金 瑾

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

無(wú)論從人類歷史的發(fā)展還是從日常生活的經(jīng)驗(yàn)來看，利益都是一個(gè)人為某事或不為某事的驅(qū)動(dòng)之一。當(dāng)然這里所說的利益不是單指經(jīng)濟(jì)上的利益，是包括感情上的利益等的廣義利益。同樣，任何一個(gè)集團(tuán)或團(tuán)體，它們存在的基礎(chǔ)就是它們自身所特有的利益追求。所以，從這個(gè)層面上來講，所有的社會(huì)團(tuán)體都可以被稱為“利益集團(tuán)”。

行政立法權(quán)作為一種權(quán)力，它的行駛也必然受到某些限制[1]。這時(shí)程序規(guī)則就顯得尤為重要，而行政立法程序規(guī)制的重要目的之一就是公正，使行政立法在不違背公共利益的同時(shí)，又不損害個(gè)人正當(dāng)利益。參與制度便是在人類社會(huì)發(fā)展的過程中不斷形成的，我們通常所說的利益集團(tuán)影響行政立法，它們的方式主要就是通過參與制度。利益集團(tuán)影響行政立法無(wú)非是希望通過影響立法來保障本團(tuán)體的利益,對(duì)于別的利益集團(tuán)的利益是不予考慮的，所以在利益集團(tuán)影響立法的過程中，就會(huì)出現(xiàn)正面以及負(fù)面的影響，而作為行政立法者在這時(shí)就要小心謹(jǐn)慎，以公共利益為重。

一、利益集團(tuán)的特征

個(gè)人在追求利益的過程中，往往會(huì)遇到些許困難，這時(shí)候就產(chǎn)生了利益集團(tuán)?，F(xiàn)代利益集團(tuán)參與立法的制度主要發(fā)展于英美等主要資本主義國(guó)家，尤其在美國(guó)，自19世紀(jì)末利益集團(tuán)真正成為影響美國(guó)的政治力量[1]。到20世紀(jì)70年代勢(shì)力加強(qiáng)，各種利益集團(tuán)尤其那些實(shí)力雄厚的，對(duì)政府政策制定及運(yùn)行、國(guó)會(huì)立法乃至行政立法影響極深，有的甚至已經(jīng)達(dá)到過分干涉的程度。

對(duì)于利益集團(tuán)的釋義，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，從古往今來學(xué)者研究綜述中，我們可以歸納出其特征大致有以下幾個(gè)方面：

其一，利益集團(tuán)具有群體性。這是利益集團(tuán)的基本特征，即利益集團(tuán)的外在表現(xiàn)形式就是群體性、組織性[2]。

其二，利益集團(tuán)都有著明確的目的性。利益集團(tuán)存在的基礎(chǔ)就是它們自身所特有的利益追求。這也是利益集團(tuán)之所以存在的基礎(chǔ)所在。

利益集團(tuán)影響地方立法是由其根本目的所決定的。利益集團(tuán)的目的是實(shí)現(xiàn)其自身的利益，而在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，能夠影響利益集團(tuán)的一個(gè)很重要的因素就是國(guó)家的政策，這就驅(qū)使著利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自身利益而去影響政府決策。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各種利益集團(tuán)數(shù)量也越來越多，他們大多帶有明確的利益訴求，對(duì)地方政策、法規(guī)制定產(chǎn)生越來越大的影響。尤其我國(guó)正處于深刻的社會(huì)變遷之中，需要大量的行政規(guī)范來調(diào)節(jié)、規(guī)范行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理，利益集團(tuán)也不可避免地要影響到行政立法的制定和運(yùn)行。

二、利益集團(tuán)參與行政立法的必要性

（一）利益集團(tuán)參與行政立法是行政法價(jià)值理念和基本原則的體現(xiàn)

首先，如前文所述，權(quán)力的實(shí)施不是無(wú)邊無(wú)界的，世界上任何一種權(quán)力的行駛都伴隨著規(guī)范的限制。在人類社會(huì)發(fā)展過程中，人們發(fā)現(xiàn)參與是對(duì)權(quán)力最好的限制。即使公民參與到行政立法權(quán)的行使中，以保證行政立法沒有被濫用。利益集團(tuán)參與行政立法是為了本集團(tuán)以及本集團(tuán)所代表的利益服務(wù)的，倘若良好運(yùn)作，也是能夠并且可以代表公眾的利益的[3]。

其次，利益集團(tuán)參與行政立法較一般比公眾大規(guī)模參與更有效率。一定規(guī)模的普通大眾參與行政立法容易導(dǎo)致高成本，浪費(fèi)行政資源。而在行政立法的過程中，不僅要考慮到它的公平性也要考慮到效益性。因此，逐漸的選擇一些代表公共利益的利益集團(tuán)參與到行政立法的進(jìn)程中來，這樣不僅能夠保證行政立法的公正性，也能夠一定程度上兼顧效率，這是人類社會(huì)在發(fā)展中在公正與效率的博弈中找到的平衡點(diǎn)。

再次，利益集團(tuán)參與行政立法是維護(hù)公共利益和個(gè)人利益的需要。而實(shí)施法律的目的主要是在于維護(hù)社會(huì)的基本秩序，在維護(hù)秩序之上促使社會(huì)公平。尤其是在當(dāng)今社會(huì)，法治是每個(gè)國(guó)家治國(guó)的基本要求，其根本目的就在于盡可能地保障個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，自由社會(huì)立基于法律之下。一定意義上，每個(gè)人的權(quán)益的實(shí)現(xiàn)便可能實(shí)現(xiàn)了一種普遍利益。這種普遍利益在個(gè)別情況下可能會(huì)與有悖于公共利益。但是當(dāng)它與公共利益相一致的情況時(shí)，如果利益集團(tuán)一定程度上代表了許多個(gè)人利益的集合，那么不排除其代表公共利益的可能性。這個(gè)時(shí)候，利益集團(tuán)參與行政立法就是保障了公共利益的同時(shí)也保障了個(gè)人利益?；蛘哒f利益集團(tuán)參與形成了個(gè)人權(quán)益與公共利益之間的一種平衡。因此，利益集團(tuán)參與行政立法并不必然導(dǎo)致行政立法的不公正性。恰恰相反，代表不同利益的利益集團(tuán)都參與到行政立法中，在立法的過程中，各個(gè)利益集團(tuán)之間進(jìn)行博弈，這是民主的體現(xiàn)。

（二）利益集團(tuán)參與行政立法是某些專業(yè)立法的需要

在一些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，盡管行政機(jī)關(guān)具有一定的專業(yè)技能和知識(shí)，但是由于其需要處理的行政事務(wù)眾多，其對(duì)某些特定的專業(yè)知識(shí)的掌握必然不可能詳細(xì)精通，乃至存在一些缺陷。因而，行政立法自身就要求一些專業(yè)技能很強(qiáng)的利益集團(tuán)參與進(jìn)來。

三、利益集團(tuán)對(duì)地方立法的影響

在現(xiàn)代社會(huì)中，法治成為世界上絕大多數(shù)國(guó)家的治國(guó)方式，越來越多的領(lǐng)域都被納入法律的管轄之下，我國(guó)也不例外。而立法又是實(shí)現(xiàn)法治的第一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因而利益集團(tuán)要想實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化必然要對(duì)立法施加影響。

（一）利益集團(tuán)影響行政立法的主要方式

在西方國(guó)家，利益集團(tuán)主要是通過院外活動(dòng)（即游說活動(dòng)）來影響公共政策的制定的[2]。但是由于我國(guó)與西方國(guó)家不同的社會(huì)制度以及歷史傳統(tǒng)等，利益集團(tuán)影響我過地方立法的方式也就與一般方式不同[4]。主要有以下幾個(gè)方面：

第一，通過人際關(guān)系影響地方立法。這可能是中國(guó)所特有的一個(gè)方式，中國(guó)從古至今都是熟人社會(huì)，擁有強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)系，通?？梢宰龅皆趧e國(guó)無(wú)法做到的事。

第二，通過利益集團(tuán)內(nèi)部的成員的個(gè)人地位，例如政治地位或者是其他社會(huì)影響較大的成員，從而影響地方立法。這是一種合法的影響方式，在我國(guó)通常表現(xiàn)為利益集團(tuán)內(nèi)部成員為人大代表，他代表本集團(tuán)的利益，通過參與行政立法過程彰顯自身利益，這是一種最直接的方式。還有些利益集團(tuán)是通過民間活動(dòng)和學(xué)者建議來為立法提供參考。

第三，通過媒體宣傳，制造社會(huì)輿論，從而引起政府的關(guān)注。這是近幾年新興的方式，但是媒體宣傳真假參半，且影響行政立法的可能性較小。

（二）利益集團(tuán)影響地方立法的缺陷

利益集團(tuán)，顧名思義，是為了本集團(tuán)的利益而存在和發(fā)展的，它存在就具有一點(diǎn)的局限性，即局限于自身的利益。故利益集團(tuán)在參與地方立法時(shí)，不僅會(huì)產(chǎn)生積極的影響也會(huì)產(chǎn)生消極的影。

1、降低行政效率的隱患。盡管利益集團(tuán)參與行政立法在一定程度上有利于行政效率的實(shí)現(xiàn)，但是此種程序運(yùn)作不當(dāng)，也可能導(dǎo)致行政資源的浪費(fèi)。每個(gè)利益集團(tuán)的參與必然帶有自己的特殊需要、特定目的的，而且參與某種行政立法的相關(guān)利益集團(tuán)未必都是同一行業(yè)、同一性質(zhì)的。故而在決策過程中，利益集團(tuán)之間很可能為了某一個(gè)利益相爭(zhēng)，這很有可能沒有起到效率的作用反而會(huì)加大成本。

2、利益集團(tuán)的出現(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)性利益集團(tuán)的不斷發(fā)展為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn)，這是毋庸置疑的，在我國(guó)行政立法過程中，利益集團(tuán)與行政機(jī)關(guān)的合謀的現(xiàn)象可能存在，使所立之法不是公眾認(rèn)同的法。但與此同時(shí)，它們?yōu)楂@得更大的經(jīng)濟(jì)利益，就會(huì)提出一定的政治要求，甚至有些利益集團(tuán)還會(huì)通過非法手段影響政府決策，導(dǎo)致金錢政治。在利益集團(tuán)參與地方立法過程中，一些利益集團(tuán)通過與政府部門的特殊利益集團(tuán)相勾結(jié)，控制地方政權(quán)以謀取非法利益，加之某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)掌握著更多的政治資源，擁有更多的利益表達(dá)渠道，在特定時(shí)候，在物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)下，容易以權(quán)謀私。在損害弱勢(shì)利益集團(tuán)利益的同時(shí)，也損害了社會(huì)整體公共利益[4]。商務(wù)部條法司官員郭京毅因涉嫌受賄在奧運(yùn)期間被“雙規(guī)”便是其中一個(gè)典型的案例。

中國(guó)的利益集團(tuán)剛剛起步，在組織形式和政策參與方式等方面都還很不成熟，存在的問題也較為突出。但是，盡管我們有很多的疑問，很多的制度架構(gòu)的困難，當(dāng)下我國(guó)利益集團(tuán)參與行政立法會(huì)存在一定的缺陷。但我們不能因此否定其存在的必要。要想使地方立法兼顧公正和效率，首先就是要正視利益集團(tuán)的作用，即避免利益集團(tuán)參與的符號(hào)化，又要防止其參與的壟斷化[5]，還行政立法以本來應(yīng)有的公正與秩序之名。

[1]李洋.我國(guó)利益集團(tuán)參與行政立法的基礎(chǔ)分析[J].佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)2007-07-15

[2]程全杰.美國(guó)利益集團(tuán)行為管制研究及啟示[D].中共中央黨校2009版

[3]侯健.利益集團(tuán)參與立法[J].法學(xué)家.2009(04)

[4]邢樂勤，顧艷芳.論中國(guó)利益集團(tuán)對(duì)地方立法的影響 [J].《浙江學(xué)刊》-2008-09-15

[5]劉恩東.中美利益集團(tuán)規(guī)制制度環(huán)境比較[J].中共中央黨校學(xué)報(bào).2009(04)