吳 琛

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

中國加入世界貿(mào)易組織以來，對(duì)外貿(mào)易持續(xù)快速增長，而與此同時(shí)遭遇的貿(mào)易摩擦也不斷升級(jí)。除了傳統(tǒng)的反傾銷、保障措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘和綠色貿(mào)易壁壘以外，反補(bǔ)貼調(diào)查——這一原先并不對(duì)作為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”的中國適用的貿(mào)易救濟(jì)措施也逐漸為中國的各主要貿(mào)易伙伴所采用。截至2011年底，中國已經(jīng)連續(xù)17年成為全球遭遇反傾銷調(diào)查最多的國家，在反傾銷領(lǐng)域積累了大量的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而反補(bǔ)貼則是2004年以后才引起中國政府和學(xué)界重視的問題。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的反補(bǔ)貼形勢(shì)，維護(hù)中國的貿(mào)易利益，我們必須對(duì)反補(bǔ)貼的法律問題加大研究力度。

一、中國目前面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查現(xiàn)狀與特點(diǎn)

（一）中國目前面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查現(xiàn)狀

2004年4月13日，加拿大邊境服務(wù)署對(duì)原產(chǎn)于中國的燒烤架發(fā)起反補(bǔ)貼立案調(diào)查，成為中國遭受的第一起反補(bǔ)貼調(diào)查案件。此后，加拿大邊境服務(wù)署又先后對(duì)原產(chǎn)于中國的碳鋼和不銹鋼緊固件、復(fù)合地板和銅制管件進(jìn)行了反補(bǔ)貼調(diào)查。

2006年11月20日，美國商務(wù)部接受美國新頁（NewPage）紙業(yè)集團(tuán)向其提交的申請(qǐng)，對(duì)原產(chǎn)于中國的銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼和反傾銷立案調(diào)查。這是美國自1991年以來首次對(duì)所謂的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，突破了美國1984年“喬治城鋼鐵案”確立的美國的反補(bǔ)貼法不適用于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的判例法規(guī)則。此后，美國先后對(duì)原產(chǎn)于中國的環(huán)狀焊接碳素鋼管、薄壁矩形鋼管、復(fù)合編織袋、新充氣工程機(jī)械輪胎、未加工橡膠磁等一系列產(chǎn)品提出反補(bǔ)貼和反傾銷調(diào)查。

除了加拿大和美國，中國的其他貿(mào)易伙伴如歐盟、澳大利亞、日本、印度等均虎視眈眈，可以預(yù)見，在今后的國際貿(mào)易中，中國面臨的反補(bǔ)貼壓力將會(huì)空前巨大。中國如何調(diào)整外貿(mào)政策以及中國出口企業(yè)如何應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查，已經(jīng)成為亟待考量和解決的問題。

（二）中國遭遇的反補(bǔ)貼案件的特點(diǎn)

第一，對(duì)中國發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的主要是發(fā)達(dá)國家。截至2011年8月底，美國共對(duì)華提起反補(bǔ)貼調(diào)查29起，加拿大10起，澳大利亞3起，南非1起，印度1起，歐盟2起，墨西哥1起。[1]以上數(shù)據(jù)表明，目前對(duì)中國發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的大多是發(fā)達(dá)國家，他們希望通過對(duì)華采取反補(bǔ)貼措施取得勝訴判決使之成為判例，從而為今后的反補(bǔ)貼訴訟提供國內(nèi)法依據(jù)。

第二，相對(duì)于中國遭遇的反傾銷訴訟，反補(bǔ)貼案件數(shù)量較少，但是針對(duì)中國出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼案件立案比例迅速增高。1995年至2006年，全球?qū)θA反傾銷案件總量為539起，居世界第一。2004年全球反補(bǔ)貼案件數(shù)量為8起，針對(duì)中國的反補(bǔ)貼調(diào)查案件為3起，占全球總數(shù)的37.5%，2005年6起，針對(duì)中國的是1起，占16.7%，2006年3起，針對(duì)中國的為2起，占66.7%，2007年9起，針對(duì)中國的為8起，占88.9%。以上數(shù)據(jù)表明反補(bǔ)貼案件在總數(shù)上大大少于反傾銷案件，但是針對(duì)中國的反補(bǔ)貼立案比例卻不斷升高。

第三，遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的涉案產(chǎn)品比較集中，主要是賤金屬及其制品，塑料、橡膠及其制品。[2]

第四，對(duì)華的反補(bǔ)貼和反傾銷多為一并立案。反傾銷和反補(bǔ)貼同時(shí)立案，會(huì)不合理地重復(fù)計(jì)算補(bǔ)貼收益，使中國企業(yè)遭受“雙重打擊”。

二、中國面臨緊迫的反補(bǔ)貼形勢(shì)的原因分析

第一，中國在入世時(shí)承諾遵守《SCM協(xié)定》，放棄了發(fā)展中國家享有過渡期的特殊待遇。根據(jù)中國《加入議定書》第10條規(guī)定，中國應(yīng)通知WTO在其領(lǐng)土內(nèi)給予或維持的、屬《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（《SCM協(xié)定》）第一條含義內(nèi)的、按具體產(chǎn)品劃分的任何補(bǔ)貼，包括《SCM協(xié)定》第3條界定的補(bǔ)貼。所提供的信息應(yīng)盡可能具體，并遵循《SCM協(xié)定》第25條所提及的關(guān)于補(bǔ)貼問卷的要求。即根據(jù)WTO透明度原則的要求，中國有義務(wù)向WTO成員國公布國內(nèi)的補(bǔ)貼政策，以使他國能夠評(píng)估貿(mào)易影響并了解所通知的補(bǔ)貼計(jì)劃的運(yùn)作情況。且中國在《加入議定書》第10條中明確承諾，中國對(duì)國有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專項(xiàng)性補(bǔ)貼，中國應(yīng)自加入時(shí)起取消這些規(guī)定；否則，其他成員國完全有理由根據(jù)SCM協(xié)定對(duì)中國出口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。根據(jù)中國的入世承諾，在面對(duì)反補(bǔ)貼問題時(shí)，中國并不享有《SCM協(xié)定》第27條規(guī)定的緩沖期，缺乏足夠的時(shí)間和機(jī)會(huì)對(duì)補(bǔ)貼政策進(jìn)行全面的清理和調(diào)整，這使得中國在反補(bǔ)貼調(diào)查中處于不利地位。

第二，中國的主要貿(mào)易伙伴紛紛調(diào)整反補(bǔ)貼政策，為對(duì)中國提起反補(bǔ)貼調(diào)查掃清法律依據(jù)上的障礙。2004年，加拿大開始修訂針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的反傾銷和反補(bǔ)貼政策，將被調(diào)查的行業(yè)一律推定為市場(chǎng)導(dǎo)向性行業(yè)。[3]2005年7月，美國眾議院議長宣布旨在對(duì)中國商品征收反補(bǔ)貼稅的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》以255票：168票獲得通過，該法案將反補(bǔ)貼的適用范圍擴(kuò)大到中國等非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。該法案雖還未經(jīng)參議院通過，但發(fā)出的信號(hào)已經(jīng)十分明確，可以預(yù)見，美國在未來與中國的貿(mào)易摩擦中，除了動(dòng)用傳統(tǒng)的反傾銷、保障措施外，反補(bǔ)貼調(diào)查會(huì)被越來越多地運(yùn)用到貿(mào)易救濟(jì)中去。

第三，中國法律法規(guī)與WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》仍存在一定的沖突。長期以來，補(bǔ)貼一直是中國經(jīng)濟(jì)政策中的重要組成部分，中國加入WTO以后，根據(jù)《SCM協(xié)定》和透明度原則的要求，已經(jīng)對(duì)補(bǔ)貼措施進(jìn)行了清理和公布，但是中國無法一次性完全清理。在中國現(xiàn)存的補(bǔ)貼中，對(duì)于農(nóng)業(yè)和國有企業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼較為突出，往往成為他國對(duì)中國產(chǎn)品提起反補(bǔ)貼調(diào)查的口實(shí)。2007年2月2日，美國就中國的補(bǔ)貼政策正式向WTO提出申訴，墨西哥隨后加入，歐盟、日本、澳大利亞則以第三方的身份參與其中，此次申訴主要涉及中國有關(guān)補(bǔ)貼的法律、行政法規(guī)和規(guī)定，比如1999年國家稅務(wù)總局《外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》，2006年國家稅務(wù)總局、發(fā)改委《外商投資項(xiàng)目采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》，2007年修改后的《企業(yè)所得稅法》第25條與2004年《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》第13條等等。

三、中國在國際貿(mào)易中應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼措施的法律對(duì)策

（一）中國政府應(yīng)根據(jù)WTO《SCM協(xié)定》調(diào)整補(bǔ)貼政策

中國目前仍存在大量的對(duì)特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)進(jìn)行不規(guī)范的補(bǔ)貼的情形，其中許多是WTO明令禁止的補(bǔ)貼類型，如不改變目前一時(shí)一事一議一定的由行政主管部門任意決定對(duì)特定行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的做法，中國將在國際貿(mào)易中授以他國對(duì)原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼措施的口實(shí)。因此，中國政府亟須根據(jù)WTO《SCM協(xié)定》做出政策調(diào)整：進(jìn)一步淡化政府在補(bǔ)貼相關(guān)領(lǐng)域的作用，更多地發(fā)揮行業(yè)組織的自律和自我發(fā)展功能。依據(jù)《SCM協(xié)定》的規(guī)定，政府實(shí)施的直接財(cái)政資助和任何形式的價(jià)格支持，才成為補(bǔ)貼。立足于中國實(shí)際，目前必須處理好政府與國有企業(yè)的關(guān)系。中國政府給予國有企業(yè)的大量補(bǔ)貼事實(shí)上構(gòu)成《SCM協(xié)定》中的專向性補(bǔ)貼。政府在補(bǔ)貼領(lǐng)域的職能淡化以后，行業(yè)協(xié)會(huì)在反補(bǔ)貼中的重要作用就日益突出?！禨CM協(xié)定》第11條規(guī)定，確定對(duì)任何被指控的補(bǔ)貼的存在、程度和影響的調(diào)查，應(yīng)在收到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)或代表國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的書面申請(qǐng)后發(fā)起。這里的“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)代表”就是指的行業(yè)協(xié)會(huì)。韓國貿(mào)易協(xié)會(huì)在反補(bǔ)貼方面起到的作用值得中國借鑒。[4]

（二）制定完善的法律，規(guī)范各級(jí)政府的補(bǔ)貼行為

目前中國的確存在著名目繁多的補(bǔ)貼，而其中許多補(bǔ)貼是為WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》明令禁止的。2006年4月，中國提交給WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施委員會(huì)的首份補(bǔ)貼通報(bào)中，提到了78種中央政府提供的補(bǔ)貼，而被中國主要貿(mào)易伙伴指責(zé)頗多的地方政府的補(bǔ)貼更是不計(jì)其數(shù)，這些補(bǔ)貼往往內(nèi)容復(fù)雜、規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高，在國際貿(mào)易中對(duì)進(jìn)口國的市場(chǎng)造成擾亂，成為他國對(duì)中國產(chǎn)品提起反補(bǔ)貼調(diào)查的“口實(shí)”。中國作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的貿(mào)易大國，除了應(yīng)進(jìn)一步清理中國原有的與WTO的基本原則相悖的各項(xiàng)法律法規(guī)和政策以外，還應(yīng)該制定完善的法律來規(guī)范各級(jí)政府的補(bǔ)貼行為。對(duì)于WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中所規(guī)定的禁止性補(bǔ)貼（出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼），應(yīng)該逐步取消；對(duì)于可申訴補(bǔ)貼，應(yīng)根據(jù)《SCM協(xié)定》的規(guī)定，在數(shù)量和程度上嚴(yán)格控制，力求將從價(jià)補(bǔ)貼率控制在2%以內(nèi)；而對(duì)于不可申訴補(bǔ)貼如科研與開發(fā)（R&D）補(bǔ)貼、扶貧補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼、非專項(xiàng)性補(bǔ)貼，則應(yīng)該加大使用力度。目前，美國等國密切留意中國的補(bǔ)貼政策與法律規(guī)范，中國要想減少貿(mào)易糾紛，首先應(yīng)該嚴(yán)于律己。

（三）積極應(yīng)訴，運(yùn)用WTO爭端解決機(jī)制維護(hù)中國的正當(dāng)貿(mào)易利益

在發(fā)展對(duì)外貿(mào)易過程中，國家之間出現(xiàn)貿(mào)易糾紛與摩擦，屬于正?，F(xiàn)象，中國是發(fā)展中國家，國內(nèi)法制建設(shè)在很多方面仍不完善，遭到他國起訴難以避免，我們要以客觀冷靜的心態(tài)面對(duì)。隨著中國在國際貿(mào)易中的參與程度越來越高，外國針對(duì)中國產(chǎn)品提出的反補(bǔ)貼調(diào)查也呈上升趨勢(shì)，我們應(yīng)該認(rèn)真做好應(yīng)訴準(zhǔn)備，爭取有利的結(jié)果，減少可能造成的損失。

第一，為了提高反補(bǔ)貼訴訟的勝訴率，中國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理相關(guān)法律事務(wù)，有效保護(hù)國內(nèi)受損產(chǎn)業(yè)。中國目前缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)處理反補(bǔ)貼訴訟的法律事務(wù)，在應(yīng)對(duì)國外反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)常常處于被動(dòng)地位。因此，中國目前迫切需要建立并完善產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查和反補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)，只有擁有符合爭端解決機(jī)制要求的機(jī)構(gòu)，我們才能在反補(bǔ)貼訴訟中變不利為有利。

第二，一旦中國產(chǎn)品受到他國的反補(bǔ)貼立案調(diào)查，企業(yè)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，配合相關(guān)國家的調(diào)查取證工作。美國對(duì)于原產(chǎn)于中國的銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的案例的終裁結(jié)果就充分說明了企業(yè)積極應(yīng)訴的重要性。在該案中，一直積極應(yīng)訴的金東紙業(yè)由初裁時(shí)的20.35%的反補(bǔ)貼稅率降低至終裁的7.4%，而晨鳴紙業(yè)由于放棄訴訟，被征收的反補(bǔ)貼稅率由初裁時(shí)的10.90%上升至終裁的44.25%。除了涉案企業(yè)以外，行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)該最大限度地發(fā)揮配合調(diào)查、組織應(yīng)訴的職能。

第三，認(rèn)真研究WTO爭端解決機(jī)制的程序，充分利用該程序維護(hù)中國的貿(mào)易利益。WTO的爭端解決機(jī)制包括磋商程序、專家組程序、上訴程序、執(zhí)行程序等，往往歷時(shí)2～3年，并且一般不溯及既往，這對(duì)于被訴方無疑是有利的。中國政府和涉訴企業(yè)應(yīng)該充分利用這段時(shí)間，在磋商過程中，應(yīng)盡可能地要求對(duì)方提供充分、詳細(xì)的起訴意見、理由及證據(jù)，以便被訴企業(yè)能夠提出針對(duì)性的申辯。如果通過磋商仍無法解決爭議，案件提交DSB進(jìn)行調(diào)查裁決，我方應(yīng)積極參與調(diào)查程序，及時(shí)調(diào)整訴訟策略，爭取在訴訟中取得主動(dòng)。另外，我們還可以借鑒美國等國應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于其中成功應(yīng)訴的典型加大研究力度，分析取勝之匙。

第四，堅(jiān)決抵制WTO成員方采取雙重救濟(jì)措施。上文分析中國面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查的特點(diǎn)時(shí)已經(jīng)指出，一些國家采用“雙反合并”的方式對(duì)中國企業(yè)進(jìn)行“雙重打擊”，這種對(duì)同一出口產(chǎn)品的同一損害后果采取雙重救濟(jì)措施的做法是完全違反WTO反傾銷和反補(bǔ)貼規(guī)則的。GATT在1994年增補(bǔ)的第6條第5款規(guī)定：在任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何締約方領(lǐng)土?xí)r，不得同時(shí)征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅，以彌補(bǔ)傾銷或出口補(bǔ)貼所造成的相同情況。按照這一規(guī)則，如果某一進(jìn)口產(chǎn)品同時(shí)存在傾銷和補(bǔ)貼問題，那么對(duì)由于傾銷或補(bǔ)貼造成的相同損害后果，進(jìn)口成員方只能選擇采取或征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅，而不得同時(shí)既征收反傾銷稅，又征收反補(bǔ)貼稅。[5]因此，在中國產(chǎn)品遭到“雙反合并”的調(diào)查時(shí)，中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)在訴訟中據(jù)理力爭，堅(jiān)決抵制他國對(duì)中國的同一出口產(chǎn)品就同一損害后果采取雙重救濟(jì)措施。

[1]郭策.當(dāng)前貿(mào)易摩擦的熱點(diǎn)——反補(bǔ)貼及其在WTO的訴訟[EB/OL].http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/da/201111/20111107807 863.html，2012-12-10.

[2]秦玉孌，郭桂環(huán).遭遇反補(bǔ)貼后的冷思考[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（1）.

[3]孫曉芳.國際金融危機(jī)下的反補(bǔ)貼態(tài)勢(shì)與應(yīng)對(duì)原則[J].沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（3）.

[4]明潔.論《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》及反補(bǔ)貼調(diào)查的應(yīng)對(duì)措施[J].對(duì)外貿(mào)易，2008（2）.

[5]鄧芳.美國對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查及我國對(duì)策建議[J].商業(yè)研究，2009（4）.