翟同憲，劉雅琴

（甘肅省張掖行政學院，甘肅 張掖 734000）

甘肅是全國扶貧開發(fā)起步較早的省份之一。自上世紀80年代的“兩西”農(nóng)業(yè)建設(shè)以來，全省近1000萬貧困人口解決了溫飽，農(nóng)村貧困面貌發(fā)生了顯著變化。新階段，貧困依然是甘肅最基本的省情。2012年開始的以單位聯(lián)系貧困村、干部聯(lián)系特困戶為主要內(nèi)容的“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動（以下簡稱雙聯(lián)行動）是迄今為止前所未有的扶貧大攻堅。

一、歷程

自上世紀80年代以來，甘肅省扶貧開發(fā)先后經(jīng)歷三個重要時期：

（一）以“兩西”建設(shè)為重點的農(nóng)村扶貧開發(fā)（1982—1993年）

甘肅的“兩西”建設(shè)，首開全國區(qū)域性扶貧開發(fā)之先河。1982年底，國家把甘肅中部的定西和河西（簡稱“兩西”）共39個縣列入“三西”建設(shè)范圍（“兩西”地區(qū)總積34.5萬平方公里，占全省的76.7%，有耕地3200萬畝，農(nóng)業(yè)人口821.83萬人）。按照“興河西之利，濟中部之貧”的戰(zhàn)略方針和“有水走水路，無水走旱路，水旱路不通另找出路”的三條路子，開始了建國以來甘肅規(guī)模最大的扶貧開發(fā)。1986年，又對隴東、隴南的30個縣進行重點扶持。至此，全省扶貧開發(fā)縣達到69個，占全省縣（區(qū)）總數(shù)的80%以上。

該時期的主要任務(wù)是限期解決最貧困地區(qū)農(nóng)村“食不果腹、住不避風雨”的絕對貧困問題。

（二）扶貧開發(fā)全面展開（1994—2000年）

1994年，根據(jù)國家“八七”扶貧攻堅計劃和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，總結(jié)“兩西”建設(shè)經(jīng)驗，甘肅制定了“四七”扶貧攻堅計劃（用7年時間，解決省內(nèi)427萬貧困人口的溫飽問題），對國家確定扶持的41個貧困縣和省上確定的12個貧困縣，實行人財物全面傾斜，形成各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓，全社會合力攻堅的局面。

這一時期的主要任務(wù)，就是努力實現(xiàn)到2000年底貧困人口“雙三百”目標（人均300元錢、300公斤糧），全省農(nóng)村貧困面由1982年底的74.8%下降到3.36%，基本解決“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的問題。

（三）新世紀前十年的扶貧攻堅（2001—2010年）

這10年，扶貧開發(fā)圍繞穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口的溫飽這個中心，突出改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和增加農(nóng)民收入兩個重點，堅持開放開發(fā)的扶貧方針，強化以工代賑、整村推進、易地扶貧搬遷、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧。目標是力爭到2010年全省實現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽，部分貧困縣向小康邁進。

甘肅30多年來的扶貧開發(fā)，取得三大歷史性突破：一是徹底解決了貧困人口的生存和溫飽問題；二是極大改變了農(nóng)村貧困地區(qū)基本面貌和生產(chǎn)生活條件，提高了自我發(fā)展能力；三是探索形成了一套行之有效的扶貧開發(fā)工作機制，扶貧開發(fā)走上科學發(fā)展的軌道。

目前，甘肅扶貧開發(fā)工作已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

二、創(chuàng)新性做法

窮則變，變則通，通則久。甘肅的扶貧開發(fā)，從整村推進，到整鄉(xiāng)整流域推進，再到如今的片區(qū)開發(fā)，自始至終與艱辛的探索創(chuàng)新相伴隨。

（一）創(chuàng)造性的形成整村推進扶貧新模式

全國的整村推進扶貧開發(fā)模式，是從甘肅率先起步的。針對貧困人口逐步集中分布在一些貧困村的特點和新情況，1998年甘肅創(chuàng)造性地提出并組織實施了 “群眾參與式整村推進”。 在10個市州各選一個村，開展了以村為單位，以改善基礎(chǔ)條件、促進產(chǎn)業(yè)開發(fā)、提高貧困人口素質(zhì)、推動貧困村社會事業(yè)全面發(fā)展為主要內(nèi)容的綜合開發(fā)扶貧試點。整村推進，對于縮小農(nóng)村貧困范圍、提高農(nóng)民自身發(fā)展能力、加快新農(nóng)村建設(shè)具有多方面的促進作用。因其扶貧效果明顯，該模式被《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》所采用，成為農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要舉措，在全國貧困地區(qū)普遍推行。

（二）探索形成了扶貧資金“要素分配法”

為提高扶貧資金使用效益，2001年省扶貧辦在總結(jié)項目管理經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困人口、工作成效這五個要素作權(quán)衡，按其所占比重經(jīng)過反復(fù)測算、對比分析，制定了扶貧資金“要素分配法”。該分配法充分體現(xiàn)了公開、公正和效率優(yōu)先的原則，科學規(guī)范了扶貧資金分配和計劃管理的權(quán)力運行程序，在實踐中受到基層干部和群眾的一致認同，被贊譽為扶貧資金分配和管理上的“陽光計劃”，得到財政部、國務(wù)院扶貧辦的充分肯定。

（三）率先在全國探索出集中連片扶貧開發(fā)模式

隨著扶貧開發(fā)的深入推進，少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、中部極干旱區(qū)和南部石山區(qū)、高寒陰濕區(qū)、邊遠山(林)區(qū)和各類移民區(qū)成為甘肅扶貧攻堅的硬骨頭。這些“特困片帶”，一般經(jīng)濟增長難以帶動、常規(guī)扶貧手段和單一、零星的扶貧措施難以奏效。面對新情況，甘肅創(chuàng)造性地提出將少數(shù)民族地區(qū)、慶陽革命老區(qū)、河西特困移民區(qū)等“特困片帶”作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，密集出臺相應(yīng)的特殊政策和配套《實施意見》，整合資金，打“組合拳”，合力攻堅。這一獨具甘肅特色的扶貧舉措，顯著改善了特困片帶的生產(chǎn)生活條件，提高了公共服務(wù)均等化水平，大大加快了減貧速度。

（四）探索實施“兩后生”培訓(xùn)工程

貧困地區(qū)每年都有相當一部分高中生考不上大學，一部分初中生進入不了高中。這些人怎么辦？為了幫助貧困家庭“兩后生”及時接受職業(yè)技能教育，變家庭負擔為家庭未來的希望，甘肅從2006年開始實施“兩后生”培訓(xùn)工程，對建檔立卡貧困戶“兩后生”實行資助政策，幫助其完成學業(yè)，取得“兩證”（中專文憑、勞動技能資格證書），實現(xiàn)穩(wěn)定輸轉(zhuǎn)、穩(wěn)定就業(yè)。五年來，共培訓(xùn)“兩后生”11.3萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率達95%。形成了“培訓(xùn)一人，輸轉(zhuǎn)一人，脫貧一戶，帶動一村”的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)模式。

（五）圍繞穩(wěn)定增收，探索走出一條產(chǎn)業(yè)扶貧新路子

捐款捐物的救濟式扶貧，只能解決眼前。發(fā)展特色富民產(chǎn)業(yè)，才是實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧致富的根本途徑。立足省情，突出特色，2008年甘肅啟動了促進農(nóng)民增收的“六大行動”（特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升行動、草食畜牧業(yè)發(fā)展行動、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)推進行動、農(nóng)村人力資源開發(fā)行動、扶貧開發(fā)水平提高行動、強農(nóng)惠農(nóng)保障行動），著力建立區(qū)域主導(dǎo)性特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?！傲笮袆印睂嵤?年來，馬鈴薯、中藥材、草畜、果品以及日光溫室瓜菜，成了貧困地區(qū)農(nóng)民增收的“五朵金花”。“小土豆”成了中部干旱區(qū)農(nóng)民增收的“大產(chǎn)業(yè)”；各類農(nóng)產(chǎn)品加工、經(jīng)銷、貯藏企業(yè)在農(nóng)民增收中舞起了龍頭；草畜產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，成為農(nóng)民增收強有力的“助推器”；勞務(wù)輸出成了農(nóng)民增收的“鐵桿莊稼”，到2012年8月底，全省累計輸轉(zhuǎn)1914.65萬人次，創(chuàng)勞務(wù)收入1444.02億元。

（六）探索創(chuàng)新扶貧開發(fā)的制度機制

扶貧開發(fā)是一個艱巨的系統(tǒng)工程，迫切需要相應(yīng)的制度機制作保障。在實踐中，甘肅通過不斷探索和總結(jié)，逐步形成了一些行之有效的工作機制。一是為“特困片區(qū)”量身定做出臺了專享優(yōu)惠政策，制定了《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，為扶貧開發(fā)提供了政策和法制保障。二是群眾參與機制。讓群眾真正成為選擇項目、實施項目、管理項目、監(jiān)督項目的主體。三是資金滾動發(fā)展機制。加強對項目的后續(xù)管理，資金滾動式投放，項目可持續(xù)式發(fā)展，如“投牛還犢”“投羊還羔”等。四是競爭激勵機制。打破項目、資金均衡配置，對項目推進績效好的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村重點傾斜，并給予一定的后續(xù)項目獎勵，以激勵先進，鞭策后進。五是扶貧協(xié)作機制。扶貧部門積極配合婦聯(lián)、勞動保障部門大力開展農(nóng)村貧困勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作，配合人口委開展“少生快富”項目扶貧工程，配合農(nóng)業(yè)銀行開展扶貧龍頭企業(yè)的認定和扶持工作。六是監(jiān)督檢查機制。采取重點縣、重點項目工作考核等形式，加強對項目執(zhí)行情況的跟蹤督查，實行扶貧項目和資金公示、公告制，廣泛接受群眾監(jiān)督，嚴肅處理違紀違規(guī)問題。

艱辛探索，換來了高額回報。按片區(qū)片帶分類施策的扶貧開發(fā)思路、整村推進和連片開發(fā)的扶貧模式、各具特色的產(chǎn)業(yè)扶貧路子、助農(nóng)穩(wěn)定增收的各類富民“工程”、卓有成效的扶貧機制和方法，構(gòu)成了扶貧攻堅的系統(tǒng)“組合拳”，成為甘肅戰(zhàn)勝貧困的利器，也為新一輪扶貧攻堅奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三、雙聯(lián)行動為扶貧攻堅搭建廣闊平臺

新階段，貧困依然是甘肅最基本的省情。按照國家新標準測算，甘肅貧困人口1306萬，占全省農(nóng)村人口的80%。扶貧對象規(guī)模大，相對貧困問題凸顯，連片特困區(qū)貧困程度深、返貧率高。面對如此挑戰(zhàn)，甘肅怎樣才能與全國同步實現(xiàn)小康？2012年2月，甘肅省委決定在全省開展以單位聯(lián)系貧困村、干部聯(lián)系特困戶為主要內(nèi)容的“雙聯(lián)行動”。這一超常之舉，為新一輪扶貧攻堅搭建了廣闊平臺

（一）扶貧開發(fā)是雙聯(lián)行動的核心任務(wù)

當前甘肅面臨的最大矛盾是發(fā)展不足，最大壓力是農(nóng)民收入水平低，最大難題是與全國同步進入全面小康，難中之難是農(nóng)村貧困面大、貧困人口多，尤其是六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)和甘肅藏區(qū)這三大片區(qū)脫貧難度大、成本高，是制約甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的“短板”和轉(zhuǎn)型跨越的關(guān)鍵因素。正因為這樣，習近平總書記視察甘肅時特別強調(diào)：“甘肅要把主要精力放在扶貧攻堅工作上”。這次雙聯(lián)行動規(guī)定的“六大任務(wù)”，都是圍繞加快扶貧攻堅進程這個核心展開的。雙聯(lián)行動運用“木桶原理”，下決心補齊農(nóng)村貧困這塊“短板”，著力加強農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高公共服務(wù)水平，著力加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。這就抓住了加快整體脫貧步伐的重點，找準了實現(xiàn)全面小康目標的難點。

（二）雙聯(lián)行動是甘肅前所未有的扶貧大攻堅

雙聯(lián)行動立足點在為民，用力點在富民，著眼點在基層。

從覆蓋面看，雙聯(lián)行動覆蓋到省市縣鄉(xiāng)四級機關(guān)單位和所有干部，以及其他經(jīng)濟組織和社會組織；工作領(lǐng)域以貧困縣、貧困村和特困戶為重點，覆蓋全省鄉(xiāng)村和“三農(nóng)”工作的各個方面。覆蓋面之廣前所未有。

從行動陣容看，省市縣鄉(xiāng)四級機關(guān)聯(lián)系58個貧困縣、8790個貧困村，40多萬名干部直接聯(lián)系40多萬特困戶，各項工作同時啟動，而且建立了縱向到底、橫向到邊的領(lǐng)導(dǎo)體系、組織體系和責任體系。即使省級領(lǐng)導(dǎo)每人也都聯(lián)系1—2個貧困縣，并在每個聯(lián)系縣聯(lián)系1個貧困村，聯(lián)系不少于5戶的特困家庭。規(guī)模之大前所未有。

從涉及內(nèi)容看，這次行動不是單純的扶貧，也不是單純的干部下鄉(xiāng)，而是一項多方受益、雙贏互惠的綜合工程。雙聯(lián)行動依據(jù)系統(tǒng)原理，引導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)各要素同時發(fā)揮作用，既要著力推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，又要促進政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)全面發(fā)展；既要著力提高全省干部為民服務(wù)、推動發(fā)展的能力和水平，又要發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，提高農(nóng)民自主發(fā)展的能力。體現(xiàn)綜合性，這是與以往歷次扶貧開發(fā)最大的區(qū)別。

從持續(xù)性看，雙聯(lián)行動不是一陣風，更不是走形式。既是“十二五”時期的一項重要工作，也是一項長期的系統(tǒng)工程，貫穿于全面建成小康社會的全過程，“不實現(xiàn)全面小康目標不脫鉤”。體現(xiàn)長效化，是雙聯(lián)行動的基本要求。

（三）雙聯(lián)行動是上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合、合力并舉的扶貧攻堅戰(zhàn)

“眾力并則萬鈞舉，群智用則庶績康”。只有舉全社會之力，聚眾人之智，構(gòu)建大扶貧新格局，才能確保讓貧困群眾盡快脫貧致富，共享改革發(fā)展成果。雙聯(lián)行動確立了“四級聯(lián)動、綜合帶動、全面覆蓋”的基本原則，要求上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合、眾力并舉，搭建起了凝聚各方力量，協(xié)力攻堅的大平臺。

上下結(jié)合，就是各聯(lián)村單位和聯(lián)戶干部，盡其所能幫助貧困村貧困戶找準發(fā)展路子，制定脫貧計劃，謀劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，解決突出問題。同時，做好貧困戶勞動力技能培訓(xùn)和扶智、勵志工作，增強農(nóng)戶自主發(fā)展能力，引導(dǎo)農(nóng)民由“等等看、領(lǐng)著干”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙?、我能干”，發(fā)揮農(nóng)民在脫貧致富中的主體作用。這個結(jié)合是扶貧攻堅的內(nèi)在動力。

內(nèi)外結(jié)合，包括三個方面：一是體制內(nèi)與體制外的結(jié)合，既要運用行政手段，又要運用市場機制，鼓勵引導(dǎo)其他經(jīng)濟、社會組織及社會各界參與扶貧開發(fā)；二是城市與農(nóng)村的結(jié)合。加大反哺力度，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用和支撐作用。三是省內(nèi)與省外的結(jié)合，通過各種途徑引入省外乃至國際扶貧組織資源要素，最大限度地擴大扶貧資源，做到優(yōu)勢互補。這個結(jié)合，是扶貧攻堅的外在動力。

這兩個結(jié)合，互為支撐，相輔相成，構(gòu)建起合力并舉的扶貧攻堅新格局。

（四）促進雙聯(lián)行動與扶貧攻堅深度融合

雙聯(lián)行動不僅為新階段扶貧攻堅搭建了載體和平臺，而且還給我們提出了如何促進雙聯(lián)行動與扶貧攻堅深度融合這樣一個值得深思的現(xiàn)實問題。這個問題解決的好壞，直接關(guān)系雙聯(lián)行動的進展成效，關(guān)系脫貧目標能否如期實現(xiàn)。

怎樣才能實現(xiàn)雙聯(lián)行動與扶貧攻堅的深度融合呢？省委副書記歐陽堅提出這樣的思路：根據(jù)貧困地區(qū)的不同情況，探索建立市州、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)脫貧致富奔小康的具體標準；探索建立在貧困地區(qū)更加有力地推進扶貧開發(fā)進程的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系；探索整合扶貧開發(fā)各方面力量和資源的有效機制；積極探索把雙聯(lián)行動和扶貧開發(fā)工作組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有機整合的有效措施；大膽探索依靠社會和市場的力量來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效載體；積極創(chuàng)新引導(dǎo)和撬動更多的金融資金投入扶貧開發(fā)的機制和措施；積極探索逐步把所有農(nóng)戶組織起來加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑，大幅度提高貧困群眾收入，創(chuàng)造各具特色的脫貧致富奔小康路子。上述七個方面，為實現(xiàn)雙聯(lián)行動與扶貧攻堅的深度融合指明了方向。

就目前而言，促進雙聯(lián)行動與扶貧攻堅深度融合，還應(yīng)抓緊做好三個方面的工作：一是摸清家底。立足扶貧開發(fā)的階段性特征，對全省貧困人口的動態(tài)變化做到心中有數(shù)。二是根據(jù)不同片區(qū)、片帶的實際情況，把脈問診，切實弄清其致貧原因，采取更有針對性的扶貧措施。三是拓寬視野，把扶貧開發(fā)有機地融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，以“四化”引領(lǐng)扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)推進“四化”進程。

夢在前方，路在腳下。堅持務(wù)實創(chuàng)新，發(fā)揚“人一之、我十之，人十之、我百之”的甘肅精神，搶抓疊加機遇奮力拼搏，不斷探索創(chuàng)新，雙聯(lián)行動一定能夠取得預(yù)期效果，我們一定能夠打贏扶貧攻堅這場硬仗。

［1］中共甘肅省委關(guān)于在全省開展“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動的意見，2012年2月10日.

［2］王三運.在全省開展聯(lián)村聯(lián)戶為民富民行動動員大會上的講話，2012年2月20日.

［3］歐陽堅.在全省“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動武山現(xiàn)場會上的講話，2012年10月29日.

［4］省委雙聯(lián)行動協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.甘肅省聯(lián)村聯(lián)戶為民富民行動簡報第19期，2013年3月12日.