朱漢卿，程勇慶

(1.湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽 441053;2.襄陽市樊城區(qū)太平店鎮(zhèn)教育管理委員會，湖北 襄陽 441131)

具體行政行為合法性審查原則又叫合法性審查原則。它是我國人民法院審理行政案件時的基本原則，與“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則”、“當(dāng)事人法律地位平等原則”、“辯護(hù)原則”等原則不同，是行政訴訟所特有的與民事訴訟和刑事訴訟相比一個截然不同的審判原則。該原則也不是行政訴訟的學(xué)理原則，而是行政訴訟的法定原則，因為它直接來源于《行政訴訟法》第5 條:“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”

顧名思義，具體行政行為合法性審查原則是指人民法院審理行政案件時，只對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查并做出裁判的制度。該原則貫穿人民法院審判行政案件的全過程。根據(jù)有關(guān)行政訴訟目的學(xué)說的解說，即行政訴訟的目的主要在于保護(hù)作為相對人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督、制約行政權(quán)。［1］我們可以看出，具體行政行為合法性審查原則不僅體現(xiàn)了我國法院在行政訴訟中對公民權(quán)利救濟(jì)的范圍和程度，也體現(xiàn)了人民法院對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約的廣度和深度。

一、具體行政行為合法性審查原則的內(nèi)涵解讀

單從《行政訴訟法》第5 條的規(guī)定來看，具體行政行為合法性審查原則可謂是一個簡單得不能再簡單的行政訴訟原則。但由于該原則貫穿行政訴訟立案、受理、審理、判決和執(zhí)行等所有環(huán)節(jié)，加之《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》的許多規(guī)定和它聯(lián)系得非常緊密，所以，具體行政行為合法性審查原則實際上有著非常豐富的內(nèi)涵。

(一) 具體行政行為合法性審查的對象

《行政訴訟法》第12 條第2 款規(guī)定:“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令?！薄缎姓V訟法》第54 條規(guī)定:“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決:(1)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(2)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為:主要證據(jù)不足的;適用法律、法規(guī)錯誤的;違反法定程序的;超越職權(quán)的;濫用職權(quán)的。”可以說，這兩條規(guī)定從另外一個角度對《行政訴訟法》第5 條的含義進(jìn)行了詮釋，即人民法院合法性審查的對象是具體行政行為。

首先，人民法院只審查行政機(jī)關(guān)的行為而不審查行政相對人的行為。這和民事訴訟有很大的區(qū)別。在民事訴訟中，人民法院既對被告的行為進(jìn)行審查，又對原告的行為進(jìn)行審查。但行政訴訟和民事訴訟不一樣，行政訴訟中的被告是恒定的，行政機(jī)關(guān)不享有反訴權(quán)，雙方爭議的焦點在于行政機(jī)關(guān)對相對人做出的具體行政行為是否合法，因此，人民法院只審查行政機(jī)關(guān)的行為?！皩彶橄鄬θ诵袨槭欠窈戏?，是行政機(jī)關(guān)實施行政行為必須弄清楚的問題，而不是行政訴訟的任務(wù)?！保?］

其次，人民法院只審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而不審查行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)的行為可以分為兩種:具體行為和抽象行為。具體行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或其它組織，就特定的具體事項，做出的有關(guān)該公民、法人或其它組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。而抽象行為是指國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，包括行政立法行為和制定其它規(guī)范性文件的行為。具體行政行為合法性審查也就意味著人民法院只受理相對人針對具體行政行為的訴訟，只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查和判決，而對相對人對行政立法行為和制定其它規(guī)范性文件的行為的起訴，既不受理，更不會審理和判決。

(二) 具體行政行為合法性審查的強(qiáng)度

具體行政行為合法性審查到底僅限于具體行政行為的合法性，不能審查具體行政行為的合理性，還是既審查具體行政行為的合法性又審查具體行政行為的合理性?這就是具體行政行為合法性審查的強(qiáng)度問題。有的學(xué)者又稱之為具體行政行為合法性審查的范圍。具體行政行為合法性審查的強(qiáng)度或范圍基本上就涉及合法性和合理性這兩方面。因為行政合法性原則和行政合理性原則是行政法的兩大基本原則之一，任何行政行為都應(yīng)當(dāng)經(jīng)受得起合法與否或合理與否的檢驗。

既然所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)經(jīng)受得起合法與否或合理與否的檢驗，那么是不是人民法院在進(jìn)行司法審查的時候既可以審查具體行政行為的合法性又可以審查具體行政行為的合理性呢?不是。人民法院在進(jìn)行司法審查的時候原則上只可以審查具體行政行為的合法性。因為行政訴訟既可以說是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，也可以說是司法權(quán)對行政權(quán)的一定限度的干預(yù)。根據(jù)權(quán)力分立和制衡的學(xué)說，司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)必須保持在一定的限度內(nèi)，否則司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的平衡狀態(tài)將被打破。［3］因此，對行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項，司法機(jī)關(guān)無管轄權(quán)。這也就是說，具體行政行為合法性審查原則上僅限于具體行政行為的合法性，不涉及具體行政行為的合理性。對此，我們從《行政訴訟法》54 條的規(guī)定可以看出來:“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決:(1)具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。(2)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為:主要證據(jù)不足的;適用法律、法規(guī)錯誤的;違反法定程序的;超越職權(quán)的;濫用職權(quán)的。(3)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。(4)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”當(dāng)然，對于該條第(4)款的規(guī)定到底屬于合法性審查還是屬于合法性審查的例外，即合理性審查，學(xué)者們還有一定的爭議。［4］

(三) 具體行政行為合法性審查的依據(jù)

具體行政行為合法性中的“法”如何理解呢?毫無疑問，這里的“法”是指廣義的法，但又不是指所有的由國家機(jī)關(guān)制定的由國家強(qiáng)制力保障實施的規(guī)范性文件。準(zhǔn)確的說，具體行政行為合法性審查以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)，同時參照規(guī)章。因為《行政訴訟法》第52 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！钡?3 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者裁決?！痹撘?guī)定表明，具體行政行為合法性審查以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)，而對于規(guī)章，在它和法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)相一致時就予以適用，如果不符合或者抵觸的就不予適用。

(四) 具體行政行為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)、方式和結(jié)果

具體行政行為合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定在《行政訴訟法》第4 條和第54 條中?！缎姓V訟法》第4 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。事實和法律是具體行政行為合法性審查的宏觀標(biāo)準(zhǔn)。再看微觀標(biāo)準(zhǔn)?！薄缎姓V訟法》第54 條規(guī)定:“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決:第一，具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。第二，具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為:(1)主要證據(jù)不足的;(2)適用法律、法規(guī)錯誤的;(3)違反法定程序的;(4)超越職權(quán)的;(5)濫用職權(quán)的。第三，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。第四，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”從以上規(guī)定可以看出，具體行政行為合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)被分為兩類。一類是合法的具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn):“證據(jù)確鑿”、“適用法律、法規(guī)正確”、“符合法定程序”，即一個具體行政行為同時符合這三者才是合法行政行為。另一類是違法的具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn):“主要證據(jù)不足”、“適用法律、法規(guī)錯誤”、“違反法定程序”、“超越職權(quán)”、“濫用職權(quán)”、“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)”、“行政處罰顯失公正”，即一個具體行政行為只要存在以上任何瑕疵就屬于違法行政行為。

具體行政行為合法性審查以公開、開庭審理為基本方式;但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的案件，不予公開;上訴審中事實清楚的案件，可以實行書面審理。具體行政行為合法性審查的方式規(guī)定在《行政訴訟法》第45 條、第46 條和第59 條中。第45 條規(guī)定:“人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外?！钡?6 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)?！钡?9 條規(guī)定:“人民法院對上訴案件，認(rèn)為事實清楚的，可以實行書面審理?！币陨弦?guī)定表明，具體行政行為合法性審查以公開、開庭審理為基本方式;但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的案件，不予公開;上訴審中事實清楚的案件，可以實行書面審理。上述規(guī)定還表明，行政訴訟和民事訴訟、行政訴訟不同，不存在簡易程序，必須組成合議庭開庭審理。這樣能夠更有效的保護(hù)相對人的合法權(quán)益，保障公共利益的實現(xiàn)。

合法性審查的結(jié)果指人民法院經(jīng)過開庭審理后根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章、參照規(guī)章對具體行政行為合法性審查后的處理決定。對具體行政行為合法性審查的結(jié)果我們應(yīng)該從以下兩個方面來理解:首先，法院經(jīng)過審理后，根據(jù)案件的具體情況進(jìn)行判決。從判決的類型上看，根據(jù)《行政訴訟法》第54 條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以作出維持判決、撤銷或部分撤銷并可責(zé)令重新作出具體行政行為的判決、履行判決和變更判決;根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》的56 條、57條的規(guī)定，人民法院可以作出駁回原告訴訟請求的判決和確認(rèn)合法、有效或確認(rèn)違法、無效的判決。其次，《行政訴訟法》第50 條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。行政訴訟中雙方矛盾的焦點在于爭議具體行政行為的合法性，牽涉到公共利益，不僅行政相對人無權(quán)處分爭議具體行為，而且根據(jù)行政行為公定力原理，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)處分爭議具體行為。所以，行政訴訟不適用調(diào)解。

二、對具體行政行為合法性審查原則的質(zhì)疑

(一)“特定對象”、“單方行為”是否屬于界定具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)

對具體行政行為的理解，學(xué)理上比較多。比如張正釗教授認(rèn)為，具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)過程中，針對特定人或特定事件作出影響對方權(quán)益的具體決定或措施的行為。［5］姜明安、皮純協(xié)教授認(rèn)為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實施的行政行為。［6］

真正最具權(quán)威的解釋是1991 年最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見(試行)》中對“具體行政行為”所作的司法解釋，即“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。盡管上述文件已經(jīng)被廢止，對具體行政行為的不適當(dāng)?shù)亩x也被刪去了，［7］但是仍然被廣大學(xué)者們作為論述相關(guān)問題的依據(jù)。畢竟該解釋是對具體行政行為的官方、權(quán)威解釋。但是，不管是學(xué)理解釋也好，還是最高人民法院曾經(jīng)的權(quán)威解釋也好，都存在很明顯的問題。

首先，“特定”不應(yīng)該成為界定具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，而是一個相對的概念。最高人民法院將“具體行政行為”限定于“特定”的事項和人這一范圍內(nèi)是欠妥當(dāng)?shù)摹Ｌ囟ㄅc不特定是相對而言的，在它們之間很難找到一個絕對的可操作的標(biāo)準(zhǔn)，它們之間是一種辯證關(guān)系。人和事項都同時是有特定與不特定的兩種不同屬性，在某種情況下表現(xiàn)為特定，在另外的情況下則可能表現(xiàn)為不特定。以“特定”來界定“具體行政行為”，無疑是不嚴(yán)格和不科學(xué)的。

其次，并非只有“單方行為”才是“具體行政行為”。單方行為是相對雙方行為而言的，它是指僅僅依靠行政機(jī)關(guān)單方面意思表示即可成立的行政行為。根據(jù)抽象行為、具體行為的二分法，除開抽象行為之外的行政行為都是具體行為。因此，在行政行為中，行政機(jī)關(guān)除了單方行為外，還存在一種只有與相對人達(dá)成合意才能成立的行政行為，如行政合同等行為。它無疑屬于具體行為的范疇。如果將“具體行政行為”僅局限于單方行為，顯然縮小了具體行政行為的范圍。

當(dāng)然，對具體行政行為的學(xué)理上、法律上定義的缺陷存在，并不必然妨礙我們對具體行政行為合法性審查原則的貫徹落實。根據(jù)行政行為的抽象行為、具體行為的二分法，我們應(yīng)該認(rèn)定，除開抽象行政行為之外的行政行為都是具體行政行為，都是人民法院司法審查的對象。

(二) 對顯失公正的行政處罰的司法審查到底是合法性審查還是合法性審查的例外——合理性審查

根據(jù)《行政訴訟法》第54 條的規(guī)定，人民法院對行政處罰顯失公正的，可以判決變更。對顯失公正的行政處罰行為的司法審查到底是合法性審查，還是合法性審查的例外即合理性審查，有三種不同的觀點。一種認(rèn)為屬于合理性審查的范圍，是合法性審查的例外;另一種認(rèn)為屬于合法性范圍;第三種觀點認(rèn)為部分屬于合法性問題部分屬于合理性問題。這三種觀點盡管都有一定的道理，但真正符合法律的本意的只能是其中的一種，即該審查屬于合法性審查的范圍。原因如下:

首先，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56 條第2 款規(guī)定:“被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。”而且這里面沒有“但書”的規(guī)定。這也就意味著，人民法院審查具體行為，只審查合法性，不審查合理性?！缎姓V訟法》第54 條規(guī)定的“人民法院對行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，同樣屬于合法性審查，不屬于合法性審查的例外。

其次，我們應(yīng)該將合法性審查、合理性審查和合法性的價值判斷、合理性的價值判斷區(qū)分開來。這是兩組互不相同的概念。我們對任何一個行政行為進(jìn)行審查的過程實際上就是一個價值判斷的過程。根據(jù)行政合法性原則和行政合理性原則，價值判斷往往包括兩個方面，合法與否的價值判斷與合理與否的價值判斷。具體到自由裁量行政行為來說，法院在對其進(jìn)行審查的時候，往往同時要進(jìn)行合法與否的價值判斷與合理與否的價值判斷——這是一個自由裁量權(quán)問題的兩個方面。判斷它到底是既合法又合理，還是雖然合法但不合理，還是既不合法又不合理。這種價值判斷是作出最終判決的前提，也是作出最終判斷的必經(jīng)的認(rèn)知過程。自然而然，我們不能把這種必經(jīng)的價值判斷過程簡單地歸結(jié)為合理性審查或者既叫合法性審查又叫合理性審查。

其三，顯失公正的行政處罰對公民合法權(quán)益造成不正當(dāng)?shù)那趾?，背離了法律法規(guī)的立法目的和基本原則。行政處罰是一種強(qiáng)制性非常突出的、能夠直接影響人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)這兩項公民最基本權(quán)利的行政行為。從結(jié)果上看，顯失公正的行政處罰不僅直接違反有關(guān)法律法規(guī)，而且也造成對合法權(quán)益的不正當(dāng)侵害。民主制度下的法律制度是保護(hù)一切合法權(quán)益的，不僅包括保護(hù)守法者的合法權(quán)益，同時也包括保護(hù)違法者的合法權(quán)益，一切對合法權(quán)益不正當(dāng)或無理由的侵害行為都是非法的。不僅如此，根據(jù)行政法的要求，行政機(jī)關(guān)在處理具體案件時，不僅適用法律法規(guī)明文的具體規(guī)范，同時要適用法律法規(guī)的抽象規(guī)范。這也就是說，行政處罰要以法律法規(guī)的立法目的和原則為指導(dǎo)，在法定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度內(nèi)尋求一個最適宜的處罰。況且，顯失公正的行政處罰也背離了法律法規(guī)的立法目的和基本原則。因此顯失公正的的行政處罰盡管從形式上看未違反法律規(guī)范，但違背了作為規(guī)范的來源與根據(jù)的立法目的和基本原則。這樣的處罰就從根本上無任何合法性可言。

(三) 具體行為合法性審查原則并不排斥人民法院對規(guī)章和其他規(guī)范性文件等抽象行為的表現(xiàn)形式有一定的審查權(quán)

如前文所述，無論從字面上理解，還是從《行政訴訟法》第12 條、第54 條的規(guī)定上理解，具體行為合法性審查原則都意味著法院的審查對象僅限于具體行為，不及于抽象行為。這一點也是目前大多數(shù)學(xué)者所形成的共識。照理說，規(guī)章和其他規(guī)范性文件屬于抽象行為的一種表現(xiàn)形式，自然不屬于人民法院的審查范圍。但是在認(rèn)真審視《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》后，我們可以發(fā)現(xiàn)，具體行政行為合法性審查以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù)，同時參照規(guī)章。法院不審查就無從知曉規(guī)章是否合法，是否可以參照。因此，這實際上意味著人民法院對規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件有一定程度上的審查權(quán)。

《行政訴訟法》第53 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者裁決?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第62 條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。”

據(jù)此，我們應(yīng)作如此理解。首先，法院在裁判案件的時候，有權(quán)利也有義務(wù)對作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)章和其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。因為對于行政機(jī)關(guān)來說，實施具體行政行為的時候應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，不僅要依據(jù)法律法規(guī)，還要依據(jù)規(guī)章和其他規(guī)范性文件。所以，具體行政行為極有可能依據(jù)的是規(guī)章或其他規(guī)范性文件。如果行政機(jī)關(guān)的行為依據(jù)的是法律法規(guī)，法院在審查的時候，無權(quán)對法律法規(guī)進(jìn)行審查;如果行政機(jī)關(guān)的行為依據(jù)的是規(guī)章或規(guī)章以下的規(guī)范性文件，法院在審查的時候，則有義務(wù)對規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。其次，人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務(wù)院作出解釋或者裁決。其三，對于違法的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，人民法院無權(quán)宣布其違法。其四，人民法院經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)章及其他規(guī)范性文件合法有效的，可以引用。

至此，我們可以得出結(jié)論，具體行為合法性審查原則并不排斥人民法院對規(guī)章和其他規(guī)范性文件等抽象行為的表現(xiàn)形式的合法性有一定的審查權(quán)。

(四) 具體行政行為合法性審查原則與《行政訴訟法》第38 條、《行政復(fù)議法》第7 條、第28 條的沖突 無法解決

首先來看具體行政行為合法性審查原則與《行政訴訟法》第38 條、《行政復(fù)議法》第7 條的沖突。

如前所述，具體行政行為合法性審查的對象僅僅及于具體行政行為而不及于抽象行政行為。而《行政復(fù)議法》7 條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請:國務(wù)院部門的規(guī)定;縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”加之《行政訴訟法》第38 條規(guī)定:“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15 日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起15 日內(nèi)向人民法院提起訴訟?！比绱艘粊恚蜁a(chǎn)生彼此不相協(xié)調(diào)的問題。如果申請人不服的是復(fù)議機(jī)關(guān)的抽象行為附帶性復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作為也是針對事關(guān)抽象行為附帶性審查申請的逾期不作為，申請人是否可以起訴?對申請人的起訴法院應(yīng)否受理?如果受理，法院應(yīng)當(dāng)作出什么樣的裁決和判決?

再看具體行政行為合法性審查原則與《行政訴訟法》第38 條、《行政復(fù)議法》第28 條的沖突。

同樣如前所述，具體行政行為合法性審查的強(qiáng)度僅僅及于行政行為的合法性而不及于行政行為的合理性。而根據(jù)《行政復(fù)議法》28 條的規(guī)定:“復(fù)議機(jī)關(guān)不僅有權(quán)對具體行為的合法性進(jìn)行審查，還有權(quán)對明顯不當(dāng)?shù)木唧w行為確認(rèn)違法、撤銷和變更?！奔又缎姓V訟法》第38 條規(guī)定:“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15 日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起15 日內(nèi)向人民法院提起訴訟?！比绱艘粊恚舜酥g就存在明顯的沖突之處。因為復(fù)議機(jī)關(guān)不僅有權(quán)對具體行為的合法性進(jìn)行審查，還有權(quán)對明顯不當(dāng)?shù)木唧w行為確認(rèn)違法、撤銷和變更。那么，如果申請人不服的復(fù)議決定是關(guān)于行政行為合理性的復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作為也是針對事關(guān)行政行為合理性申請的逾期不作為，申請人是否可以起訴?對申請人的起訴法院應(yīng)否受理?如果受理，法院應(yīng)當(dāng)作出什么樣的裁決和判決?

從表面上看，上述兩種沖突中的問題很好回答:申請人有權(quán)起訴，他只要對復(fù)議機(jī)關(guān)的行為不服，或者復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作為，就可以起訴復(fù)議機(jī)關(guān)，因為這是法律賦予他們的權(quán)利;但法院無權(quán)受理，或者法院受理后裁定駁回起訴，因為這是受案范圍及具體行政行為合法性審查原則所致。但這樣一來，問題又出現(xiàn)了，一種本該享有的權(quán)利，前一種法律肯定，后一種法律否定，難逃“畫餅充饑”、“折騰當(dāng)事人”、“不莊重、不嚴(yán)肅”的嫌疑。

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