張喜萍，陳堅良

（湖南商學(xué)院，湖南長沙410205）

公共文化服務(wù)績效評估是公共文化服務(wù)整個運行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有通過公共文化服務(wù)績效評估，人們才能了解公共文化服務(wù)的功能、評判公共文化服務(wù)的實效，領(lǐng)悟公共文化服務(wù)的價值，從而決定公共文化服務(wù)政策的施行、調(diào)整或終結(jié)。同時，只有通過公共文化服務(wù)績效評估，人們才能對公共文化服務(wù)過程進(jìn)行全面的分析和考察，總結(jié)得失教訓(xùn)，為以后的政策制定與執(zhí)行提供有益的參考。

一、評估取向：堅持以人為本

公共文化服務(wù)績效評估的價值取向是公共文化服務(wù)的基本價值立場、價值態(tài)度、價值確認(rèn)和利益選擇。因此，價值取向是公共文化服務(wù)績效評估的首選要素，是公共文化服務(wù)績效評估的的魂，它影響和制約著公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)的設(shè)計、評估主體的選擇及評估結(jié)果的運用等各個因素。公共文化服務(wù)績效評估必須把握價值取向，離開了正確的價值取向，公共文化服務(wù)績效評估就失去了意義。

自西方公共管理理論誕生以來，公共部門績效評估一般主要體現(xiàn)于顧客至上價值、公共責(zé)任價值、投入與產(chǎn)出價值等三個方面，強調(diào)的是增長、公平、民主、穩(wěn)定、自由、進(jìn)步。美國著名公共行政學(xué)家尼古拉斯-亨利認(rèn)為，績效評估就是對執(zhí)行公共方案時產(chǎn)生的一系列數(shù)據(jù)定期進(jìn)行收集與報告，這些數(shù)據(jù)包括輸入、工作量、輸出(或最終產(chǎn)品)、效果(如靈敏度、顧客滿意度、責(zé)任心)和生產(chǎn)率(即單位成本的輸出)。在社會主義社會里，制度的設(shè)置要做到一切為了人，一切服務(wù)于人，一切有益于人的全面發(fā)展。馬克思曾經(jīng)指出：實現(xiàn)人的全面發(fā)展是社會主義的本質(zhì)特征和全人類的重要目標(biāo)，社會主義是“以每個人的全面自由的發(fā)展為基本原則的社會形式?！雹僦泄彩叽髨蟾嬷衅鞄悯r明地指出，堅持以人為本，就是要在治國理政的過程中充分體現(xiàn)和代表人民的意愿，堅持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。②因此，公共文化服務(wù)績效評估應(yīng)當(dāng)堅持以人為本的價值取向，就是要把不斷滿足人民日益增長的精神文化需求作為公共文化服務(wù)的出發(fā)點和落腳點，充分重視社會公眾的滿意度，要根據(jù)最廣大人民的根本利益來考慮問題和制定政策，用人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量一切決策，在公共文化服務(wù)績效評估過程中廣泛深入發(fā)動人民群眾，堅定不移依靠人民群眾，真心誠意造福人民群眾，賦予公民更多的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以人民的需要和利益作為公共文化服務(wù)績效評估的出發(fā)點、落腳點和最終檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

在公共文化服務(wù)績效評估中堅持以人為本的價值取向，首先要求對廣大人民群眾的公共文化服務(wù)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)加以分析和研究，然后設(shè)計出具體評估指標(biāo)體系，真正做到既有公共文化服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的評估指標(biāo)，也有公眾滿意度的評估指標(biāo)；既有公平和效率方面的評估內(nèi)容，也有過程與效果方面的評估內(nèi)容。其次要以廣大人民群眾作為公共文化服務(wù)是否到位的最終評估者。衡量公共文化服務(wù)政策是否正確、公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給是否有效、公共文化服務(wù)是否到位的根本尺度是公民對公共文化服務(wù)的滿意度，這是我國國體運行的根本出發(fā)點和落腳點，是公共文化服務(wù)績效評估的價值之本。再次必須完善評估信息融通機制，多渠道收集評估信息，確保評估能夠充分反映民意，集中民智，讓民眾有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、和監(jiān)督權(quán)。③

二、評估指標(biāo)：注重科學(xué)人文

公共文化服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系，是指公共文化服務(wù)組織根據(jù)一定的價值準(zhǔn)則所設(shè)定的作為衡量其績效高低的一系列數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)的總和。公共文化服務(wù)的好壞、是否到位、是否滿足了人民群眾的文化需求、實現(xiàn)了人民群眾基本的文化權(quán)益，不能只靠“口碑”，需要一套科學(xué)、完整的指標(biāo)體系去衡量。這套體系首先必須是科學(xué)的、盡可能量化的、可衡量的，應(yīng)該涵蓋公共文化服務(wù)的各個方面。同時公共文化服務(wù)指標(biāo)要注重公共文化服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量狀況以及公眾滿意程度等方面的指標(biāo)，確保公共文化服務(wù)能滿足人民精神文化方面的基本需求，正如恩格斯說：“文化上的每一進(jìn)步，都是邁向自由的一步”④。

公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系應(yīng)該包括公共文化服務(wù)的發(fā)展規(guī)模、供給能力、運行機制、政府投入、社會參與、公眾滿意度指標(biāo)等。其中公共文化服務(wù)的發(fā)展規(guī)模指標(biāo)包括公共文化服務(wù)機構(gòu)總數(shù)、公共文化從業(yè)人員數(shù)量、廣播電視覆蓋率、農(nóng)村電影放映、每百萬人圖書館、博物館數(shù)、人均公共圖書館藏書冊、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和村文化活動室建設(shè)等指標(biāo)；公共文化服務(wù)產(chǎn)品供給能力指標(biāo)，包括公共文化服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)、公共文化設(shè)施作用的發(fā)揮、公益性文化藝術(shù)活動開展、公共文化服務(wù)產(chǎn)品的針對性、適應(yīng)性狀況；公共文化服務(wù)運行機制指標(biāo)，包括文化體制的完善、公益性文化事業(yè)單位改革、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范、服務(wù)方式的創(chuàng)新、服務(wù)技術(shù)水平的提升；政府投入指標(biāo)，包括政府文化事業(yè)財政撥款、公共文化事業(yè)財政撥款占政府總財政支出的比重、人均公共文化事業(yè)財政投入等多個指標(biāo)；社會參與指標(biāo)，包括社會舉辦的公共文化服務(wù)機構(gòu)、社會捐贈、公民對公共文化決策的參與度等指標(biāo)；公眾滿意度，包括公共文化服務(wù)的公益性、公平性、豐富性、被服務(wù)對象的滿意度等一系列指標(biāo)?？冃гu估有具體的數(shù)據(jù)要求、可操作性強的指標(biāo)，其中以經(jīng)濟審計為評估的主要途徑；也有一定的范圍或幅度，可操作性弱的指標(biāo)，其中以社會調(diào)查為評估的主要途徑。⑤

在公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系中注重人文關(guān)懷，首先要尊重和滿足人的基本文化需求。由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平不一，文化產(chǎn)品分配不均衡，文化的投入與經(jīng)濟發(fā)展水平不成比例，由此造成某些地方文化設(shè)施落后、文化場地匱乏、文化人才短缺、文化產(chǎn)品供應(yīng)緊張。而這些問題的存在，又形成某些社會群體無法共同享有文化成果，其基本文化權(quán)益難以得到保障。因此在公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)設(shè)置時要注意適度水平，體現(xiàn)公平，不能滯后，也不能太超前，要重視弱勢群體的對公共文化服務(wù)的享有力。其次要有總體規(guī)模和分體結(jié)構(gòu)方面的指標(biāo)。國民是各種各樣成分的一個個群體，對公共文化服務(wù)的需求存在復(fù)雜的差異，這是規(guī)律，因此，很多公共文化的投資、公共文化的建設(shè)、公共文化的供應(yīng)，既要能夠上升到社會層面加以考慮，考慮到需求量達(dá)到了一定規(guī)模，又要關(guān)注個體，要針對全面建設(shè)小康社會階段人口異質(zhì)性、層次性強等特點，推出多姿多彩、不拘一格的公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式，體現(xiàn)公共文化的人文關(guān)懷。再次要根據(jù)各地實際情況設(shè)置評估指標(biāo)。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然條件、民族文化等差異顯著，很難制定全國統(tǒng)一的公共文化服務(wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)該建立公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)庫。有了指標(biāo)庫，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況選擇合適的考量政策和行動方案，為公共文化部門、社會團體、公眾提供評估績效的參考依據(jù)，實現(xiàn)對公共文化服務(wù)指標(biāo)的動態(tài)管理。

三、評估主體：突出公眾導(dǎo)向

公共文化服務(wù)績效評估主體就是直接或間接地參與公共文化服務(wù)績效評估的個人、團體或組織，一般也可以是公共文化服務(wù)績效評估行為的組織者、發(fā)動者和參與者。評估主體的素質(zhì)及對其的選擇對公共文化服務(wù)績效評估的成敗具有舉足輕重的作用。不同評估主體由于受其所處的地位、職責(zé)權(quán)限、價值觀念、思維方式、利益的影響，總會給公共文化服務(wù)績效評估打上主觀的印記，因此，為了確保評估活動的科學(xué)性，必須慎重選擇評估主體，并提供必要的條件，設(shè)立一定的約束性措施。

公共文化服務(wù)績效評估主體具有多元性，有上級評估、下級評估、同級評估、專家評估、自我評估、社會公眾評估等。有統(tǒng)計顯示，目前我國約有90%的績效評估是由上級評估的。社會公眾還沒有真正成為評估主體。即使有一定社會評價的比例，但是其分值占總分值的比重較低，一般在10%以內(nèi)，使民意被淹沒在“官”意當(dāng)中，難以在績效評估中起作用。對于這一現(xiàn)象，哈佛大學(xué)教授詹姆斯·J·威爾遜提出兩條法則：所有介入社會問題的政策都會產(chǎn)生預(yù)期的效果——如果研究是由執(zhí)行政策的人或他們的朋友進(jìn)行的話（威爾遜第一法則）；沒有一個介入社會問題的政策會產(chǎn)生預(yù)期效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態(tài)度的人來主持的話（威爾遜第二法則）。⑥為了克服這一問題，保證政策評估的客觀公正，西方各主要國家績效評估的新趨勢就是多元主體評估、內(nèi)外結(jié)合評估、官方與非官方統(tǒng)一評估，并且尤其注重突出公民導(dǎo)向，強調(diào)以公民為中心，以公民的滿意度為績效評估的終極標(biāo)準(zhǔn)，評估過程有公民廣泛參與，因此，績效評估實際已成為一種推動各部門強化責(zé)任的有效機制。針對我國目前評估主體單一化的現(xiàn)象，在公共文化服務(wù)績效評估過程中必須借鑒國外的成功經(jīng)驗，改變官方績效評估主體的構(gòu)成，實行由政府、社會組織、專業(yè)評估組織和公眾特別是政策對象等多元評估主體的結(jié)合，實現(xiàn)評估主體多元化、多樣化。其中要特別重視社會組織和公眾代表的參與以及專業(yè)評估組織的作用。恩格斯指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會地位。”⑦社會、公眾的意愿和要求是公共文化服務(wù)的出發(fā)點和歸宿點，要把民眾滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為公共文化服務(wù)績效高低、工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。社會組織和公眾作為公共文化的服務(wù)對象，他們參與公共文化服務(wù)績效評估，能夠提高公共文化服務(wù)績效評估的客觀性和全面性，更能夠提高公共文化服務(wù)績效評估的公信力。

公共文化服務(wù)績效評估是一項規(guī)范化、程序化的工作，同時也是技術(shù)含量較高、專業(yè)性較強的研究活動。專業(yè)評估組織匯集了大批從事公共政策分析研究的專家、學(xué)者等專業(yè)人士，有利于提高公共文化服務(wù)績效評估的科學(xué)性、可靠性，更重要的是專業(yè)評估組織成員作為政策過程的“第三方”，在價值取向上趨于超然的特點，能更好地保證評估結(jié)論的客觀真實性。總之，公共文化服務(wù)的優(yōu)劣成敗得失—亦即政績狀況，主要不能由公共文化服務(wù)部門自我評價，而必須交由社會、公眾評價，這也是當(dāng)代社會消費者主權(quán)和顧客至上原則在公共管理領(lǐng)域的必然要求和集中體現(xiàn)。從根本上說，績效評估是歷史的評價、人民的評價。

四、評估保障：健全法律制度

現(xiàn)代社會是法治社會，即法律在國家事務(wù)和社會生活中具有普遍性和至高無上的地位。借助于法律的力量推動行政改革，已為大多國家所重視，對公共文化服務(wù)績效評估實施立法保障，也是其賴以施行的前提和基礎(chǔ)。但法治并不排斥法律之外的其他社會規(guī)范，法治只是意味著其他社會規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權(quán)威。因此，合法性是公共文化服務(wù)政策制定、實施也是公共文化服務(wù)績效評估的一項重要原則。

公共文化服務(wù)績效評估要走向法制化，立法保障是前提和基礎(chǔ)。20世紀(jì)40年代以來，特別是20世紀(jì)70~80年代以后，西方各國頒布或提出了大量關(guān)于公共管理績效評估的法律或相關(guān)實施文件。如美國的《政府績效與結(jié)果法》、《以績效為基礎(chǔ)的組織典范法》，英國的《地方政府法》，荷蘭的《市政管理法》等，都以法律的形式要求政府與政府相關(guān)部門進(jìn)行績效評估，這些法律法規(guī)表明西方發(fā)達(dá)國家績效評估工作進(jìn)一步制度化、科學(xué)化和規(guī)范化。我國有的地方逐漸開始了公共文化服務(wù)績效評估的實踐，但遠(yuǎn)未達(dá)到法制化的高度，應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗，并根據(jù)我國的實際情況，制定完善的法律法規(guī)，從法律上明確績效評估的地位，保證評估工作的獨立性和權(quán)威性，同時對評估的主體、評估的戰(zhàn)略目標(biāo)、指標(biāo)體系、獎懲等作出詳盡的規(guī)定，以保證“明確價值取向—設(shè)定指標(biāo)體系—確定評估主體—收集相關(guān)信息—得出評估結(jié)果分析并應(yīng)用評估結(jié)果”評估全過程暢通無阻，使我國公共文化服務(wù)績效評估走上制度化、規(guī)范化道路，只有這樣，公共文化服務(wù)績效評估才能確保在一個制度化、規(guī)范化下環(huán)境得以貫徹落實。⑧

要使公共文化服務(wù)績效評估真正成為政策過程的一部分，還必須進(jìn)行評估制度的建設(shè)，建立健全專門的評估機構(gòu)，從根本上改變公共文化服務(wù)績效評估的自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)。公共文化服務(wù)績效評估制度化的主要內(nèi)容有：首先，應(yīng)該確定以下幾個制度：公共文化發(fā)展規(guī)劃制度、公共文化服務(wù)績效評估的監(jiān)控制度、公共文化部門的績效審核制度、公共文化部門定期績效報告制度、公共文化服務(wù)績效評估的激勵制度、公共文化服務(wù)績效評估領(lǐng)導(dǎo)組織制度等。其次，建立評估工作程序化，包括建立公共文化服務(wù)績效評估的工作程序，建立評估目標(biāo)、評估主體、評估客體、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法的選擇程序，建立評估人員的規(guī)避程序，等等；再次，建立公共文化服務(wù)績效評估基金。公共文化服務(wù)績效評估是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要動用各種專門人才，收集浩繁的相關(guān)信息，經(jīng)歷復(fù)雜的分析研究過程，因此，需要耗費大量的資金。為此，要解決評估經(jīng)費來源，建立評估基金極其重要。最后，要認(rèn)真評估結(jié)論，消化、吸收評估成果，更好地為決策服務(wù)。只有使公共文化服務(wù)績效評估制度化，公共文化服務(wù)績效評估才能走上正常發(fā)展的軌道，從而逐漸地消除政策過程的盲目狀況和主觀隨意性。

五、評估結(jié)果：引入激勵機制

激勵，就是通過設(shè)計適當(dāng)?shù)莫劤晷问胶凸ぷ鳝h(huán)境，以一定的行為規(guī)范和懲罰性措施，來激發(fā)、引導(dǎo)組織及成員的行為，以有效地實現(xiàn)組織及其成員個人目標(biāo)的系統(tǒng)活動。只有建立有效的激勵機制，績效評估才能落到實處。著名管理學(xué)家法約爾和利克特都認(rèn)為，激勵積極性是管理的核心。行為學(xué)家認(rèn)為，一個組織或個人在沒有受到激勵的情況下，潛能僅能發(fā)揮到20%~30%，如果受到正確而充分的激勵，就可能發(fā)揮到80%~90%，甚至更多。這就表明，激勵在激發(fā)組織或個人的潛力過程中起著舉足輕重的作用。⑨

科學(xué)的激勵工作需要獎勵與懲罰并舉。通過建立獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣機制，把公共文化服務(wù)績效評估提高到樹立正確政績觀的高度，建立責(zé)任制，落實責(zé)任人。⑩首先要轉(zhuǎn)變理念。文化部門及工作人員應(yīng)該正確地運用行政權(quán)力，更好地實踐為人民服務(wù)的宗旨，重視產(chǎn)出和降低成本的驅(qū)動力，提高公共文化資源配置的質(zhì)量和效益、增強人民群眾的滿意度和信任度，提升執(zhí)行力和公信力。其次，要采取利益激勵。2006年9月4日，在加強政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會議上，溫家寶總理指出，“績效評估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好工作的一項重要制度，也是實行行政問責(zé)的前提和基礎(chǔ)。有了績效評估的結(jié)果，行政問責(zé)才有可靠的依據(jù)。要科學(xué)制定政府績效評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的評估辦法，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀。要按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用和激勵約束作用，堅決反對虛報浮夸、急功近利，反對搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯驼児こ?。”[11]“把行政問責(zé)與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督結(jié)合起來，有責(zé)必問，有錯必究，努力建設(shè)責(zé)任政府”，[12]激勵的主要作用在于激發(fā)、調(diào)動組織及其成員的積極性，從而使人們能夠更富有成效地努力工作，以取得最大成果。激發(fā)被評估單位和個人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使得公共文化服務(wù)評估成為一種學(xué)習(xí)與提升的動力。要將公共文化服務(wù)績效評估結(jié)果與文化服務(wù)部門的榮譽及工作人員的待遇等聯(lián)系起來，對作出突出貢獻(xiàn)的文化服務(wù)工作者或文化服務(wù)單位予以表彰獎勵；對不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率的行為，進(jìn)行責(zé)任追究，將公共文化服務(wù)績效評估作為行政問責(zé)的重要依據(jù)，逐步形成“崗位靠競爭，收入憑奉獻(xiàn)，升遷講能力”的運行機制。這一機制的建立尤其能為做出努力的優(yōu)秀工作人員提供物質(zhì)和精神上的回報，從而激發(fā)他們不斷提高工作效率。

注釋：

①馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集[M].第23卷.北京:人民出版社，1972:491.

②胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報,2007-10-15.

③彭國甫.地方政府公共事業(yè)管理的績效評估與模式創(chuàng)新研究[M].北京:人民出版社,2010:38.

④馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].第20卷.北京:人民出版社，1971:126.

⑤陳威.公共文化服務(wù)體系研究[M].深圳：深圳報業(yè)集團出版社,2006:179.

⑥托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].彭勃等譯,北京:華夏出版社,2004:291.

⑦馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].第3卷.北京：人民出版社，1995:444.

⑧李彥婭、何植民.基于科學(xué)發(fā)展觀的地方政府績效評估體系構(gòu)建研究[J].人才資源開發(fā),2007(6)：67.

⑨金波.職業(yè)經(jīng)理績效考核能力訓(xùn)練[M].北京：高等教育出版社,2004:152.

⑩廖曉明，羅文劍.試論我國政府績效評估的完善[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2007（6）:118.

[11][12]溫家寶.在加強政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會議上的講話[N].人民日報,2006-09-04.