徐桂芹，黃福玲

（山東政法學(xué)院民商法學(xué)院，山東 濟(jì)南250014）

1998年《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》）頒布實(shí)施，標(biāo)志著村民自治制度在我國(guó)正式確立。目前，農(nóng)村村民自治已經(jīng)初步形成了一個(gè)以憲法為依據(jù)、以《村組法》為核心、以地方法規(guī)為支撐、以村民自治章程為補(bǔ)充的法律制度體系。但是，隨著村民自治的深入推進(jìn)，一些深層次矛盾也暴露出來(lái)，這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在村委會(huì)選舉、兩委關(guān)系、自治權(quán)的權(quán)利救濟(jì)等方面。誠(chéng)然，造成這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的原因可能包含多種因素，但其中一個(gè)不容忽視的因素即是我國(guó)村民自治在法律制度層面上存在諸多缺陷。從法律制度層面上對(duì)當(dāng)前村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，對(duì)于如何依法規(guī)范村民自治制度以保護(hù)廣大村民的合法權(quán)益，無(wú)疑是迫在眉睫的重大問(wèn)題。筆者將主要從法制健全和完善的角度，探尋我國(guó)村民自治權(quán)相關(guān)問(wèn)題的解決對(duì)策。

一、我國(guó)現(xiàn)行村民自治制度的法律缺陷

（一）兩委的權(quán)責(zé)界定模糊混亂

實(shí)行村民自治制度以來(lái)，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系不協(xié)調(diào)乃至對(duì)抗的根源，在于國(guó)家有關(guān)法律和政策對(duì)黨支部和村委會(huì)的權(quán)責(zé)規(guī)定不夠明確。盡管二者權(quán)力來(lái)源不同，卻行使著相同或者相似的職責(zé)，權(quán)力劃分沒(méi)有明確的界定，對(duì)于雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)如何解決也沒(méi)有明文規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中二者權(quán)力無(wú)法和諧運(yùn)行。

另外，兩委權(quán)責(zé)的交叉規(guī)定也是激化二者矛盾的重要誘因?！洞褰M法》中對(duì)村委會(huì)的八項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定，與《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例》中對(duì)黨支部的六項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定存在較多交叉，這種權(quán)責(zé)界定的模糊和混亂，使兩委在諸多職能方面存在重疊，導(dǎo)致兩委各行其是，甚至相互沖突。

（二）村民自治程序不規(guī)范，缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制

這些年來(lái)，村民自治之所以會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生蛻變和異化，存在著主觀和客觀多方面的原因，但主要還是相關(guān)法律制度不夠規(guī)范造成的。《村組法》和相關(guān)的法律制度至少存在以下缺陷：

1、村民自治程序不規(guī)范

作為民主自治重要組織形式的村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度還未建立或很不規(guī)范;修訂后的《村組法》規(guī)定實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度,尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容及公開(kāi)的時(shí)間,但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開(kāi)的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)或公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任,而關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的程序、方式及怎樣保證公開(kāi)的真實(shí)性等問(wèn)題,規(guī)定不詳[1]。

2、對(duì)村民委員會(huì)成員的資格未做出嚴(yán)格限定

對(duì)于村民委員會(huì)成員候選人的資格，《村組法》第12條規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)時(shí)，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)?！痹谖覈?guó)目前農(nóng)民政治素質(zhì)普遍不高的情況下，如果法律上再?zèng)]有對(duì)候選人資格的相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定，就很難保證不選舉出一些黑社會(huì)勢(shì)力的村霸來(lái)當(dāng)村委會(huì)的干部。而到目前為止，我國(guó)只有部分省市對(duì)于村民委員會(huì)候選人的資格作出了相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定[2]。

（三）村民委員會(huì)選舉規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性

《村組法》作為村民自治的基本法，共計(jì)30條，其中規(guī)范村委會(huì)選舉的內(nèi)容只有6條，約500多字，而且僅在實(shí)體上作了粗略的原則性規(guī)定，對(duì)村委會(huì)選舉的具體程序并未作出詳細(xì)規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

雖然根據(jù)《村組法》第28條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定村委會(huì)選舉的實(shí)施辦法。但實(shí)踐中，各地所制定的本省通行的選舉條例，在內(nèi)容上往往與上面的《村組法》相差無(wú)幾，不具備可操作性是其共同缺陷。

正因?yàn)槿绱?，村委?huì)選舉才亂象叢生：候選人提名受到“社會(huì)痞子”、家族勢(shì)力、為富不仁者的干預(yù)；選舉過(guò)程受到強(qiáng)力因素干擾，存在賄選和操縱選舉的情況；權(quán)力組織或個(gè)人利用法律規(guī)定的空白操縱村民代表的產(chǎn)生，進(jìn)而影響村委會(huì)的選舉；委托投票屢屢引發(fā)爭(zhēng)議、上訪；因沒(méi)有明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)選舉的干涉時(shí)而缺失時(shí)而又過(guò)甚[3]。

而當(dāng)村民選舉權(quán)受到侵害尋求法律救濟(jì)時(shí)，目前可依據(jù)的只有《村組法》第15條之規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理?！?/p>

表面上看，《村組法》第15條規(guī)定了許多爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，包括人大及其常委會(huì)、政府及其相關(guān)工作部門(mén)等。但實(shí)際上，這些處理機(jī)構(gòu)都不具備可行性。而對(duì)于如何進(jìn)行法律救濟(jì)，更是語(yǔ)焉不詳。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年只召開(kāi)一次會(huì)議，時(shí)間很短，平時(shí)又沒(méi)有常設(shè)性機(jī)構(gòu)?？h級(jí)人大常委會(huì)是以會(huì)議的形式行使職權(quán)的，一旦閉會(huì)，也無(wú)法正常處理此類(lèi)案件。

根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民選舉活動(dòng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)。而實(shí)踐中，選舉糾紛大多是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的介入而引起，一旦產(chǎn)生糾紛，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難信任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為處理機(jī)構(gòu)顯然不合適。

相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣政府有超脫性的一面，但是，行政機(jī)關(guān)畢竟不是專(zhuān)門(mén)的糾紛解決機(jī)關(guān)，如果由此解決糾紛，一旦引起爭(zhēng)議，對(duì)其作出的決定是否要由法院進(jìn)行審查，又將是一個(gè)有重大爭(zhēng)議并難以解決的問(wèn)題。而且由政府解決糾紛，也會(huì)有行政權(quán)干預(yù)村民自治權(quán)的嫌疑[4]。

實(shí)踐中，選舉權(quán)受侵害的村民往往試圖以提起行政訴訟的方式加以救濟(jì)，而法院則多以村民選舉權(quán)訴訟“不屬行政訴訟受理范圍”為由，不予受理。而且，實(shí)踐中，對(duì)于訴訟中的被告如何確定也存在爭(zhēng)議：究竟是村委會(huì)還是相關(guān)政府部門(mén)，無(wú)法認(rèn)定。因此，以行政訴訟的方式進(jìn)行法律救濟(jì)，基本上處于“此路不通”的狀態(tài)。

（四）對(duì)村民自治權(quán)利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常實(shí)現(xiàn)

1、憲法對(duì)村民委員會(huì)的定性不準(zhǔn)，降低了村民在自治過(guò)程中的地位

首先，村民委員會(huì)在憲法中所處的章節(jié)容易引起人們對(duì)村民自治性質(zhì)的誤解。在我國(guó)現(xiàn)行憲法中，村民委員會(huì)制度是在第三章第五節(jié)作出規(guī)定的，而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國(guó)家機(jī)構(gòu)，第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府，這種規(guī)定容易給人以一種錯(cuò)覺(jué)：村民委員會(huì)是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，從而混淆了村民自治的性質(zhì)。

其次，憲法對(duì)村民委員會(huì)的定性不準(zhǔn)，容易引起人們對(duì)村民委員會(huì)性質(zhì)的誤解。根據(jù)《憲法》第111條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。從法理上來(lái)看，村民委員會(huì)是村民自治組織并不準(zhǔn)確，更準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)為村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。村民自治組織和村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)是有區(qū)別的：自治組織相對(duì)來(lái)說(shuō)更籠統(tǒng)，包含的范圍更廣，既包括村民委員會(huì)，又包括村民大會(huì)，還包括村民委員會(huì)主任；而村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)只是自治組織的一個(gè)重要組織部分，村民大會(huì)是村里的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)只是由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生并代表村民集體行使自治權(quán)利的一個(gè)組織，而非自治主體，真正的自治主體是村民集體；村民委員會(huì)主任只是集中行使村民自治執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力的代表，其主要職責(zé)是對(duì)外代表整個(gè)村集體[5]。

2、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)村民自治的法律責(zé)任未作規(guī)定

實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)是制約村民自治的最大因素。而實(shí)踐中，村委會(huì)實(shí)際已淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力在村里的延伸。雖然《村組法》第4條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，但由于對(duì)干預(yù)村民自治行為如何處罰缺乏具體規(guī)定，其權(quán)威性也就喪失殆盡。

3、村民自治權(quán)利司法救濟(jì)途徑不足

除涉及村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的事項(xiàng)可以通過(guò)司法途徑予以救濟(jì)外，其他的村民自治權(quán)利并未納入司法救濟(jì)途徑。不僅《村組法》對(duì)村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如刑事訴訟法、行政訴訟法等也沒(méi)有為村民自治權(quán)利提供充足的司法救濟(jì)途徑。不少村民自治權(quán)利受到侵害，要么忍聲吞氣，要么只能走上漫漫信訪、上訪之路[6]。

二、完善我國(guó)村民自治法律制度的對(duì)策

“制度的問(wèn)題還需要制度來(lái)解決”，要使村民自治擺脫目前的法律困境，必須從法制的健全和完善的角度，探尋解決對(duì)策。

（一）在《村組法》中明確兩委關(guān)系

村民自治的實(shí)踐證明，村黨支部對(duì)村民自治的不當(dāng)干涉，是兩委矛盾的主要因素。因此，法律應(yīng)明確規(guī)定，村黨支部必須在《村組法》之內(nèi)活動(dòng)。不得凌駕于《村組法》之上，也不能置身《村組法》之外[7]。

（二）規(guī)范村民自治程序，防止村民自治蛻變

為防止流氓黑社會(huì)勢(shì)力竊取村委會(huì)的權(quán)力而成為合法的“村霸”，應(yīng)在以下三個(gè)方面完善相關(guān)法律制度。

1、完善村務(wù)公開(kāi)制度

（1）修訂《村組法》，進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的基本原則、基本內(nèi)容、一般程序、特殊程序以及監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等。

（2）鼓勵(lì)進(jìn)行制度創(chuàng)新。因地制宜，尋求最適合本村的村務(wù)公開(kāi)機(jī)制。注意避免因村務(wù)公開(kāi)的程序不嚴(yán)謹(jǐn)，出現(xiàn)村干部唱“獨(dú)角戲”，民主理財(cái)、議事和村民代表組織處于被動(dòng)地位，進(jìn)而弱化村務(wù)公開(kāi)作用的情況[8]。

（3）完善責(zé)任追究制度。修改《村組法》第22條，明確規(guī)定村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)時(shí)，相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定，將黨內(nèi)處分、行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等結(jié)合起來(lái)。

2、對(duì)于村委會(huì)成員候選人資格作出更為嚴(yán)格和明確的限定

盡快制訂出臺(tái)《村委會(huì)選舉法》，引導(dǎo)村民把遵紀(jì)守法、辦事公道、廉潔奉公、熱心為村民服務(wù)的人提名為候選人。對(duì)村委會(huì)成員候選人的具體資格及條件進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性，鼓勵(lì)農(nóng)村致富能手、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、大學(xué)生“村官”、回鄉(xiāng)大中專(zhuān)畢業(yè)生、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)農(nóng)民等具有競(jìng)爭(zhēng)力的人員積極參與選舉競(jìng)爭(zhēng)。在出臺(tái)《村委會(huì)選舉法》前，可以探討在健全和完善法律的同時(shí)，將候選人條件、村委會(huì)成員任職資格明確地寫(xiě)入《村民自治章程》，以確定其法律地位。實(shí)踐中，有地方已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了成功的嘗試。如在浙江省，臺(tái)州市放在溫嶺市舉行的第八屆村委會(huì)換屆選舉試點(diǎn)中，該市采取“公推海選”等方法，并在村委會(huì)候選人資格條件設(shè)定上進(jìn)行了類(lèi)似的探索實(shí)踐，并取得了一定成效[9]。

3、取消連選連任的規(guī)定，廢除村干部職務(wù)終身制

《村組法》第11條規(guī)定 “村民委員會(huì)成員可以連選連任”。這無(wú)疑為村干部終身制提供了溫床。在封建勢(shì)力還很強(qiáng)大的中國(guó)農(nóng)村，村干部終身制難以有效地防止貪污腐化，禹作敏式的“土皇帝”的頻頻出現(xiàn)，也就不足為奇了。在2011年9月份發(fā)生在廣東省汕尾市陸豐市東海鎮(zhèn)烏村的“烏坎事件”中，村民們矛頭所指向的主要就是任職41年的“不倒翁”式的村支書(shū)薛昌。因此，《村組法》應(yīng)該取消“村民委員會(huì)成員連選連任”的規(guī)定，規(guī)定村委會(huì)成員任期不得超過(guò)兩屆。

（三）細(xì)化選舉規(guī)則，完善救濟(jì)措施

1、進(jìn)一步研究制定更為細(xì)化的選民資格界定標(biāo)準(zhǔn)，明確村委會(huì)成員候選人的限制條件。

2、建立健全對(duì)村民選舉委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，建立完善罷免程序。

3、擴(kuò)大民事訴訟法中“選民資格案件”范圍，使村民委員會(huì)直接選舉參照適用。

（四）完善對(duì)村民自治權(quán)利的法律制度保障，拓寬法律救濟(jì)渠道

1、在憲法中設(shè)立有關(guān)村民自治的單獨(dú)章節(jié)，將其從我國(guó)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，確立村集體的獨(dú)立法律人格，把村民委員會(huì)的法律性質(zhì)由村民自治組織改成村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

2、在《村組法》增加干預(yù)村民自治的法律責(zé)任的硬性規(guī)定，明確規(guī)定受到干預(yù)的村委會(huì)或村民可以直接向人民法院起訴。

3、修改《行政訴訟法》，增加有關(guān)村民自治司法救濟(jì)程序的規(guī)定，對(duì)政府侵犯村民自治權(quán)的行為，允許相關(guān)村民申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。在村民與村委會(huì)所發(fā)生的糾紛中，也可以將村委會(huì)視為行政機(jī)關(guān)，將村民視同相對(duì)人[10]。

4、修改《村組法》，在《村組法》中增加司法救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。如《村組法》第4條將可以考慮增加一項(xiàng)規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)的，村民委員會(huì)或直接利害關(guān)系人可以向縣級(jí)人民政府或縣人大常委會(huì)反映，請(qǐng)求排除干預(yù)，也可以直接向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求排除非法干預(yù)”，這樣就確保了村民委員會(huì)的自治權(quán)得到了充分的保障。

[1]周樂(lè).村民自治的法律制度缺陷[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2009（11）.

[2]程同順.村民自治的蛻變及防治[J].調(diào)研世界，2001（2）.

[3]李鵬、崔克亮.如何完善目前村委會(huì)選舉中的兩大缺失[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006－07－17.

[4]朱應(yīng)平.處理選舉糾紛不能回避司法救濟(jì)[N].檢察日?qǐng)?bào)，2006－05－22.

[5]黃榮英.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2008（7）.

[6]黃榮英.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2008（7）.

[7]張英紅.試析《村組法》的缺陷及其完善[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（2）.

[8]陳慶立.進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)制度的對(duì)策與建議[J].中國(guó)黨政干部論壇，2010(1).

[9]徐曉軍、李玲麗.村委會(huì)成員候選人資格條件及相關(guān)問(wèn)題研究[J].臺(tái)州社會(huì)科學(xué).

[10]戴仲川、黃溫泉.論我國(guó)村民自治司法救濟(jì)制度的構(gòu)建[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（4）.