張 姝，徐向文

(1．甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州，730070;2．西北師范大學(xué)政法學(xué)院，甘肅蘭州，730070)

改革開放以來，社會結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)城市社會中大量“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市社會中的“社區(qū)人”，社區(qū)日益為社會成員的集聚點、社會需求的交匯點、政府社會管理的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點，構(gòu)建以社區(qū)為重點的基層社會管理和服務(wù)體系已成為加強社會建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。2012年3月，國家發(fā)布了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，對“構(gòu)建社區(qū)管理和服務(wù)平臺”做出了全面部署。西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平在全國處后位，社會轉(zhuǎn)型過程具有一定的滯后性，同時又為多民族交錯雜居的地區(qū)，社會現(xiàn)象復(fù)雜多樣，多種社會矛盾交織，這也使得城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)與全國相比有著更大的難度和特殊性。本研究主要對甘肅三個具有代表性的社區(qū)(一般城市社區(qū)、城市企業(yè)社區(qū)、宗教—城市社區(qū))進行簡要分析，找出創(chuàng)新性與不足，總結(jié)西北地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)需把握的核心原則及發(fā)展前景。

一、城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)涵和西北地區(qū)的現(xiàn)狀

(一)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵

社區(qū)服務(wù)主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務(wù);面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會化服務(wù);面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會保障社會化服務(wù)。社區(qū)服務(wù)在改善居民生活、擴大就業(yè)機會、建立社會保障社會化服務(wù)體系、發(fā)展服務(wù)業(yè)等方面發(fā)揮著積極作用。

社區(qū)服務(wù)體系是指以社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對象，以公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制。［1］

(二)西北地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

從2007年開始，在民政部、發(fā)改委《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》指導(dǎo)下，西北各省區(qū)陸續(xù)制定實施了《“十一五”兒童福利機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃》《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設(shè)規(guī)劃》《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》等民政專項建設(shè)規(guī)劃。目前，西北各地社區(qū)服務(wù)主要有三大類:一類是面向社區(qū)弱勢群體及優(yōu)撫對象，開展社會救助和社會福利服務(wù)，為社區(qū)中的孤老、殘疾人、生活困難居民等特殊群體，提供各種無償和低償?shù)纳罘?wù)。第二類是面向社區(qū)居民提供的便民利民服務(wù)，如托兒所、孩子上學(xué)放學(xué)接送，代辦、修配、理發(fā)及家政服務(wù)等。第三類是面向社區(qū)機構(gòu)和組織提供的社會化服務(wù)，如衛(wèi)生清潔等。目前，西北地區(qū)的社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)正處于起步階段，各省區(qū)開展了一系列的探索創(chuàng)新并取得了一定成效。

二、蘭州市城關(guān)區(qū)“社區(qū)虛擬養(yǎng)老院”服務(wù)模式

(一)蘭州市城關(guān)區(qū)“社區(qū)虛擬養(yǎng)老院”

蘭州市城關(guān)區(qū)現(xiàn)有60歲以上老人15.6萬人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?6%，并以平均每年4%的速度增長，但全區(qū)養(yǎng)老院目前僅能提供2 000張床位。①隨著“4+2+1”家庭的增加以及老齡社會提前到來，養(yǎng)老問題越來越嚴重。2009年12月，蘭州市城關(guān)區(qū)首家“虛擬養(yǎng)老院”投入運行，虛擬養(yǎng)老院是一種居家養(yǎng)老服務(wù)的新模式，是政府投資建設(shè)并管理的新型社會性養(yǎng)老機構(gòu)。

虛擬養(yǎng)老院從“大養(yǎng)老服務(wù)觀”的理念出發(fā)，堅持養(yǎng)老服務(wù)的社會公益性原則，以政府搭建的虛擬網(wǎng)絡(luò)通信平臺為支撐，將分散居住的老年人納入“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，由加盟企業(yè)服務(wù)人員主動上門為老年人提供便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)，并發(fā)揮政府引導(dǎo)，企業(yè)運作，專業(yè)人員服務(wù)與志愿者、義工服務(wù)相結(jié)合的優(yōu)勢，實現(xiàn)對老年人各類需求的快速響應(yīng)、專業(yè)服務(wù)和過程監(jiān)督，以政府財政補貼的形式，為全區(qū)老年人提供生活照料、保健陪護、家政便民、心理慰藉、法律咨詢、娛樂學(xué)習(xí)、衛(wèi)生醫(yī)療、餐飲服務(wù)、臨終關(guān)懷等九大類近220余項居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，全區(qū)已有7萬余名老人加盟，1．7萬名老人長期享受服務(wù)。老年人需要幫助時，只要拿起電話撥打服務(wù)熱線965885，虛擬養(yǎng)老院就會在最短的時間內(nèi)安排人員到家提供服務(wù)。

(二)對“社區(qū)虛擬養(yǎng)老院”服務(wù)模式的分析

虛擬養(yǎng)老院模式的主要特點是:以電子網(wǎng)絡(luò)為平臺，政府購買服務(wù)、社會協(xié)同服務(wù)、居民互助服務(wù)相結(jié)合，其優(yōu)點是高效、便捷、保障。一方面節(jié)省了有限的社區(qū)服務(wù)資金，最大限度地利用社區(qū)資源為老年人提供幫助;另一方面保障了服務(wù)質(zhì)量，社區(qū)服務(wù)人員除了有固定的社區(qū)工作者之外，還吸納社會志愿者、義工提供服務(wù)，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和對象擴大，基本上涉及了老年人日常生活的各方面需求，但是這一模式也存在著一些顯著問題和有待完善的地方。

1．資金來源渠道單一

社區(qū)服務(wù)的資金主要來源于政府財政補貼，社會組織、企業(yè)提供的援助很有限，社區(qū)居民更是很少自己主動投資社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金來源渠道過于單一，造成政府財政壓力過大，難以保證長期服務(wù)，一定程度上也限制了服務(wù)的范圍、內(nèi)容以及服務(wù)的質(zhì)量。

2．缺乏有效監(jiān)督

該模式主要由政府主導(dǎo)和執(zhí)行，社會組織發(fā)揮作用的空間比較小，同時社區(qū)居委會的自主度受到很大限制，造成社區(qū)公共服務(wù)體系缺乏有效監(jiān)督，資金利用不透明、資源浪費、重復(fù)建設(shè)、低質(zhì)量服務(wù)等現(xiàn)象時有出現(xiàn)。作為被服務(wù)對象，老年人是嚴格意義上的弱勢群體，目前還缺乏完善的制度和機制充分保障老年人有尊嚴有保障地接受服務(wù)。

3．特殊情況下的服務(wù)空白

虛擬養(yǎng)老模式主要針對的是居家老人以及有電話聯(lián)系的老人，也就是虛擬網(wǎng)絡(luò)可以覆蓋到的老人，但是該模式無法有效地覆蓋到社區(qū)內(nèi)某些特殊情況下的老年人。如單獨居住的老年人，假使遇到突發(fā)疾病就很難及時通過電話服務(wù)熱線得到服務(wù);又如老年人外出活動時遇到突發(fā)情況又未帶電話，也很難及時得到救援。總之，需要注意的是，虛擬養(yǎng)老模式在便捷化、人性化的同時，也必須將服務(wù)細致化，盡量考慮到各種情況下的老年人和應(yīng)對多種突發(fā)事件的預(yù)防機制。

4．缺少社會工作專業(yè)服務(wù)人才

據(jù)筆者了解，城關(guān)區(qū)在構(gòu)建虛擬養(yǎng)老院的過程中積極吸納社會力量進入社區(qū)服務(wù)體系。目前社區(qū)已有許多志愿者、義工、服務(wù)組織加入這一行列。但是總體上來說，社區(qū)一線服務(wù)人員(如街道辦工作人員、社區(qū)居委會工作者)大多沒有接受過正規(guī)的專業(yè)服務(wù)教育，且多數(shù)只有?？啤⒏咧形膽{，年齡基本都在30到50歲。他們所擁有的僅是十幾二十年的工作經(jīng)驗，工作內(nèi)容也僅是簡單的政策執(zhí)行。面對近兩萬的服務(wù)對象和嚴峻的養(yǎng)老形勢，虛擬養(yǎng)老院亟需大量社會工作專業(yè)人才介入長期服務(wù)。

三、金昌市金川區(qū)“企業(yè)員工社區(qū)”服務(wù)模式

(一)金昌市金川區(qū)“企業(yè)員工社區(qū)”概況

金昌市是一座新興的礦產(chǎn)資源城市，被形象地稱為中國“鎳都”，近年來金昌市的城市社區(qū)建設(shè)引領(lǐng)著河西走廊城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨勢，被評為全省社區(qū)建設(shè)示范城、“全國殘疾人工作示范城市”“全國雙擁模范城市”、全國社區(qū)建設(shè)示范區(qū)、全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)等。

金昌市金川區(qū)寶林里社區(qū)成立于2002年，面積1．89平方公里，共有居民住宅樓90棟，居民4 038戶，常住人口10 087人(60歲以上老人234人)，社區(qū)干部職工32人。轄區(qū)內(nèi)有市公路總段、區(qū)農(nóng)牧局、區(qū)法院等行政事業(yè)單位5家，個體營業(yè)網(wǎng)點160家，小學(xué)1所，幼兒園3所，社區(qū)居民中近60%為金川公司職工。②寶林里社區(qū)的社區(qū)服務(wù)組織體系由社區(qū)黨工委、社區(qū)工作委員會、社區(qū)居民委員會三大職能機構(gòu)組成，其中社區(qū)黨工委和社區(qū)工作委員會受區(qū)委、區(qū)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居民委員會為自治組織，在社區(qū)黨工委的指導(dǎo)下開展工作。社區(qū)工作委員會下設(shè)“一室四中心”(即黨政綜合辦公室、社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)文化中心、社區(qū)黨員教育管理中心、社區(qū)綜治維穩(wěn)中心)，社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心對外設(shè)立6—8個服務(wù)窗口，為“一站式”綜合服務(wù)平臺。

(二)對金昌市金川區(qū)“企業(yè)員工社區(qū)”服務(wù)模式的分析

寶林里社區(qū)在社區(qū)建設(shè)中最大限度地開發(fā)利用企業(yè)資源，取得了極大成效。與金川公司建立了良好的合作關(guān)系，積極引進金川公司的資源，爭取了金川公司從人力、財力、物力等各個方面的支持，基本解決了社區(qū)服務(wù)所需要的“硬件”問題，同時社區(qū)積極與外界建立聯(lián)系，主動學(xué)習(xí)其他社區(qū)先進經(jīng)驗，制定了多種規(guī)章制度，不斷提高自身解決問題和服務(wù)居民的能力，社區(qū)服務(wù)體系的“軟件”也逐步完善?？偟膩碚f，寶林里社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的模式是“政府主導(dǎo)，企業(yè)負責(zé)，多方協(xié)同”，一方面社區(qū)建設(shè)所需的資金、人力等問題得到了解決，另一方面也贏得了社區(qū)居民對社區(qū)、對企業(yè)的高度歸屬感，但是從長遠來看，以下三個方面還有待完善。

1．過度依賴公司，缺乏其他社會組織和民間團體的協(xié)助

寶林里社區(qū)居民60%為金川公司員工，社區(qū)資源與基本服務(wù)主要由公司提供，因此，金川公司對于寶林里社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展影響極大。經(jīng)過近十年的發(fā)展，社區(qū)建設(shè)的各方面都嚴重依賴于公司的支持，而另一方面社區(qū)并未引入其他社會力量協(xié)助社區(qū)建設(shè)與服務(wù)。這就給社區(qū)的長遠發(fā)展帶來了隱患，一旦公司效益大幅度下降或者公司的政策產(chǎn)生動搖，都會從根本上影響到社區(qū)的正常發(fā)展。

2．社區(qū)文化建設(shè)不足，缺少社區(qū)核心文化

寶林里社區(qū)成立于2002年，是一個典型的新型社區(qū)，經(jīng)過近十年的發(fā)展，各方面都取得了巨大的成效，社區(qū)服務(wù)體系的“硬件”與“軟件”都已基本確立，但是從社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀的深層次看，社區(qū)的建設(shè)與服務(wù)缺乏一個“內(nèi)核”，即社區(qū)文化。一個完整的、和諧的社區(qū)必定是一個擁有著深厚文化內(nèi)涵的社區(qū)，在現(xiàn)階段來說，就是要以社會主義核心價值體系為核心，大力加強社區(qū)文化建設(shè)，不斷挖掘社區(qū)內(nèi)部文化要素，構(gòu)建一個文化多樣的和諧社區(qū)。

3．容易造成政府與公司的權(quán)責(zé)不清

金川公司對于社區(qū)各方面發(fā)展都產(chǎn)生一定的影響，扮演著主體服務(wù)的角色，而政府是社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中的主導(dǎo)者，扮演著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的角色。在社區(qū)長期的發(fā)展過程中，二者之間達成了一定程度上的“妥協(xié)”，但是在社會快速轉(zhuǎn)型的背景下，由于利益主體的多元化，政府與公司之間往往會產(chǎn)生意見上的相?；蛘叻较蛏系牟灰恢?，這就需要通過不斷的互動交流，確立一套明確的規(guī)章制度以劃清政府與公司之間的權(quán)利和職責(zé)。

四、甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區(qū)”服務(wù)模式

(一)甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區(qū)”概況

甘南藏族自治州地處西北地區(qū)南部，藏、漢、回、東鄉(xiāng)、土、裕固等24個民族交錯居住，轄夏河、瑪曲、碌曲、卓尼、迭部、臨潭、舟曲及合作七縣一市，總?cè)丝?6.43萬人，其中藏族33.93萬人，占總?cè)丝诘?9．7%;甘南州城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，全州僅有1個縣級市、15個建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化水平不到40%，比全省低近25個百分點。［2］全州經(jīng)濟大多以農(nóng)牧業(yè)為主，基礎(chǔ)設(shè)施落后，城市規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)綜合發(fā)展能力弱，經(jīng)濟聚集程度低，城市人口主要集中在合作市及各個縣城附近。

拉卜楞寺位于夏河縣城西1公里處，它與西藏的哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺、扎什倫布寺、青海的塔爾寺合稱為我國喇嘛教格魯派(黃教)六大寺院。其規(guī)模僅次于布達拉宮，有280年的歷史，至今已發(fā)展成為一個占地面積866 000平方米，建筑面積40余萬平方米，主要殿宇90多座，僧舍1萬多間及六大扎倉(學(xué)院)，擁有諸類佛殿、眾多活佛宮邸及講經(jīng)壇、法苑、印經(jīng)院、佛塔、嘉木樣大師別墅等宏偉建筑群。鼎盛時期有僧侶4 000余人，所屬寺廟有139處，教權(quán)范圍達甘、青、川、康、蒙古、東北及新疆等地域。它不僅成為佛家神圣的宗教禪林，而且是傳播知識的綜合性學(xué)府，也是整個安多地區(qū)藏民族的文化藝術(shù)中心，贏得了第二西藏之稱。

1958年前，拉卜楞寺就逐步形成了一套政教合一的組織機構(gòu)和教務(wù)、政務(wù)的統(tǒng)屬關(guān)系，它既是安多地區(qū)最高學(xué)府，也是最高行政首腦機構(gòu)之一。拉卜楞寺的最高權(quán)力集中于嘉木樣活佛，他是當(dāng)?shù)卣填I(lǐng)袖，享有很高的威望，目前寺主是第六世嘉木樣呼圖克圖，其他領(lǐng)導(dǎo)人包括八大堪布和四大賽赤。寺內(nèi)現(xiàn)有僧人1 000人，隨著宗教信仰自由政策的進一步落實和貫徹，以及我國的對外開放的逐步深入，拉卜楞寺已接待了十多萬國內(nèi)游人和僧侶前來參觀和拜佛，有近兩萬名外國游客前來觀光。在甘南夏河，拉卜楞寺影響著社會建設(shè)與社會發(fā)展的方方面面，在夏河縣的城市社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，逐漸形成了以拉卜楞寺為核心，以僧侶和當(dāng)?shù)鼐用?基本都是信教群眾)為主體的“寺院—僧侶—居民”獨特社區(qū)。

(二)對甘南州拉卜楞寺“宗教—城市社區(qū)”服務(wù)模式的分析

1．拉卜楞的社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)特征

第一，社區(qū)設(shè)有街道辦和居委會，但是街道辦和居委會的作用不大。在夏河縣的城市社區(qū)中，街道辦和居委會基本扮演象征性的角色，而社區(qū)居民有困難一般情況都會直接去找寺院里的活佛尋求幫助。

第二，社區(qū)建設(shè)的資金主要來自政府補貼和寺院的收入。社區(qū)居民日常的活動主要是到寺院里“煨?！雹刍蛘呤堑椒鹚旅妗稗D(zhuǎn)經(jīng)”，年輕一點的則聚集到廣場里面跳鍋莊，而大部分人不會在社區(qū)里面活動。因此，社區(qū)服務(wù)的建設(shè)主要也集中在寺院內(nèi)部，除了政府財政補貼外，社區(qū)居民大多會很甘心將自己的錢捐給寺院，然后寺院又會將這些錢反過來大量地投入到寺院的建設(shè)以及社區(qū)居民的服務(wù)當(dāng)中。

第三，社區(qū)居民的日常服務(wù)由社區(qū)工作人員和寺院的僧侶共同提供。社區(qū)有獨立的藏醫(yī)院，為僧侶和社區(qū)居民提供日常治療(幾乎是免費)。藏族老年人一般會依附于寺院生活，兒童則免費被送到社區(qū)內(nèi)的民族學(xué)校就讀。寺院的活佛與僧侶經(jīng)常會到居民家中慰問祈福，寺院僧侶也被納入國家最低生活保障之中。

第四，活佛在當(dāng)?shù)鼐用裥哪恐杏兄绺叩匚缓途薮笥绊?。社區(qū)居民大都是非常虔誠的信教群眾，活佛在他們心目中是神圣的，被活佛祈福和受到活佛的接見將是最大的榮耀，因此，在社區(qū)服體系當(dāng)中，活佛作為一種角色是重要的組成部分。

2．缺陷與不足

第一，寺院影響極大，社區(qū)組織和社區(qū)居委會沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者了解到社區(qū)中的主要組織除了寺院還有很多的行政事業(yè)單位以及社會機構(gòu)，但是寺院影響力遠遠大過了其他部門組織，甚至一定程度上取代了街道辦和居委會的部分職能，這不利于社區(qū)服務(wù)的提高和社會的穩(wěn)定。

第二，社區(qū)公共服務(wù)的服務(wù)主體單一且非專業(yè)化。嚴格來說，以拉卜楞寺為核心的這樣一個社區(qū)還并非是完全意義上的城市社區(qū)，應(yīng)該是由傳統(tǒng)“農(nóng)牧—宗教”社區(qū)向現(xiàn)代的“宗教—城市”社區(qū)的過渡或者轉(zhuǎn)型。目前該社區(qū)的公共服務(wù)提供者主要是寺院的僧人與社區(qū)內(nèi)部的工作人員，尚未獲得其他社會組織、社會機構(gòu)的長期幫助，社區(qū)服務(wù)也基本沒有社會工作者、心理工作者等專業(yè)人員的介入，服務(wù)主體具有單一性和非專業(yè)性。

第三，社區(qū)公共服務(wù)體系的層次總體低下。首先從“硬件”上來說，同全省其他地區(qū)相比，社區(qū)居民活動的主體場所和設(shè)施較少，并且基本集中于寺院的周圍，居民閑暇活動的內(nèi)容也有待豐富。從“軟件”上來說，社區(qū)公共服務(wù)中尚未建立一套能夠協(xié)調(diào)“寺院—僧人—社區(qū)工作人員—居民”之間關(guān)系的有效機制和規(guī)章制度，因此，目前的社區(qū)公共服務(wù)體系總體層次比較低下。

五、對三種不同社區(qū)服務(wù)體系類型的反思

(一)政府在社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)中的角色和定位有待轉(zhuǎn)變

社區(qū)服務(wù)體系的研究是在我國社會向小政府、大社會轉(zhuǎn)型過程中，補缺型福利向適度普惠型福利過渡的背景下展開的，社會轉(zhuǎn)型時期政府職能也在轉(zhuǎn)變。對于社區(qū)服務(wù)而言，服務(wù)體系內(nèi)的分化發(fā)展和社區(qū)結(jié)構(gòu)的調(diào)整重構(gòu)，是政府基層管理職能轉(zhuǎn)變的基本需要和根本動因，而政府職能轉(zhuǎn)變則是社區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整重構(gòu)及社區(qū)服務(wù)體系互動發(fā)展的重要方面和自然結(jié)果。在西北，地區(qū)政府是社區(qū)服務(wù)的主體支持力量毋庸置疑，但是這種主導(dǎo)力量具體怎么發(fā)揮作用，尚未理清思路。蘭州“虛擬養(yǎng)老院”的服務(wù)方式仍然沒有脫離計劃經(jīng)濟時期的模式，政府扮演的角色是服務(wù)的直接提供者而不是社區(qū)服務(wù)能力的促進者，政府職能沒能有效轉(zhuǎn)變，發(fā)展的趨勢只能是政府機構(gòu)愈發(fā)臃腫，效率低下。

(二)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)中民間組織有待培育

西北地區(qū)社區(qū)社會組織和義工隊伍發(fā)展較慢，有待培育，尤其是在民族內(nèi)部，都有一些依托親緣、友緣關(guān)系而形成的民間自助方式。這些方式大量體現(xiàn)在日常生活當(dāng)中，在社區(qū)公共服務(wù)無法全部顧及的情況下，對于解決百姓日常生活困難的現(xiàn)實作用還是比較明顯的。在社區(qū)服務(wù)的研究和實踐中，發(fā)展培育民間組織，發(fā)展義工隊伍已成共識。從理論上說，西北未來社區(qū)服務(wù)體系中，政府主要起指導(dǎo)管理作用，大量的包括公共服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)應(yīng)由民間組織來承擔(dān)。但是由于西北社會經(jīng)濟發(fā)展滯后，社區(qū)服務(wù)一開始就是在政府強力推行的脈絡(luò)里發(fā)展起來的，如果過分強調(diào)等待民間組織條件成熟才能開展社區(qū)服務(wù)，并不符合西北地區(qū)的情況。

社會工作及機構(gòu)介入社區(qū)服務(wù)體系并成為其最主要的力量，在北京、上海、廣東等地印證了這一點，西北社會工作進入社區(qū)也即將成為現(xiàn)實。但問題是以何種方式進入社區(qū)，社會工作從其傳統(tǒng)定位是屬于社會組織，隨著西北社區(qū)社會工作的快速推進，社會工作是體制內(nèi)發(fā)展還是體制外發(fā)展需要我們進一步深入探討。從新疆的實踐看，社會工作以居委會為依托，基本上是一套班子兩塊牌子，“嵌入”街、居政府體制內(nèi)發(fā)展的路徑成為趨勢，這種嘗試就是將社會工作的發(fā)展“嵌入”④到社會管理的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)中，獲得合法性和社會支持。依托社區(qū)居委會建立社工站，這種政府主導(dǎo)強力推進的發(fā)展模式與西方社會工作由民間自發(fā)成長，發(fā)展到政府購買的路徑不同，所表現(xiàn)出的工作策略和工作效能也不同，尤其是這種社會工作政府行政職能化，過度嵌入政府行政體系帶來的張力，將會令人擔(dān)憂社會工作被行政化而重蹈居委會的覆轍，從而失去其專業(yè)使命并被權(quán)力所綁架。

(三)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)中的資源有待有效整合

社區(qū)服務(wù)資源的有效整合是建立社區(qū)服務(wù)體系的重點。政府部門之間、政府與企業(yè)、民間組織及家庭之間形成協(xié)作意識，形成合作關(guān)系，通過這一網(wǎng)絡(luò)體系，使得社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)得以實現(xiàn)。研究西北民族地區(qū)社區(qū)服務(wù)如果無視宗教的因素是不可想象的。西北地區(qū)現(xiàn)代社會組織發(fā)育不良，而宗教組織卻十分普遍而強大，盡管有眾多的民族成分，但基本上信奉兩大宗教，即藏傳佛教和伊斯蘭教，宗教寺院、宗教職業(yè)人士以及其他與宗教有關(guān)的機構(gòu)和人員承擔(dān)面向信徒為主、兼及公眾的社會服務(wù)職能，包括社會救助、精神和心理調(diào)適、老年人服務(wù)、家庭服務(wù)等等。因此，社區(qū)服務(wù)體系不應(yīng)將藏傳佛教、伊斯蘭教排除在外，應(yīng)在尊重宗教的前提下發(fā)揮其作用，為其創(chuàng)造一定的條件。

六、西北地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)需要把握的核心原則

通過對以上三個典型社區(qū)的分析和反思，本文認為在西北地區(qū)的城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中，以下三個原則必須重點把握。

(一)三方協(xié)同原則

三方協(xié)同主要是指“國家組織、經(jīng)濟組織、社會組織”這三大宏觀組織之間的互動協(xié)作。現(xiàn)階段，中國宏觀組織架構(gòu)的主要特點是:現(xiàn)代意義上的國家、市場經(jīng)濟組織、公民社會組織共同構(gòu)成的三原結(jié)構(gòu)格局初步形成，但其中社會組織處于最弱勢地位，其發(fā)展受到種種制約。［3］在現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)過程中，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系必須注重三大組織之間的相互協(xié)調(diào)與配合，充分發(fā)揮各自的職能，同時應(yīng)該更加注重社會組織與社會力量的介入，以實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的科學(xué)化、現(xiàn)代化，保障社區(qū)居民的根本福利。三個案例中，或多或少會發(fā)現(xiàn)三大主體各自的影子，但總體上基本是其中的一方獨大(如城關(guān)區(qū)為政府主導(dǎo)，甘南為寺院主導(dǎo)，金昌為企業(yè)主導(dǎo))，沒有真正實現(xiàn)國家、經(jīng)濟、社會三大主體之間的力量平衡與密切協(xié)作，這在未來的城市社區(qū)建設(shè)中將是一段很長的路。一方獨大與甘肅乃至西北特定的社會經(jīng)濟環(huán)境有關(guān)，從長遠看改變此現(xiàn)狀只能是培育公民社會組織，即專業(yè)化的社會服務(wù)組織，才能影響、重構(gòu)社區(qū)服務(wù)的結(jié)構(gòu)格局。在西北，正在展開的社區(qū)實踐證明，社會工作即將在社區(qū)服務(wù)中扮演重要的角色。2011年，中國社會工作協(xié)會與愛德基金會攜手在新疆推進社區(qū)社會工作并得到中央財政支持，迄止目前，烏魯木齊市已有金胡楊、幸福陽光、金雪蓮等社工站掛牌，阿勒泰、喀什、吐魯番等地社區(qū)也已建立起了社工站，2012年10月19日民政部在新疆召開民政工作會議，藉此新疆社區(qū)社工站模式將起示范、引領(lǐng)、孵化、輻射的作用，帶動整個西北社區(qū)社會工作的發(fā)展，這種推進的速度和發(fā)展遠景令人浮想聯(lián)翩，雖然比發(fā)達地區(qū)晚若干年，但仍足以鼓舞人心。2012年8月甘肅首家社區(qū)社會工作服務(wù)機構(gòu)——甘肅惠群社會工作服務(wù)中心成立并進駐社區(qū)。這些發(fā)展給西北的社區(qū)服務(wù)展示了一個藍圖，即專業(yè)的服務(wù)交給社工站來做，社會工作在社區(qū)服務(wù)體系中發(fā)揮中樞紐帶的作用，聯(lián)接政府、企業(yè)和民間社會組織并起到平衡和協(xié)調(diào)的作用。區(qū)委、街道辦退出直接的服務(wù)工作轉(zhuǎn)換職能而充當(dāng)指導(dǎo)、監(jiān)督、評估的管理角色，形成“能促型的政府模式”⑤，以多元化的方式為社區(qū)提供公共服務(wù);而西北星羅棋布的大型國有企業(yè)如新疆石油及建設(shè)兵團、甘肅河西走廊酒鋼、金川公司、西固石油化工等則在人、財、物上給予大力支持并以企業(yè)文化影響所在地的社區(qū)服務(wù)建設(shè)，從而發(fā)揮企業(yè)責(zé)任;西北藏傳佛教、伊斯蘭教通過寺院組織承擔(dān)面向信徒為主、兼及公眾的社區(qū)福利服務(wù)功能。應(yīng)正視并積極引導(dǎo)使其成為我國社區(qū)福利服務(wù)體系的有機組成部分，社會工作與宗教有非常接近之處且關(guān)系密切，應(yīng)將寺管會作為社會工作的特殊機構(gòu)納入社會工作的人才隊伍培養(yǎng)、服務(wù)管理機制之中，使其成為我國西北民族地區(qū)社會工作的有機組成部分。

(二)公民參與原則

社區(qū)建設(shè)的最終歸宿是為社區(qū)居民謀福祉的，社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)必須有廣泛的公民參與。謝爾·阿斯汀認為，“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”［4］社會學(xué)視野中的公民參與往往比較微觀，主要指向社區(qū)與居民這一層面。西北社會組織發(fā)育緩慢，數(shù)量少，因此在一個不短的時間內(nèi)政府將發(fā)揮主導(dǎo)作用并居于主體地位，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等基層組織往往是公民參與的重要場所和渠道。在社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)過程中，以制度和法律保障為基礎(chǔ)，積極發(fā)動和引導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)的決策、服務(wù)、資源提供、智力支持等各個領(lǐng)域，不僅能有效提高社區(qū)公共服務(wù)的科學(xué)性與民主性，也能最大限度增強社區(qū)居民的社區(qū)凝聚力與社區(qū)歸屬感。

當(dāng)我國社區(qū)主要組織呈現(xiàn)行政化傾向時⑥，“公民參與”在實際操作上具有很大的局限性，社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)需要有一個平臺，這個平臺是完全自治自主的社團組織，從法律上有制度性的保障，能夠發(fā)揮權(quán)力，具有廣泛基礎(chǔ)的群眾性的服務(wù)娛樂團體，當(dāng)它發(fā)展足夠強大時，就能激發(fā)出能量從而與政府對話，最終維護居民的權(quán)益。從長遠發(fā)展看，這一社區(qū)發(fā)展目標(biāo)須得依靠社會工作的專業(yè)手法——社區(qū)發(fā)展目標(biāo)模式來完成。西北社區(qū)公民參與的切入點應(yīng)主要是社區(qū)互助互惠服務(wù)以及文化娛樂活動的參與，社區(qū)能力建設(shè)將是社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的長遠目標(biāo)，如在漢族春節(jié)、清明節(jié)、重陽節(jié)，藏族的藏歷新年、酥油燈節(jié)，穆斯林的開齋節(jié)、宰牲節(jié)時，通過廣泛組織開展社區(qū)傳統(tǒng)民俗文化和互助活動、發(fā)動社區(qū)居民積極參與，激發(fā)、增強居民的社區(qū)意識，為社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

(三)福利性與經(jīng)營性的統(tǒng)一原則

目前國內(nèi)對于社區(qū)服務(wù)的定位有兩種觀點。一種觀點認為，社區(qū)的服務(wù)應(yīng)該是面向全體社區(qū)居民提供的福利性的、公益性的、非營利性的服務(wù)，主要是體現(xiàn)國家的社會保障與社會福利。另一種觀點認為社區(qū)服務(wù)應(yīng)該走產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)營性的道路，引入市場競爭，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)，以經(jīng)營養(yǎng)福利，不斷擴大社區(qū)服務(wù)的規(guī)模，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。［5］本文認為應(yīng)將兩種觀點統(tǒng)一整合，打破非此即彼的觀點，根據(jù)社區(qū)建設(shè)的實際區(qū)分出不同類型的社會服務(wù)，由社區(qū)自身決定哪方面服務(wù)可以是公益性的——社會工作，哪方面服務(wù)可以是經(jīng)營性的——家政公司。根據(jù)不同的劃分，確定不同的發(fā)展方針與原則，逐步實現(xiàn)福利性與經(jīng)營性的統(tǒng)一，以完善社區(qū)的服務(wù)體系，提高社區(qū)服務(wù)水平，從西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際來說，福利性與經(jīng)營性統(tǒng)一發(fā)展，無疑是一條充滿前景的發(fā)展之路。

在“福利性與經(jīng)營性的統(tǒng)一”原則基礎(chǔ)上，西北未來的社區(qū)服務(wù)體系將形成三個層次:第一，政府購買為主的公共服務(wù)，主要依托社會工作服務(wù)機構(gòu)，通過各級財政配套，以社區(qū)的孤老、殘疾人、生活困難居民等特殊群體及優(yōu)撫對象為重點，面向全體居民開展社會救助和社會福利服務(wù);第二，志愿公益服務(wù)，由民間社團和宗教組織及人士提供的志愿服務(wù)、公益服務(wù)，家庭、鄰里之間的互助互惠服務(wù)組成;第三，市場機制引導(dǎo)下便民利民的營利性服務(wù)(家政公司等)，這三個層次形成一個有效運轉(zhuǎn)的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。2012年6月，中央財政支持開展西部地區(qū)“政府購買”社會工作服務(wù)項目拉開了序幕，至此，西北城市社區(qū)將形成以政府購買社區(qū)基本公共服務(wù)為主要支柱，志愿服務(wù)、公益服務(wù)，家庭、鄰里之間的服務(wù)為補充，便民利民的營利性服務(wù)為基礎(chǔ)，以滿足社區(qū)居民生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，最終形成政府主導(dǎo)支持、社會多元參與的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制。

七、結(jié)語

在社會轉(zhuǎn)型這樣一個大背景之下，西北地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)具有自身顯著的特點:一方面經(jīng)濟欠發(fā)達，社會發(fā)展綜合水平居于全國的后位，城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)受到經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重制約;另一方面西北地區(qū)歷史上一直是多民族混合雜居的省份，社會要素復(fù)雜多樣，省內(nèi)不同地區(qū)的城市社區(qū)異質(zhì)性較強，各地在積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)的同時也面臨不同的發(fā)展困境，也就是說一方面問題突出、形勢嚴峻，一方面經(jīng)濟落后、資金短缺，城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)陷入一種矛盾境地。落后的現(xiàn)實逼迫我們在發(fā)展中必須少走甚至不走彎路，實現(xiàn)又好又快的跨越式的發(fā)展。本文以實證材料歸納出理論層面的構(gòu)思，試圖克服目前有關(guān)社區(qū)研究中對相關(guān)理論及政策討論較多，微觀方面研究較少，實證性的研究更少的現(xiàn)象;也試圖克服局限于一些表面的問題與對策的研究而缺乏理論深度分析的缺陷，提出在城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)當(dāng)中，一方面必須主動借鑒國內(nèi)外先進實踐活動，一方面要積極積累自身正負兩方面經(jīng)驗、不斷探索創(chuàng)新。三方協(xié)同、公民參與、福利性與經(jīng)營性的統(tǒng)一三大原則體現(xiàn)的是西北地區(qū)城市社區(qū)發(fā)展中社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向，應(yīng)貫徹到西北地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)過程的始終。

注釋

①該組數(shù)據(jù)來源于蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院的宣傳資料。

②該組數(shù)據(jù)由金昌市金川區(qū)寶林里社區(qū)居委會提供。

③煨桑是藏族祭天地諸神的儀式。在藏族地區(qū)，每家每戶都備有桑爐，每逢藏歷新年，大年初一第一件事就是煨桑祭神，后來的人在已經(jīng)燃起的煨桑堆上加松枝、柏枝、桑面(糍粑)等物，順便獻酒灑漿，跪拜叩首，添嘛呢箭桿。據(jù)說在煨桑的過程中產(chǎn)生的煙霧，不僅使凡人有舒適感，山神也會十分高興，因而信徒們以此作為祈福的一種形式，希望神會降福于敬奉它的人們。

④波蘭尼提出“嵌入”概念，認為經(jīng)濟本來是“嵌入”在一系列社會關(guān)系之中的，市場交換的行為受到各種社會習(xí)俗和價值規(guī)范的約束。資本主義的發(fā)展通過“商品化(commodify)土地、勞動力和金錢，使得經(jīng)濟活動脫離了原有的社會關(guān)系，造成了災(zāi)難性的后果。所以國家要介入市場經(jīng)濟，修正這些問題，使得市場能夠重新被嵌入到社會生活中;王思斌在此基礎(chǔ)上提出在中國專業(yè)社會工作要開展，至少存在三種“嵌入”，即制度體系層次的嵌入、項目層次的嵌入和服務(wù)行動層次的嵌入。

⑤由美國學(xué)者內(nèi)爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)在20世紀(jì)80年代后期提出，代表西方新公共管理行政改革思潮，核心思想為公共服務(wù)市場化，主張多元的公共服務(wù)提供方式，政府職能從政府提供向民間提供轉(zhuǎn)型，從政府直接撥款支持向政府間接支出轉(zhuǎn)型，賦予公民參與公共決策和選擇公共服務(wù)的權(quán)利(能促作用)。

⑥向德平在《社區(qū)組織行政化:表現(xiàn)、原因及對策分析》(2007)提出社區(qū)居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，但是在我國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)了社區(qū)組織行政化的傾向。表現(xiàn)為組織設(shè)置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定行政化，經(jīng)費收支行政化，運行方式、考核機制行政化。

［1］國務(wù)院辦公廳．社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知［EB/OL］．［2011 －12 －29］．http:∥www．gov．cn．

［2］馬仲榮．轉(zhuǎn)型期藏區(qū)社會矛盾及其治理研究——以西北地區(qū)甘南藏族自治州為例［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2011(7):30—31．

［3］陸學(xué)藝．當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2010:321．

［4］Arnstein Sherry．A ladder of Citizen participation［J］．Journal of American Institute of Planners，1969(4):216—224．

［5］雷潔瓊，王思斌．轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2001:6．