其可以對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和企業(yè)互助基金無法完全救濟(jì)的部分損害予以一定的補(bǔ)充；企業(yè)互助基金如果停辦，可以通過簽訂協(xié)議，將其并入綜合性環(huán)境損害政府救助基金的范圍，并繼受權(quán)利義務(wù)。此外，當(dāng)加害人難以確定或加害人未投?；虮ｋU(xiǎn)合同因故失效以及加害人因賠償數(shù)額巨大而破產(chǎn)或者因違法行為被撤銷主體資格，而受害人急需救助等特殊情形，應(yīng)通過政府救助基金制度給受害人以有效的救濟(jì)。因此，企業(yè)互助基金和政府救助基金有機(jī)地構(gòu)成了完整的環(huán)境損害社會(huì)化救濟(jì)的基金制度。

綜上，我國應(yīng)將責(zé)任保險(xiǎn)前置于企業(yè)互助基金和政府救助基金，構(gòu)建一個(gè)完整的環(huán)境損害社會(huì)化救濟(jì)制度，建立多重主體救濟(jì)機(jī)制，藉以保護(hù)受害人權(quán)益，減輕加害人之負(fù)擔(dān)，達(dá)成“雙贏”［8］。

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