□ 崔鳳軍 徐夢周

一、問題提出

在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中，查默斯．約翰遜指出策略性選擇政策是發(fā)展型國家實現(xiàn)趕超的重要戰(zhàn)略。日本以及韓國的成功使得這種以積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)為特征的“發(fā)展型政府”及其推行的產(chǎn)業(yè)政策成為許多發(fā)展中國家爭相效仿的典范。1986年，“產(chǎn)業(yè)政策”一詞首次出現(xiàn)在我國官方文件中，1988年國家計委成立產(chǎn)業(yè)政策司為系統(tǒng)實施產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行機(jī)構(gòu)性準(zhǔn)備，1989年2月國務(wù)院頒布《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》，開始勾畫中國產(chǎn)業(yè)政策的整體框架，1989年3月國務(wù)院又做出《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)政策的實施重點。90年代以來，產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃和制定成為我國政府部門的一項重要工作。

實際上，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策效果的質(zhì)疑不絕于耳，學(xué)術(shù)界、企業(yè)界對過去崇尚的產(chǎn)業(yè)政策提出了很多批評和反思。就日本經(jīng)濟(jì)的成功，不少學(xué)者認(rèn)為靠的是比較健全的市場競爭機(jī)制，以及企業(yè)自主經(jīng)營和企業(yè)家的創(chuàng)新精神，而產(chǎn)業(yè)政策很難說起到了推動作用，甚至有學(xué)者認(rèn)為正是產(chǎn)業(yè)政策的失效以及政府順應(yīng)企業(yè)要求所做出的調(diào)整才沒有對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成大的阻礙。①R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．②R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．在國內(nèi)，江小涓運用公共選擇理論對轉(zhuǎn)軌時期中國的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策在制定、執(zhí)行過程中因隱含諸多限制而容易失效。①江小涓:《中國推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。江飛濤和李曉萍提出中國特色產(chǎn)業(yè)政策難以找到相對應(yīng)理論依據(jù)，多為不充分或者理論依據(jù)本身存在嚴(yán)重問題，甚至是對理論本身的誤讀和扭曲。②江飛濤、李曉萍:《直接干預(yù)市場與限制競爭:中國產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第9期。然而，在面臨諸多非議的背景下，產(chǎn)業(yè)政策仍頻頻被我國政府所使用，特別是2008年以來實施規(guī)?？涨暗漠a(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，“國家干預(yù)論”的影響快速上升，產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的直接干預(yù)市場、以政府選擇替代市場機(jī)制與限制競爭的管制性特征。③孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。④孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。這是值得深入探討的問題，如果特定的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)實現(xiàn)是以整個國家的資源配置效率降低、甚至是以減緩國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程為代價，則應(yīng)引起警惕。⑤孫早、王文:《國家特征、市場競爭與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策越演越烈之現(xiàn)象需要進(jìn)一步解釋，也只有探索其背后的緣由，才能明確討論產(chǎn)業(yè)政策有效性和適應(yīng)性的意義。

二、我國產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化機(jī)制的理論架構(gòu)

資源分配是選擇性產(chǎn)業(yè)政策重要的內(nèi)在功能。在選擇性產(chǎn)業(yè)政策中，政府部門替代市場成為資源分配的主導(dǎo)者，在中央政府創(chuàng)造、分配租金的過程中，不同地區(qū)、企業(yè)之間的境遇將出現(xiàn)明顯差異。⑥俞靜:《地方性國家統(tǒng)合主義、尋租和中國汽車產(chǎn)業(yè)政策失效》，《公共管理評論》，2006年第2期。比如對于受鼓勵產(chǎn)業(yè)，相關(guān)部門在項目審批與核準(zhǔn)、信貸、稅收上予以支持，而限制和淘汰類將難以從管理部門獲得資金、土地等發(fā)展要素。也正因如此，政策制定者和執(zhí)行者存在較為激烈博弈。

1．中央政府的資源分配規(guī)則:自主性與公平性困境

作為產(chǎn)業(yè)資源的分配者，中央政府在分配規(guī)則的制定上面臨較大局限。這種局限性首先體現(xiàn)為政策自主制定與非自主執(zhí)行的困境。在政策制定過程中，由于制度安排和成本要素的影響，鮮有社會力量能實質(zhì)性地介入或?qū)δ稠椪咛岢鲇辛μ魬?zhàn)，可以說，政府政策制定的自主性相當(dāng)高。但產(chǎn)業(yè)政策實際執(zhí)行多為依賴地方政府，特別是分權(quán)改革擴(kuò)大了地方政府、部門和企業(yè)的投融資權(quán)力。對于任何一項政策的執(zhí)行，地方政府都要比中央政府擁有更加充分的信息，所以中央對產(chǎn)業(yè)資源的權(quán)威性分配是否有成效取決于國家是否建有健全、高效的政治調(diào)控體系。其次，中央政府的局限性還體現(xiàn)為資源分配規(guī)則公平性的困境，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的復(fù)雜性、區(qū)域的多樣性以及主體的多元化讓產(chǎn)業(yè)政策的資源分配功能在我國情景下變得極為復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)政策制定者試圖傳遞明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和選擇標(biāo)準(zhǔn)，保證有能力指揮各級地方政府按照政策要求開展工作，為此中央政府必須實現(xiàn)政策最大程度的公平性，讓不同地方政府能夠意識到政策內(nèi)在的有效性，保證其對中央政策的忠實執(zhí)行和政策精神的準(zhǔn)確貫徹以及對地方實際情況的準(zhǔn)確及時的向上傳遞，公平性要求政策實現(xiàn)最大程度的包容性，兼顧各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)的特點。然而公平性和包容性又在一定程度上存在悖論，正如周雪光所指出的，國家政策越明確統(tǒng)一，它與地方實際條件的差異就越大，政策決策過程與執(zhí)行過程的分離就越大。⑦周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。

2．地方政府應(yīng)對策略及其支撐條件

面對中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，地方政府存在三種主要應(yīng)對策略:(1)嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策;(2)通過正式渠道(如會議、匯報、文件等)或非正式渠道(如游說、找關(guān)系、走后門等)向中央主管部門傳遞反映本地利益的政策需求，使得這一需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫裙┙o;(3)選擇性執(zhí)行，相關(guān)利益受損較大的地方政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)變通的方式，拖延不執(zhí)行或執(zhí)行相對較為容易的任務(wù)，而在一些積極政策中未獲資源傾斜的地方政府則有可能通過暗中模仿試點單位的做法或另辟新徑等予以突破。在以上應(yīng)對策略中，只有當(dāng)遵照執(zhí)行政策所產(chǎn)生凈收益大于其他應(yīng)對方式時，地方政府才會嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策，但往往這一條件難以在短時間內(nèi)顯現(xiàn)。首先，事權(quán)與財權(quán)越來越不匹配的大環(huán)境下，抓收入是地方政府的首要任務(wù)。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并非一朝一夕，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也充滿風(fēng)險，如果積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)帶來很大的財政壓力并引發(fā)自身政治風(fēng)險，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人將難以接受。為此，更多的地方政府傾向于選擇后兩種執(zhí)行方式，從源頭上解決政策束縛，或者在執(zhí)行過程中尋找政策的漏洞。

地方政府的產(chǎn)業(yè)需求制度化和選擇性執(zhí)行這兩種應(yīng)對方式能否有效執(zhí)行取決于不同支撐條件。前者取決于地方政府討價還價的實力和技巧，為獲得含有壟斷租金的政策導(dǎo)向而展開區(qū)域間競爭，代價是對中央相關(guān)部門大量政治資源的利用和尋租。特別是當(dāng)招商引資和土地成為地方政府發(fā)展核心要素，而能否獲得產(chǎn)業(yè)項目核準(zhǔn)又是嚴(yán)控土地和貸款的唯一標(biāo)準(zhǔn)時，產(chǎn)業(yè)政策的實際功能被無限加強(qiáng)。如果某個政策涉及眾多利益，就會引發(fā)大量地方政府和制定者的長期反復(fù)的討論、談判，結(jié)果帶來產(chǎn)業(yè)政策遲遲無法出臺。長期的談判本身就導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)政策的“非公共化”，出臺后的政策必然和產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不相匹配。選擇性執(zhí)行取決于產(chǎn)業(yè)政策本身的規(guī)范性以及地方和中央之間的信息不對稱程度。多數(shù)情況下，我國產(chǎn)業(yè)政策多為臨時抱佛腳的舉措，中央對地方的信息缺乏全面了解，故此十分容易突破，更為關(guān)鍵的是，即使突破產(chǎn)業(yè)政策，地方政府所承擔(dān)的代價也較小，甚至可以動用上級政治資源予以解決，導(dǎo)致出現(xiàn)大量地方政府與企業(yè)合謀爭取上級資源，特事特辦、綠色通道和立即就辦成地方政府普遍性行為。

表1 中央產(chǎn)業(yè)政策的地方執(zhí)行策略及后果

3．目標(biāo)偏差、管制偏好與產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化

對于中央政府和地方政府而言，如果兩者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的利益完全一致，那么共同利益會引導(dǎo)兩者的一致性行為，但從實際來看并非如此，地方政府迫于政績及財政壓力往往采取偏離產(chǎn)業(yè)政策，以對己有利的方式變通執(zhí)行。這種沖突的結(jié)果就是中央愈發(fā)傾向于加強(qiáng)對地方的控制，其方式主要有以下三種:(1)深化和細(xì)致產(chǎn)業(yè)政策，減少地方政府政策執(zhí)行的自主性空間。比如強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能，在行業(yè)準(zhǔn)入上除環(huán)境、安全方面的規(guī)定外，還會對設(shè)備規(guī)模與工藝、企業(yè)規(guī)模、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面設(shè)定了一系列詳細(xì)舉措。(2)加強(qiáng)信息收集。信息對稱是中央政府控制地方機(jī)會主義行為的重要條件，目前很明顯的舉措是讓更多中央主管部門參與到政策制定與監(jiān)督過程中，通過增加關(guān)聯(lián)方實現(xiàn)信息互通。(3)強(qiáng)化負(fù)面激勵措施，把握最終裁決權(quán)，提高地方政府違背執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的成本。在這一情景下，地方政府偏離政策的成本大幅上升。既然地方政府無法做到嚴(yán)格遵行產(chǎn)業(yè)政策，那么第二種應(yīng)對策略即增加參與政策制定的主動性，通過游說等方式在產(chǎn)業(yè)政策出臺前進(jìn)行利益格局的確定便成為三種策略中的占優(yōu)選擇，而且區(qū)域之間的競爭會使得這種通過游說實現(xiàn)需求制度化的行為成為一種集體行為。當(dāng)中央打算加強(qiáng)某個行業(yè)時，就會出現(xiàn)多個省份甚至所有省份都積極參與的情況，各地區(qū)不約而同期望中央主管部門政策傾斜，此時中央主管部門管理權(quán)力被無限放大。

值得注意的是，政策制定部門的“管制偏好”是中央政府不斷加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策控制的另一誘因。產(chǎn)業(yè)政策是由具自利特質(zhì)的官僚機(jī)構(gòu)和官員付諸實踐的，有許多事實可以證明，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的利益對其行為確有影響①江小涓:《中國推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。，產(chǎn)業(yè)政策的管制恰好給了相關(guān)部門及官員獲取政治資源的渠道和借口。在政治利益和物質(zhì)利益的趨勢下，不少部門不愿放松規(guī)制反而通過產(chǎn)業(yè)政策以“正當(dāng)”、“全局性”名義加強(qiáng)管制。從而導(dǎo)致兩種結(jié)果:(1)中央政府為了轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展思路而上收權(quán)力并且通過多種渠道提高地方政府違反政策的成本，迫使地方政府不斷加強(qiáng)參與政策制定的意愿，產(chǎn)業(yè)政策上被異化為相關(guān)主體利益的擋箭牌，造成產(chǎn)業(yè)政策文本具備合理政策目標(biāo)卻缺乏操作性;(2)主管部門和官員的“管制偏好”傾向于盡量讓地方政府依賴私底談判而非公開的政策文本來獲得操作空間，造成產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制大打折扣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越遠(yuǎn)離競爭和政策初衷?？梢哉f，當(dāng)中央對資源分配權(quán)力以及自身權(quán)威的努力維護(hù)遭遇到地方政府為尋求資源而對產(chǎn)業(yè)政策不斷利用乃至突破時，就出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策不斷被強(qiáng)化、失效再強(qiáng)化的尷尬局面(圖1)。

圖1 我國產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制

4．產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化中的國企角色

在產(chǎn)業(yè)政策不斷強(qiáng)化大背景下，國有企業(yè)的日益“受寵”實屬必然，而央企更是中央和地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中博弈的最大受益者。出于共同利益和控制權(quán)的考慮，在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間，無論是中央還是地方政府都會優(yōu)待前者。首先，代表各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)為爭取對自己最有利政策而展開政治競爭，相對于代表非國有企業(yè)的利益集團(tuán)，政策制定者更關(guān)心代表國有企業(yè)的利益集團(tuán)。其次，出于控制權(quán)的考慮。以招商引資為例，地方政府項目資源短缺，引發(fā)了項目投資方的多地選擇策略，特別是外國投資方深諳其道，利用各地招商迫切的心情進(jìn)行要價，逼迫地方政府割肉讓利。此外還有不少本地大型民營企業(yè)也會以遷出本地為要挾索要土地及其他產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠，還有地方政府十分擔(dān)心的跨省企業(yè)合并等等，這些事件的存在或多或少都會帶來減少本地就業(yè)崗位和轉(zhuǎn)移稅基的問題。相比之下，國有企業(yè)的很多決策受制于政府部門，不會出現(xiàn)太大偏差，所以地方政府更加希望是國有企業(yè)能夠占優(yōu)。

而中央層面的國有企業(yè)之所以會成為香饃饃，原因在于:(1)中央政府在提高自主權(quán)的過程中需要可信賴的企業(yè)主體進(jìn)行資源利用，以保證產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。毫無疑問，央企有著突出優(yōu)勢，兩者在利益上有著一致性。特別是現(xiàn)有留存下來的央企都有著強(qiáng)大的政治影響，能夠在執(zhí)行中央政策的過程中不斷收集關(guān)于地方發(fā)展的相關(guān)信息，幫助中央政府實現(xiàn)對地方政府的監(jiān)管。(2)審批部門與央企有千絲萬縷的聯(lián)系。干部間可以交流、調(diào)動，央企管理層中的官員就占很大比例，一些經(jīng)濟(jì)管理部門的高中層干部中也有大批是國企管理層出身。

在這樣的背景下，通過央企，審批部門能夠更好實現(xiàn)自身管制偏好，通過政策保護(hù)國有企業(yè)的壟斷地位，同時又給自身帶來“合理、合法”的好處。再者，央企的影響力還來自地方政府的支持，地方政府越來越傾向于在產(chǎn)業(yè)政策制定時尋求利益，那么通過與央企的合作不失為一個好途徑，既可以利用央企的政治影響，也可以利用央企的資金實現(xiàn)對本地的產(chǎn)業(yè)支持。當(dāng)然，一些規(guī)模較小的央企希望借助更多地方資源來盡快擴(kuò)張規(guī)模，以上種種最終導(dǎo)致政策制定者在不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的同時也采取了不斷強(qiáng)化國有企業(yè)壟斷地位的舉措。

三、我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及政策演進(jìn)

1．我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境

我國稀土礦的開采始于20世紀(jì)50年代，70年代末，中國稀土產(chǎn)量僅為1000多噸，經(jīng)過三十年發(fā)展，稀土產(chǎn)業(yè)取得較大發(fā)展，目前全球約95%的稀土產(chǎn)品由我國生產(chǎn)供應(yīng)。稀土產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背后出現(xiàn)了系列問題:一是稀土資源過度開發(fā)。保有儲量及保障年限不斷下降，主要礦區(qū)資源加速衰減，不少礦山資源枯竭。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。低端產(chǎn)品過剩，高端產(chǎn)品匱乏，而且產(chǎn)業(yè)集中度低，缺少具有核心競爭力的大型企業(yè)。三是價格波動性大。稀土價格周期性波動十分大，缺乏國際市場定價權(quán)。四是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重?？v觀稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以看出其產(chǎn)業(yè)問題在我國具有很強(qiáng)的典型性，鋼鐵、煤炭、多晶硅等產(chǎn)業(yè)均有如此問題。

2．我國稀土產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)

針對稀土產(chǎn)業(yè)系列問題，我國不斷出臺相關(guān)政策，尤其是2005年以后，對稀土開采、加工、出口、技術(shù)、環(huán)保等管控顯著強(qiáng)化?？梢哉f，政策類型日益豐富，政策密度不斷提高。①杜鳳蓮、董競澤:《中國稀土產(chǎn)業(yè)政策及其對出口市場的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2011年第11期。②杜鳳蓮、董競澤:《中國稀土產(chǎn)業(yè)政策及其對出口市場的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2011年第11期。

(1)開采和生產(chǎn)雙限額。2006年我國實施稀土開采總量控制管理，2007年起開始對稀土生產(chǎn)實行指令性規(guī)劃。2008年發(fā)布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》(2008－2015年)，對稀土等保護(hù)性開采特定的礦種實行規(guī)劃調(diào)控、限制開采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用。2009年，國家將保護(hù)性開采特定礦種的勘查、開采的登記、審批權(quán)限上收。2010年，中央收回了稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限。2011年，國家統(tǒng)一調(diào)整了稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。

(2)實行出口配額，出口退稅轉(zhuǎn)為征稅。2004年開始大幅消減出口配額。2006將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類等產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2008年繼續(xù)調(diào)整涉及稀土產(chǎn)品的《加工貿(mào)易禁止類商品目錄》，并削減了稀土出口配額總量，下調(diào)幅度超過21%。2009年工信部的《稀土工業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃》更提出，2009－2015年每年出口稀土不超過3．5萬噸。與此同時，政府逐步從對稀土的出口退稅轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹谡鞫悺?985年開始實行稀土產(chǎn)品出口退稅政策。2004年1月1日起出口退稅從13%調(diào)整為零，將稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機(jī)或有機(jī)化合物出口退稅率由17%、13%調(diào)整為5%。2005年5月起取消稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產(chǎn)品的出口退稅。2007年6月起對稀土產(chǎn)品加征10%出口關(guān)稅。2008年調(diào)高對中、重稀土的出口關(guān)稅稅率，2011年繼續(xù)提高稀土產(chǎn)品的出口關(guān)稅。

(3)加快行業(yè)兼并，扶持大企業(yè):2002年，國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了《關(guān)于組建全國性稀土企業(yè)集團(tuán)有關(guān)問題的通知》，對組建稀土企業(yè)集團(tuán)的原則、在全國按地域分類別組建南北兩大稀土集團(tuán)等有關(guān)事項提出了具體意見。2003年，國家發(fā)改委設(shè)立稀土辦公室，加強(qiáng)對稀土工業(yè)的行業(yè)管理和宏觀調(diào)控。2008年公布11項稀土行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2010年，稀土行業(yè)首次列入國務(wù)院實施兼并重組的重點行業(yè);2012年7月，《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》明確稀土相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模①混合型稀土礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于20000噸/年(以氧化物計，下同);氟碳鈰礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于5000噸/年;離子型稀土礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于500噸/年。禁止開采單一獨居石礦。使用混合型稀土礦的獨立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于8000噸/年;使用氟碳鈰礦的獨立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于5000噸/年;使用離子型稀土礦的獨立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于3000噸/年。稀土金屬冶煉企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于2000噸/年(實物量)。。

(4)提高深加工能力、加強(qiáng)環(huán)保要求:稀土產(chǎn)品深加工能力不足一直是阻礙我國稀土行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要問題。2011年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，2012年《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》又對對稀土開采、冶煉分離企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和設(shè)備、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、資源和能源消耗指標(biāo)提出了更高的要求，比如混合型稀土礦、氟碳鈰礦開發(fā)應(yīng)建有完備的三廢處理設(shè)施，專門的廢石場和尾礦庫，稀土冶煉分離項目不得采用氨皂化等國家禁止使用的落后生產(chǎn)工藝等。

四、我國稀土政策強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)理

1．我國稀土政策的選擇性特征

自2006年起，國土資源部依據(jù)全國稀土儲量及合法礦山的開采量，制定并下達(dá)稀土開采總量控制指標(biāo);工信部從2007年起，根據(jù)稀土市場需求也將稀土礦產(chǎn)品和冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)納入指令性計劃管理。稀土出口配額和出口關(guān)稅等由商務(wù)部和稅務(wù)總局確定;由環(huán)境保護(hù)部決定稀土企業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。多部門的參與使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源分配的機(jī)制發(fā)生了變化，政府及官員替代企業(yè)及企業(yè)主成為決策者。而且在這個過程中，出現(xiàn)了較為明顯的利益分化。稀土產(chǎn)業(yè)鏈由稀土資源開發(fā)、稀土冶煉加工、稀土應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成，原料、分離產(chǎn)品、新材料、器件價值比例約為1:10:100:1000，意味著越到下游，產(chǎn)業(yè)附加值越高，技術(shù)門檻也越高?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)主要以配額方式控制上游、中游產(chǎn)業(yè)鏈，不僅規(guī)定開采、生產(chǎn)、出口的指標(biāo)，而且限定了參與的企業(yè)，這樣一來進(jìn)入名單獲得配額的企業(yè)就能獲得收益，未能獲得配額的企業(yè)就無法進(jìn)行運作，甚至于下游掌握關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)會由于上游指標(biāo)控制而需要承擔(dān)原材料的高成本。

2．稀土政策內(nèi)在缺陷和利益主體目標(biāo)沖突

(1)稀土產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在缺陷。在現(xiàn)有政策中，出口配額是最為連續(xù)的產(chǎn)業(yè)政策，其目的在于控制出口，達(dá)到保護(hù)戰(zhàn)略資源的目的，但是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策在配額確定方式、配額分類、配額分配對象等方面都存在嚴(yán)重缺陷。一是在配額確定方式上，每年企業(yè)能所獲出口配額的指標(biāo)取決于前3年稀土的出口數(shù)量和出口金額，其中出口數(shù)額這一指標(biāo)較為穩(wěn)定，這樣，企業(yè)能從配額總數(shù)中獲取的出口權(quán)重，主要就取決于出口金額，而出口金額又取決于出口的稀土品種，越貴重的稀土資源出口金額越高，導(dǎo)致一些稀缺類的稀土資源加速外流。這一點可從近年來的輕重稀土開采量對比中窺見一斑。②2007年－2009年，輕稀土開采總量分別為7．82、7．85、7．23萬噸，實際開采量為7．58、8．85和9．67萬噸。中重稀土開采總量分別為0．882、0．912、1．002 萬噸，實際開采量為4．5、3．6、3．27 萬噸，差距達(dá)3 倍之大。二是在配額分類上，2011年之前稀土出口配額簡單分為氧化物、鹽類和金屬三類，對稀土的17種元素采用同一個配額標(biāo)準(zhǔn)，并且未有考慮稀土鐵合金在出口配額中的比例，造成許多高科技含量、高附加值的稀土冶煉加工產(chǎn)品被當(dāng)作原礦資源而被限制出口，而稀土鐵合金則不受配額限制變相實現(xiàn)大量出口。③以贛州虔東稀土集團(tuán)股份有限公司為例，該公司2011年第一批稀土出口配額為329噸，較去年大幅減少207噸。今年一季度，該公司出口稀土167．8噸，減少25．8%，其中釹出口由去年同期的50噸降為零;而同期出口釹鐵硼合金677．1噸，激增2．7倍，同時出口稀土元素總含量在10%以上的其他鐵合金的量也達(dá)到35．5噸，上述兩項商品的出口市場與去年同期釹的輸出地基本一致，均為歐盟和日本。資源來源:http://61．233．14．182:8088/Include/ShowNews．a(chǎn)sp?text_id=n0327344000011000023．自2011年5月20日起，國家開始將稀土鐵合金納入稀土出口配額許可證管理，并在2012年實行輕重稀土出口配額區(qū)分，但是仍然是粗放式的，無法體現(xiàn)不同稀土元素之間的差異性。三是在配額分配對象上，存在貿(mào)易公司出口配額占優(yōu)傾向，不少生產(chǎn)企業(yè)從貿(mào)易企業(yè)手中購買配額，使得生產(chǎn)成本大幅上升。與出口配額政策一樣，指令性開采指標(biāo)和生產(chǎn)計劃的制定也存在一定缺陷，對市場真實狀況調(diào)研的滯后性以及計劃制定的主觀性使得計劃常常不符合市場需求狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。

(2)利益沖突充分體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間，央企和地方企業(yè)之間。首先，就中央政府而言希望控制稀土的產(chǎn)能過剩而傾向于將礦權(quán)和礦產(chǎn)資源回收進(jìn)行集中分配，但是就很多地方政府而言，礦產(chǎn)資源是地方收入重要來源，稀土開采和冶煉分離企業(yè)的興起帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大增加了地方財政收入，一旦國家將礦權(quán)拿走，對地方產(chǎn)業(yè)沒有好處，更為重要的，大型央企不僅控制礦產(chǎn)資源，而且更傾向于在當(dāng)?shù)亟⑵鹫麄€產(chǎn)業(yè)鏈，這樣與原有產(chǎn)業(yè)鏈無疑是一個競爭關(guān)系，導(dǎo)致地方企業(yè)抵觸情緒強(qiáng)烈。我國稀土產(chǎn)業(yè)分布呈現(xiàn)“北輕南重”的格局，輕稀土礦主要分布在內(nèi)蒙古包頭等北方地區(qū)和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)，其中南方稀土分散涉及眾多行政區(qū)域，各地基于自身利益與中央政府難以達(dá)成共識，使得行業(yè)整合工作頻頻受阻。

3．稀土企業(yè)和地方政府應(yīng)對策路

根據(jù)前文所言，企業(yè)和地方政府在面對特定產(chǎn)業(yè)政策時存在嚴(yán)格執(zhí)行，談判游說以及選擇性執(zhí)行三種方式，在產(chǎn)業(yè)政策帶來明顯利益沖突時，嚴(yán)格執(zhí)行并不現(xiàn)實，故此后兩種方式成為不少利益主體的應(yīng)對策略，而產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在缺陷也為此提供了可能性(表2)。

(1)非法采礦和走私日益嚴(yán)峻。盡管政府每年出臺生產(chǎn)性計劃和出口配額，但是因配額制度引發(fā)國內(nèi)外市場的巨大價差促企業(yè)非法采礦、走私或者變相走私，且越演越烈。如圖2和3所示，從2007年到2010年，無論是稀土礦開采量還是稀土冶煉分離產(chǎn)品均大幅突破計劃指標(biāo)，其中冶煉分離產(chǎn)品實際產(chǎn)量高于計劃產(chǎn)量的比例逐年遞增，分別為6.13%、13．24%、15．01%、38．25%，表明指令性計劃并未有效發(fā)揮調(diào)控作用。

這一現(xiàn)象同樣體現(xiàn)出口配額上，2006年至2008年，國外海關(guān)統(tǒng)計的從中國進(jìn)口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1．2倍。海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年中國稀土出口配額是2．4萬噸稀土氧化物，折合實物量是大約3萬噸，但去年的實際出口是1．86萬噸的實物量，稀土配額有40%沒有使用。這意味著，如果按照國外海關(guān)的統(tǒng)計，從中國進(jìn)口的稀土總量達(dá)到了4．092萬噸，通過走私出去的稀土量超過了2萬噸。①資料來源:2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書。外資企業(yè)紛紛在內(nèi)蒙古等稀土產(chǎn)地設(shè)廠，購進(jìn)原材料做簡單加工后再出口，繞過中國政府出口配額的限制。

(2)對政策的預(yù)判產(chǎn)生新的市場過程并帶來稀土價格的劇烈波動。從2003年開始一系列產(chǎn)業(yè)政策的出臺反應(yīng)了對國家對稀土產(chǎn)業(yè)的重視，然而過度頻繁的調(diào)整政策卻未考慮到產(chǎn)業(yè)自身的承受能力，導(dǎo)致了不必要的新市場過程。政策的利好預(yù)期使得大批游資進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈炒作稀土價格，上游原材料企業(yè)也以儲備為由進(jìn)行囤貨，一時間整個稀土市場成了投機(jī)的天堂，最終導(dǎo)致價格上漲區(qū)間超過了稀土本身價值的合理區(qū)間和隨后泡沫破裂時的暴跌。原材料價格的暴漲暴跌嚴(yán)重干擾了市場秩序，使得整個稀土產(chǎn)業(yè)鏈劇烈動蕩，尤其對下游應(yīng)用企業(yè)造成極大傷害，整個行業(yè)在“過冷”與“過熱”之間的劇烈波動。下圖4為我國稀土從1986－2010年間的價格變化，可以看出近幾年來稀土價格變化的幅度在大幅增加，2011年上升至最高點后，稀土價格又在2012年出現(xiàn)大幅下降，2012年稀土全年均價同比下跌幅度達(dá)40%左右。

圖4 1985－2011年我國稀土價格分布

(3)地方政府主導(dǎo)下地方企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力以增加談判力度。地方政府出于自身利益考慮一方面在政策執(zhí)行中有所選擇，對政策的實施和監(jiān)控力度不足，造成地方非法開采、許可證非法轉(zhuǎn)讓以及環(huán)境污染等現(xiàn)象泛濫，另一方面積極推進(jìn)地方企業(yè)的重組實現(xiàn)與中央企業(yè)的抗衡，抓住資源開采權(quán)，用“統(tǒng)一分配”的模式引進(jìn)下游企業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)鏈，以增加談判能力的方式影響中央政策取向。2011年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》提出“用1－2年時間南方離子型稀土行業(yè)排名前三位的企業(yè)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到80%以上”的計劃，面對這一政策，地方政府紛紛加快速度組建本省稀土整合平臺以避免被整合。廣東省提出由省稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)完成對省內(nèi)現(xiàn)有稀土采選、冶煉分離企業(yè)的整合，2013年底成為國家重點發(fā)展的大型稀土企業(yè)集團(tuán)。福建省提出2012－2015年間培育1個產(chǎn)值超過200億元，具有國際競爭力的稀土龍頭企業(yè)，1個國家級稀土產(chǎn)業(yè)園，到2015年稀土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)400億以上，廈門鎢業(yè)是整個福建稀土整合力量的主導(dǎo)企業(yè)。同樣在湖南、江西、廣西等地政府也都是按照這一思路不斷擴(kuò)充企業(yè)產(chǎn)能。面對地方政府和地方企業(yè)的布局，以五礦和中鋁為代表的央企也在地方積極爭取資源，在江西、四川等傳統(tǒng)資源地區(qū)的利益博弈中受挫后，這些央企在一些剛起步的地區(qū)取得了進(jìn)展，比如五礦集團(tuán)先后與廣東、湖北、廣西等地企業(yè)合作，而這些地區(qū)礦業(yè)權(quán)并不多恰恰希望借助央企的實力實現(xiàn)本地生產(chǎn)能力的整合與擴(kuò)展。

表2 稀土產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化機(jī)理的內(nèi)在分析

五、結(jié)論與建議

在產(chǎn)業(yè)政策有效性面臨諸多非議的背景下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策近年來卻被我國政府頻繁使用。本研究關(guān)注于這一現(xiàn)象，嘗試解釋產(chǎn)業(yè)政策不斷被強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制。實際上，產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化、失效再強(qiáng)化的問題不僅僅在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)生，鋼鐵、煤炭、多晶硅等行業(yè)也是上演著同樣的情景。本研究認(rèn)為這一現(xiàn)象是選擇性政策所帶來的必然結(jié)果，選擇性政策所存在的內(nèi)在缺陷以及所帶來的利益沖突使得政策執(zhí)行者傾向于游說或者選擇性執(zhí)行，但中央出于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮以及政策制定個體“管制偏好”的存在會使得產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)兩種情況:一是傾向于選擇可觀察執(zhí)行結(jié)果的各類短期政策，比如生產(chǎn)性指標(biāo)等等，增加對地方政府和企業(yè)違規(guī)行為的可控性，卻往往缺乏對提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力的支撐政策;二是傾向于地方政府依賴私底談判而非公開的政策文本來獲得突破的空間，故而政策文本盡管十分細(xì)致但實際上已經(jīng)為各方談判的結(jié)果。在這一情景下，產(chǎn)業(yè)政策往往治標(biāo)不治本，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展也越來越遠(yuǎn)離競爭和政策管制的初衷，而這又為再一輪產(chǎn)業(yè)政策的啟動提供了“理由”?；谶@一認(rèn)識，本研究提出以下幾方面的思考和建議:

首先，產(chǎn)業(yè)政策過多過濫的問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視。選擇性產(chǎn)業(yè)政策遵循“預(yù)測、計劃、制定具體實施措施”的固有制定模式，即政策制定者對市場需求規(guī)模、產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)及其變化的判斷和預(yù)測，并根據(jù)預(yù)測制定相應(yīng)具體的發(fā)展規(guī)劃和實施措施，對投資規(guī)模、投資流向和投資步調(diào)進(jìn)行管制和調(diào)控，由于政策執(zhí)行者不可能獲取和整合規(guī)制所需的信息和知識，也就不可能對市場運行進(jìn)行準(zhǔn)確的市場預(yù)測和制定合意的管制政策，這是選擇產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在缺陷所在，盡管伴隨著管理時間的增加，政策制定者能夠通過學(xué)習(xí)加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理解而改進(jìn)資源分配規(guī)則，但終究是無法實現(xiàn)其完備性的。也就是說在利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策過程中，試圖解決其內(nèi)在缺陷是不可能的。以市場失靈為理由進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控則反而會因為產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在缺陷而陷入新的困境。特別是，對產(chǎn)業(yè)政策的這種依賴性不僅僅體現(xiàn)在政策制定者身上，政策的執(zhí)行者也存在強(qiáng)大的依賴性心理，多次反復(fù)的適應(yīng)與預(yù)判讓企業(yè)將產(chǎn)品價格和利潤簡單的依附于國內(nèi)政策，已而不再將提高核心競爭力作為主要目標(biāo)，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展無從談起。

其次，多方主體之間的利益協(xié)調(diào)問題應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)整合的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)政策讓在一些人受益的同時，另外一些人受到損害，在某些情況下，如果能給受損者以補(bǔ)償，就有可能減弱或消除阻力，但在更多的情形下，這種補(bǔ)償是難以成行，所以當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體察覺時，產(chǎn)業(yè)政策實施就不可避免地要碰到較強(qiáng)的阻力。①江小涓:《中國推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。改革開放以來，中央政府試圖以放權(quán)方式盤活企業(yè)活力，調(diào)整國家和企業(yè)之間的關(guān)系，然而實際機(jī)制的運行卻造成了地方政府的空前活躍，地方企業(yè)的自主權(quán)很大程度上受限于地方政府，②王滬寧、陳明明:《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系:政治資源的開發(fā)與維護(hù)》，《探索與爭鳴》，1995年第3期。造成宏觀調(diào)控中前所未有的復(fù)雜博弈。地方政府很多的不當(dāng)干預(yù)使產(chǎn)業(yè)政策一再失效，然而這并非地方政府的全部責(zé)任所在，國家政策制定者的管制偏好以及部分個體對“租金”的創(chuàng)造和索求也加劇這一混亂局面。針對這一現(xiàn)象，我們認(rèn)為利用產(chǎn)業(yè)政策過程中應(yīng)當(dāng)注意對利益沖突的有效協(xié)調(diào)，不能將淘汰落后企業(yè)的包袱全部給予地方政府而激化矛盾，也必須高度關(guān)注因地方政府集體游說及政策制定者管制偏好而帶來大量的腐敗現(xiàn)象，更為重要的是改革財稅體制和以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制，形成健全、高效的政治調(diào)控體系，降低地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動機(jī)，回歸企業(yè)自主決策的權(quán)利。對于出現(xiàn)的過于重視地方利益，漠視甚至損害全國利益，甚至分裂，地方利益與國家利益，地方利益之間(如跨流域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè))嚴(yán)重沖突等情況，應(yīng)通過自上而下的制度設(shè)計(如財稅手段、法律手段)等方式予以防止。

最后，應(yīng)以戰(zhàn)略性視角關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心能力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是個系統(tǒng)性工程，涉及方方面面面，一些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、更替甚至能帶來整個社會的大變革。當(dāng)政府以強(qiáng)勢角色介入這個過程時，需要的是一種戰(zhàn)略性眼光，能夠通盤考慮該產(chǎn)業(yè)在國家未來發(fā)展中的戰(zhàn)略定位以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的核心能力。然而，這種思考在我國現(xiàn)階段所出臺的產(chǎn)業(yè)政策中鮮有體現(xiàn)。就稀土產(chǎn)業(yè)而言，大多產(chǎn)業(yè)政策集中于產(chǎn)量、市場價格、組織規(guī)模等方面，反而技術(shù)政策上顯得較為滯后，一是無論產(chǎn)量、市場價格、組織規(guī)模都是可觀察結(jié)果的、甚至能夠立竿見影的政策，利于政策制定者監(jiān)督政策執(zhí)行效果，而技術(shù)發(fā)展卻是長時間且難以判斷的。二是政策制定者對產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心能力認(rèn)識存在理解的偏差，比如將技術(shù)能力和創(chuàng)新意愿的不足歸結(jié)于企業(yè)規(guī)模過小，路風(fēng)和封凱棟指出這實際上是政府部門為政策失誤和被扶持大企業(yè)的無能編造規(guī)模神話。③路風(fēng)、封凱棟:《發(fā)展我國自主知識產(chǎn)權(quán)汽車工業(yè)的政策選擇》，北京大學(xué)出版社2005年版。由于缺乏戰(zhàn)略性考慮，政府僅能關(guān)注于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中微觀層面，并試圖用選擇性政策替代了企業(yè)的自主決策權(quán)，從原本的競爭秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動的干預(yù)者④馮曉琦、萬軍:《從產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》，2005年第5期。，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更大混亂。故此，政府應(yīng)更替現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，以戰(zhàn)略性視角關(guān)注整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而將微觀層面決策交由市場和企業(yè)主體，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。