□文/李云海官 珅

（1.海南師范大學(xué)；2.海南省財(cái)政廳 海南·?？冢?/p>

自2010年海南建設(shè)國(guó)際旅游島以來(lái)，旅游市場(chǎng)得到快速發(fā)展，旅游人數(shù)不斷增加，旅游服務(wù)質(zhì)量也有一定程度的提高。但是，海南旅游市場(chǎng)的不均衡發(fā)展依舊沒(méi)有得到根本性改變，傳統(tǒng)意義上的東部旅游市縣依舊占據(jù)著核心地位，而西部和中部市縣的旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)沒(méi)有明顯起色，究其原因，在于長(zhǎng)期以來(lái)縣域旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的不均衡，及縣域旅游發(fā)展定位、發(fā)展模式的不明確等。本文試圖從公共財(cái)政支持的角度，探討縣域旅游發(fā)展模式問(wèn)題，為旅游市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展提供思路。

一、海南各市縣縣域旅游發(fā)展綜述

目前，海南省各市縣政府為了推動(dòng)本地旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛加大政府干預(yù)力度，加快旅游產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：

1、政府應(yīng)當(dāng)加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善旅游環(huán)境。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是提高旅游服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是擴(kuò)展旅游市場(chǎng)的關(guān)鍵。根據(jù)市縣政府網(wǎng)站公布的消息，市縣政府更傾心于投資環(huán)境建設(shè)，紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，完善旅游配套設(shè)施，確保旅游景點(diǎn)路通、水通和電通。2010年以來(lái)，?？谑姓疄榱酥С帧班l(xiāng)村游”項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目自然村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，投資建設(shè)道路，改善電力設(shè)施，對(duì)水資源進(jìn)行治理，完善旅游投資環(huán)境。定安縣政府為了加強(qiáng)南麗湖旅游景區(qū)建設(shè)，投入大量資金，治理南麗湖周邊水系，純潔湖水質(zhì)量，改善旅游環(huán)境。瓊海市政府投資大量資金，用于“白石嶺”周邊道路建設(shè)，確保周邊官塘溫泉旅游區(qū)、紅色娘子軍景區(qū)道路暢通無(wú)阻。三亞政府對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注度一直居全省之首，在旅游基礎(chǔ)設(shè)施的投入也最多，構(gòu)建完整的沿海旅游景區(qū)道路，確保景區(qū)道路暢通，加快旅游扶持力度。

2、加大旅游企業(yè)扶持力度，加快旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)。旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)市場(chǎng)化較高的產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。世界各國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究表明，吸引有實(shí)力的企業(yè)參與旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)及市場(chǎng)運(yùn)作，能快速提高旅游市場(chǎng)質(zhì)量，提升旅游服務(wù)水平。目前，海南省各市縣政府政策性支持重點(diǎn)，在于實(shí)施招商引資，通過(guò)提供優(yōu)惠措施，加大引資力度，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量。三亞市政府出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠措施，吸引希爾頓、萬(wàn)豪等國(guó)際知名旅游企業(yè)參與三亞酒店建設(shè)，提供高質(zhì)量的酒店服務(wù)，提高服務(wù)水平。瓊海市政府充分利用博鰲亞洲論壇的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外大型旅游企業(yè)參與旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)，豐富旅游產(chǎn)品線，實(shí)現(xiàn)旅游服務(wù)產(chǎn)品的多元化。海口市政府公布旅游發(fā)展總體規(guī)劃，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外大型旅游企業(yè)加盟，共同打造“四宜”旅游發(fā)展文化。而希爾頓、海航等酒店企業(yè)的加盟，為?？趧?chuàng)建了新的旅游發(fā)展環(huán)境。萬(wàn)寧市政府聯(lián)合體育總局，邀請(qǐng)沖浪企業(yè)加盟，以政府投資推動(dòng)，開(kāi)發(fā)沙灘沖浪旅游項(xiàng)目，提高旅游知名度。

3、加大旅游項(xiàng)目規(guī)劃力度，合理布局，提高旅游長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。旅游基礎(chǔ)理論研究表明，旅游發(fā)展規(guī)劃是旅游發(fā)展的核心，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施。海南省各市縣在旅游發(fā)展規(guī)劃方面，均投入大量資金，做好長(zhǎng)期性發(fā)展規(guī)劃，謀求長(zhǎng)期性發(fā)展空間。?？谑姓凇笆濉卑l(fā)展規(guī)劃中，對(duì)今后10年旅游發(fā)展方向提出具體要求。三亞市政府邀請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)三亞“十二五”期間旅游發(fā)展重點(diǎn)及發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃，確保旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代成功。文昌、陵水等其他市縣政府，依據(jù)地區(qū)特色，突出地區(qū)旅游資源的特殊性，實(shí)施差異化旅游發(fā)展策略，確保旅游產(chǎn)品核心競(jìng)爭(zhēng)力。

二、海南縣域旅游發(fā)展中財(cái)政投資不明確的原因

在海南縣域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政資金均有介入，并一定程度上推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高旅游服務(wù)水平。然而，由于財(cái)政資金注入方向不明確，其直接作用并不明顯。

1、財(cái)政資金投入主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，內(nèi)容較為單一。當(dāng)前，作為推動(dòng)海南地方旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政主體，市縣政府財(cái)政資金投入主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，主要有修建旅游景區(qū)道路、擴(kuò)大旅游接待能力的車站、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等。由于道路、車站和機(jī)場(chǎng)等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，企業(yè)投資意愿不足。政府以財(cái)政資金注入等方式，能有效解決公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，也符合財(cái)政資金投入原則。然而，旅游是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及投資層面較多，市縣政府資金大量用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，其投資方向過(guò)于單一，對(duì)地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的影響也十分有限，不利于實(shí)現(xiàn)縣域旅游經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期性發(fā)展。

2、財(cái)政資金注入機(jī)制不明確。目前，關(guān)于市縣財(cái)政資金注入的研究，尚未形成規(guī)范的體系，市縣政府尚未形成明確的投資途徑和投資方式。海南省許多市縣政府對(duì)財(cái)政資金的投入，主要依靠政府的關(guān)注重點(diǎn)安排。由于市縣政府管理職能較寬，涉及民生支出領(lǐng)域較多，用于旅游發(fā)展上的資金投入較少。在市縣旅游市場(chǎng)投入方面，由于沒(méi)有完善的投入機(jī)制，市縣政府的資金投入，主要表現(xiàn)在推介旅游品牌宣傳上。如海口、三亞、五指山市政府每年均在全國(guó)一些重點(diǎn)省份舉行旅游推介會(huì)，向當(dāng)?shù)厝罕娊榻B海南市縣旅游資源，開(kāi)拓潛在旅游市場(chǎng)。市縣政府這種各自為政的旅游投資方式，對(duì)旅游市場(chǎng)的影響究竟有多大，其效能如何等，均值得思考。因而，加強(qiáng)市縣財(cái)政資金投資機(jī)制研究，是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題，也是一個(gè)值得研究人員研究的重要課題。

3、財(cái)政資金對(duì)旅游企業(yè)的影響不明顯。在成熟的旅游市場(chǎng)中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體主要是企業(yè)。企業(yè)依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)開(kāi)發(fā)科學(xué)合理的旅游項(xiàng)目，來(lái)吸引消費(fèi)者，進(jìn)而提高旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)資金籌集及資金運(yùn)用，主要來(lái)源于投資主體和市場(chǎng)供給。這種資金籌集模式，使得市場(chǎng)成為企業(yè)的主要資金來(lái)源，企業(yè)為了發(fā)展壯大，必須遵照市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律運(yùn)作，以競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資本增值。由于海南市縣旅游市場(chǎng)較小，發(fā)展空間不足，資金量較少，具有一定的局限性，因而嚴(yán)重制約旅游市場(chǎng)發(fā)展。而財(cái)政資金由于缺乏相應(yīng)的進(jìn)入渠道，無(wú)法直接注入企業(yè)，這是導(dǎo)致政府對(duì)旅游市場(chǎng)調(diào)控較弱的原因，也是制約市縣旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要影響因素。

三、加大公共財(cái)政支持力度，提高海南縣域旅游發(fā)展水平

1、設(shè)立市縣旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，支持旅游企業(yè)發(fā)展。在海南市縣旅游市場(chǎng)中，除了海口和三亞有大型旅游企業(yè)駐足之外，其他市縣旅游企業(yè)一般規(guī)模較小，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。雖然各市縣政府采取招商引資措施，吸引國(guó)內(nèi)外大型旅游企業(yè)參與市縣旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，然而效果并不明顯。本地旅游企業(yè)由于受資金及市場(chǎng)制約，一直沒(méi)有形成規(guī)模，無(wú)法實(shí)現(xiàn)旅游跨越式發(fā)展。為此，由財(cái)政出資設(shè)立市縣旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)旅游企業(yè)及旅游項(xiàng)目實(shí)施補(bǔ)貼，是一種可行之道。財(cái)政部門設(shè)置的專項(xiàng)資金，必須具有專門用途，專項(xiàng)用于旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)與擴(kuò)展，其資助內(nèi)容包括老景點(diǎn)擴(kuò)展、新景點(diǎn)開(kāi)發(fā)、旅游創(chuàng)新等。對(duì)于旅游景點(diǎn)擴(kuò)展，由于其投資成本較大，資金回收期較長(zhǎng)，還債壓力較大，許多旅游企業(yè)受資金制約，不愿意投資景點(diǎn)擴(kuò)展業(yè)務(wù)。專項(xiàng)資金的設(shè)立，能有效解決旅游企業(yè)資金壓力問(wèn)題。對(duì)于符合發(fā)展規(guī)劃的景點(diǎn)擴(kuò)展行為，給予專項(xiàng)資金支持，緩解企業(yè)資金壓力，確保景點(diǎn)擴(kuò)展行為的成功。對(duì)于新景點(diǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，可采取分類資助原則，實(shí)施資金支持。對(duì)于新景點(diǎn)旅游設(shè)施建設(shè)，遵循適時(shí)配套原則，按照資金配比比率，實(shí)施資金支持，確保新旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成功。對(duì)于旅游創(chuàng)新項(xiàng)目，由于其風(fēng)險(xiǎn)較大，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不可避免。加大財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)力度，鼓勵(lì)旅游創(chuàng)新，確保旅游方式創(chuàng)新。對(duì)于海口市、三亞市這種旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)較為完善的市縣，專項(xiàng)資金支持力度將主要投入到旅游新景點(diǎn)開(kāi)發(fā)上。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金支持，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)新景點(diǎn)，豐富旅游產(chǎn)品線。當(dāng)然，由于財(cái)政資金源于稅收，是公共資金，其資金用途及投入領(lǐng)域有一定的限制。財(cái)政資金的支持，不能成為企業(yè)旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的資金主體，只能是配套資金，且這種資金支持必須符合市縣旅游發(fā)展規(guī)劃要求，以擴(kuò)大市縣旅游市場(chǎng)為目的。在資金投放過(guò)程中，一定要規(guī)避部分旅游企業(yè)人為套取財(cái)政資金的行為，確保資金安全。

2、設(shè)立旅游人才培育專項(xiàng)資金，培育旅游人才。研究人員對(duì)國(guó)內(nèi)外旅游發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展歷程進(jìn)行研究表明，人才是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命力，是核心競(jìng)爭(zhēng)力。加快人才引進(jìn)力度，能快速提高旅游服務(wù)質(zhì)量。加快人才培育力度，能有效改善人才結(jié)構(gòu)，提高人才競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)今，旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人才培養(yǎng)，主要依靠旅游企業(yè)培養(yǎng)。企業(yè)通過(guò)不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，來(lái)吸引人才、培養(yǎng)人才，進(jìn)而改變?nèi)瞬沤Y(jié)構(gòu)，提高人才競(jìng)爭(zhēng)力。海南市縣旅游企業(yè)受收入水平限制，其主動(dòng)培育旅游人才的動(dòng)力不足，導(dǎo)致旅游人才缺乏，人才競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。以財(cái)政投入設(shè)立旅游專項(xiàng)資金，助力旅游市場(chǎng)，能加快旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，加速旅游市場(chǎng)發(fā)展。政府設(shè)立的旅游專項(xiàng)資金，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)資金與政府資金的有效融合，共同助力海南旅游市場(chǎng)的發(fā)展。借鑒國(guó)內(nèi)其他省份的成功經(jīng)驗(yàn)，政府提供的旅游專項(xiàng)資金可以用于資助高端旅游人才的安家費(fèi)等支出，確保高端人才居者有其屋，解決其后顧之憂。企業(yè)提供的資金主要用于發(fā)放高端人才工資福利待遇支出，提高人員生活水平。由于旅游專項(xiàng)資金解決了高端人才的居住問(wèn)題，能有效降低企業(yè)人才引進(jìn)成本，提高高端人才服務(wù)海南的成功率。此外，旅游專項(xiàng)資金還可用于本地旅游人才培養(yǎng)。通過(guò)專項(xiàng)資金支持，選送旅游企業(yè)中的優(yōu)秀人才到國(guó)內(nèi)外知名旅游企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)技能，進(jìn)而提高其業(yè)務(wù)處理能力。此外，也可以由專項(xiàng)資金邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名旅游專家學(xué)者到海南進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高海南旅游管理人員素質(zhì)?？傊?，政府設(shè)立旅游人才培育專項(xiàng)資金，能有效發(fā)揮政府統(tǒng)籌旅游市場(chǎng)的能力，吸引旅游人才，為他們創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)，共同參與旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，有效提高旅游市場(chǎng)人才的綜合素質(zhì)。

3、設(shè)立市縣旅游發(fā)展融資平臺(tái)，助力旅游發(fā)展。當(dāng)前，中央政府支持地方政府設(shè)置地方性融資平臺(tái)，參與資本運(yùn)作，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金缺乏問(wèn)題。海南各市縣政府可以根據(jù)財(cái)政實(shí)力，以財(cái)政投入方式，獨(dú)立設(shè)置市縣旅游發(fā)展融資平臺(tái)，推動(dòng)旅游金融的發(fā)展。也可以由幾個(gè)市縣共同組織，按照資本運(yùn)作原則，共同投資，創(chuàng)建統(tǒng)一融資平臺(tái)，共同推動(dòng)地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市縣融資平臺(tái)建設(shè)，將為市縣旅游企業(yè)籌集資金提供機(jī)會(huì)，助力旅游市場(chǎng)發(fā)展。市縣旅游發(fā)展融資平臺(tái)的投資方式，可以采取財(cái)政貼息等方式，支持地方旅游企業(yè)向全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)籌集資金，用于旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。企業(yè)借款期間的利息，可由財(cái)政資金負(fù)擔(dān)，既能解決企業(yè)融資難問(wèn)題，又能激發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目的熱情。在企業(yè)旅游項(xiàng)目投入運(yùn)行之后，可從其門票收入中抽取一定比率收入，充實(shí)到旅游融資平臺(tái)中，擴(kuò)大旅游融資平臺(tái)資本額，提高其資本運(yùn)作能力。此外，也可以采取由旅游發(fā)展融資平臺(tái)統(tǒng)一籌集資金，將資金直接貸給市縣旅游企業(yè)，用于本地旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。這種籌資方式，由于發(fā)揮公共資金信用優(yōu)勢(shì)，加入財(cái)政信用，能有效解決本地旅游企業(yè)由于信用度不高，無(wú)法籌措資金等問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

本文探討公共財(cái)政如何參與海南省市縣旅游經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高旅游競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。海南省各市縣由于歷史發(fā)展等原因，普遍存在旅游企業(yè)規(guī)模較小，競(jìng)爭(zhēng)力較弱等問(wèn)題。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金注入、設(shè)立旅游發(fā)展融資平臺(tái)等方式，能有效解決資金缺乏問(wèn)題，提高人才培育質(zhì)量，提高旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

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